公共政策審計現狀調查報告

蔡夢玨 王子豪 陳紫玲 劉睿涵 文 秘

南京審計大學 江蘇南京 210000

一、導言

自20世紀80年代以來，新公共管理運動對公共部門績效評估的重視進一步促進了績效審計的發展。它還為美國等其他發達國家政府審計部門的績效審計打開了大門，并為此奠定了基礎。而中國公共政策政策審計的發展過程與國外相似。隨著國家治理免疫論的提出，公共政策審計作為審計服務國家治理的一種新模式日益受到關注。國家層面的治理需要政府在公共領域合理配置資源、制定政策、解決問題，換句話說，公共政策作為國家治理的基本工具，其執行情況是反映國家治理能力高低的關鍵。

就我國目前現狀來看，我國的公共政策審計仍處于萌芽階段。雖然說具有中國特點的政策審計模式正初步形成，政策審計實施規范體系正在建立，但是在發展過程中還是會產生各種問題，大致有：審計評估體系不健全，審計質量控制難度增加，審計技術方法滯后。其中最為主要的問題便是政策科學與審計專業的交叉人才亟待培養這一難題。

因此，我們大創小組為了了解目前公共政策審計存在的主要問題以及尚未解決的原因，決定對我們所研究的問題進行走訪與調研。

我們將大創組成員分成了三組，一組于2019年3月中旬開始對南京各大高校的審計學院的老師進行了調查問卷的發放與回收；二組于2019年3月27日深入江蘇省審計廳開展調研，并對審計廳辦公室主任進行了半結構式訪談；三組于2019年3月31日對來審計干部培訓學院學習的審計工作人員發放了調查問卷。

二、國內外研究成果

國外的公共政策審計緣起1980年，新的公共管理運動以加強公共部門的業績為重要目標，這進一步促進了績效審計的迅速發展。隨著績效審計的不斷推進，審計部門發現績效審計可以使相關政府部門更加重視行政績效。但是，由于績效審計大多是通過事后審計進行的，發現的問題難以糾正。因此，美國審計部門將政策分析的概念引入了績效審計。目前，政策分析是美國政府審計部門進行政策審計的主要途徑。

我國的研究發展與國外類似，目前公共政策審計發展現狀主要體現在以下兩點：

（一）我國有中國特色的初步形成的政策審計模式

雖然中國的政策審計在數量和質量上略低于財政收支審計和績效審計，但中國現行的政策審計是在項目本身有焦點和重要性的前提下，以原始審計實施標準為基礎，通過對審計人員的創新，初步形成了自己的特點，為政策審計的發展奠定了良好的基礎。

（二）我國正在建立政策審計實施標準體系

政策審計的審計目的、審計方法和審計組織與以往審計模式不同。因此，制定政策審計的操作規范不僅是政策審計制度形成的必然需要，還是促進政策審計發展的穩固基石。

三、調查方法

本次調查主要采用在線上線下相結合發布調查問卷，被調查人員自愿參加的形式。參與人員基本為從事審計工作的公職人員或從事審計研究的人員，可以反映理論和實踐兩個視角的情況。

但本次調查為抽樣調查，取樣有一定局限性，因此不能完全代表所有 專業人士的意見，但可以作為積極的參考和借鑒。

下面為參與調查人員的具體特征情況：

（一）職級比例（見圖1）

圖1

圖2

圖3

（二）工作年限（見圖2）

（三）了解程度（見圖3）

四、數據分析

本次問卷共設計四個大類共12個問題，以下為具體分析：

（一）公共政策審計內容及工作方面

調查發現，審計學界對公共政策審計主要內容的了解包括了公共政策審計中的公共政策決策的科學性、政策制定的合法性、政策環境的適用性、運行的可操作性和執行的績效性。在對155位審計方向研究人員的調查中，這五部分內容均獲得了九成以上專家學者的認可。對前四個方面的認同人數普遍占專家總人數的91%～93%之間，而對公共政策執行績效性的認同率卻高達96.1%，說明現階段審計學界對公共政策審計主要內容的認知更側重于對政策執行和政策效果進行監督評價的績效審計。

在公共政策審計人員開展工作的過程中，認為公共政策審計人員權威性較高以上的專家學者有只有60人，認為公共政策審計人員權威性一般及偏低的有103人。對公共政策審計開展工作的執行效果判斷情況是，認為執行效果較好或非常好的專家學者占44.5%，認為執行效果一般及以下的占55.5%，且有4位學者認為公共政策審計開展工作的執行效果非常不好，公共政策審計人員的權威性非常低。顯示出當前審計領域主要研究人員對公共政策審計工作的執行情況普遍持消極看法，對公共政策審計工作人員的專業素養及綜合素質認同度較低。

（二）公共政策審計運行機制方面

問卷主要針對公共政策審計運行機制中的構成要素、保障條件各方面存在的問題及不足之處進行了調查，結果如下：

1.構成要素及保障條件：審計學者對公共政策審計運行機制中包含審計委托機制、對象庫構建機制、計劃機制、資源整合機制、方式創新機制、信息反饋機制等要素給予認可的人數占受調查專家總人數的82%～89%之間，對審計的效果評價機制的認同率占比為96.1%。公共政策審計運行機制保障條件中含有的政策法規保障、組織保障（機構設置、人員配備等）、經費預算保障、技術方法保障都獲得極高的認同。體現出政策績效審計與公共政策審計工作組織建立、法規健全的重要性。

2.計劃、委托及對象庫構建機制：學者們對審計計劃機制存在問題的關注點十分明確，計劃制定思路原則的科學性、項目立項標準科學性兩方面一半以上學者表示認同，有七成以上的學者覺得審計機關制定計劃的自主性與針對性、項目納入及時性存在的不足。對于審計委托機制，學者們更傾向于將關注點放在審計委托相關法律的健全性、審計委托權限劃分的清晰性、審計委托管理信息系統的全面性三個方面，但一半以上人也認為主體多元化與程序科學性存在不足。而審計對象庫構建機制則更多地吸引了專家們的眼球，對審計對象涉面廣泛模糊、對象缺乏合理分類、對象內容不完整與管理信息系統不完善四個問題均有七到八成專家發現這些問題。

3.資源整合及創新機制：現階段公共政策審計運行機制中資源整合機制的不足之處，學界的觀點還是更傾向于信息技術的利用程度與智庫的建立完善程度較低。認為審計資源分類標準、民間審計資源利用率、內部審計資源重視程度尚有不足的專家學者都占65%左右，認為現代信息技術資源沒有得到高效利用、審計智庫資源不完善的則占總人數的78.7%和73.6%。對于審計方式創新機制，審計方式體系不完善，審計對象、審計目標、政策類型區分程度不足對審計方式積極推動較少的問題存在認可率均在七成以下，而認為大數據云計算智能審計方式運用水平較低的學者占74.8%，也表明當前公共政策審計運行機制的發展還是要更好地借助于數據與信息技術的利用。

4.信息反饋機制：公共政策審計的信息反饋關鍵點在于執行效果的報告，學界對執行效果的報送對象不明確認同度相對較低，調查中認為報送對象不明確的學者占了一半多，專家們還是普遍認為信息反饋的難點在審計全覆蓋對執行效果的報告本身的目標與內容還有報送的渠道與方式，尤其是認為審計全覆蓋執行效果的報告內容無統一規定的專家占受81.3%。說明公共政策審計執行過程中對工作報告的內容格式與要求還未規范化、具體化。

5.審計全覆蓋效果評價機制：關于經濟責任審計全覆蓋運行機制中的審計全覆蓋效果評價機制中的問題，認為評價主體不明確的學者占 67.7%，認為評價目標不清晰的占77.4%，而認為評價指標體系尚未有效建立的則占比94.2%，可以見得，審計學界普遍認為當前公共政策審計執行效果審計的具體考核指標的確立還有待完善。

（三）公共政策審計評估結果方面

調查過程中確定了從探討公共政策審計各方面保障體系的缺陷中哪些部分對公共政策審計評估結果的準確性造成影響的調查思路，并從五類保障體系的影響作用對專家意見進行了詢問，具體調查結果如下：

1.政策法規保障體系：主要分為審計公共政策主體的相關法律法規、審計委托人確立標準的相關法律法規、審計對象界定標準的相關法律法規、審計項目立項標準的相關法律法規、審計經費預算的相關法律法規和公共政策審計執行效果評價的相關法律法規，學者們對六種政策法規保障體系不完善造成審計評估結果準確性不足的認可率都占六七成。如此分布的主要原因可能在于學者們更重視公共政策審計執行效果的評價與建立審計公共政策執行的相關組織，因此對應的法律法規健全也尤為重要。

2.組織保障體系：對公共政策審計的組織保障體系中存在的會影響審計評估結果準確性的缺陷問題，學界各專家學者對此意見較為均衡，對審計聯席工作會議制度、審計的責任主體、權限劃分、職責分工、機構設置和人員配備、審計人員專業勝任能力、執行效果的評價主體八大方面中不明確的不足均表示出共同認可，八個方面各自的專家認可率相差不大也都在六七成左右。一方面顯示出組織保障體系中審計組織無特別突出問題，另一方面也說明我國學界普遍認為當前公共政策審計對應組織的發展才剛剛起步，正因當前公共政策審計組織要達到成熟化的目標還有一定的距離，各方面所表現出的不足之處才會獲得學界的廣泛關注。

3.預算經費保障體系：專家們對經費預算缺乏獨立性與靈活性的問題認同度最高，認同人數占受調查總人數的70.3%，其次是經費作用于對象庫的構建、智能技術的研發、現代信息技術的更新、公共政策審計管理信息系統的構建和公共政策人員的后續專業教育，占比相對持平在65%～70%。經費預算的審批與使用是學者們在研究審計工作執行效果的過程中的直觀指標之一。

4.技術方法保障體系：現有的技術方法保障體系中，大數據云計算智能審計模式的應用推廣是理論界與實務界都共同關注的一個發展趨勢，85.2%的受調查專家普遍認為該因素影響了公共政策審計評估的準確性。其余的如審計對象庫的構建與方法不足、重點公共政策審計項目的選取方法粗糙以及公共政策執行效果的評價方法體系不完善等缺陷受重視程度相對較低，但認同率也占七成，相比其他類別的保障體系，技術方法保障體系的實際意義又顯得較為重大。

5.信息系統保障體系：主要有委托責任主體、對象庫、計劃的管理信息系統不完善、信息系統技術平臺安全性不高、執行效果評價的管理信息系統不完善五個方面的缺陷，受調查人員也都認識到這些問題。公共政策審計執行效果始終為各學者重點關注，對象庫的管理信息系統構建又與信息技術創新方式的發展相關，因此也被認為是影響公共政策評估結果準確性的主要因素之一。

（四）公共政策審計創新建議方面

問卷最后請學者們提出了公共政策審計未來的創新對策相關建議，可從以下五個方面加以完善：

1.機構設置：應成立獨立的公共政策審計部門內設機構，從相應的經費預算保障、人員保障、制度保障進行全面落實，整合可利用的資源。

2.人員素質：一是對審計項目人員進行專業領域的培訓，而是注重審計人員的自我提升，加強審計人員的學習，著力培養復合型人才。

3.大數據：未來需強化多元化多邊化的大數據審計分析，逐步推進大數據審計的發展進度，健全政策內容信息數據的共享機制與加強數據比對分析。

4.評價體系：建立公共政策審計科學評價體系，既要使各項評價指標動態健全跟進，又要不僅僅局限于審計執行效果的評估，加強公共政策審計全過程的跟蹤審計。將部門內審與社會委托結合，雙向監督，亦可建立起審計機關與立法和政策制定機關的溝通機制，確保審計評估結果的準確性。

5.制度與方法：可采取建立制度政策池等措施，提高審計工作效率。完善法規，充分運用新技術，提升審計的技術方法，落實對應法律法規的制定。也可將公共政策審計的切入點由差錯糾弊轉為政策分析，促進政策回應，結合國家重大方針政策初步探索戰略審計，促進戰略管理。

五、問題及其對策分析

（一）現行審計如何適應公共政策審計

進一步完善機構設置。現代審計主要是對財政財務收支的真實合法性進行審計，起到了對經營管理活動的有效協調作用。為了對政府政策的價值與效果進行評價，現代審計必須與公共政策審計的需求相適應，首先便要在公共政策審計主體的機構設置方面有著更進一步的轉型與創新。

公共政策審計機構設置的不足之處主要在以下三點：（1）審計機關的獨立性有待提高。現有的審計是對政府的經濟活動進行監督，而不是對政府制定出臺與實施政策的工作進行評估，審計機關并非獨立的政策評估組織，意味著專有的公共政策審計機構的匱乏。所以公共政策的評估主體為國家審計機關，地方審計機關隸屬于本級人民政府的現狀便會約束著地方審計機關對地方政府的評估工作，影響著審計結果的客觀公正性，從而不能達到公共政策審計的目的。（2）科室間條塊分明，綜合評估能力較弱。我國現如今的審計部門是根據審計項目的不同來以對象進行劃分的，職能區分明確，分工運作十分嚴謹。但公共政策審計工作相比于傳統審計工作具有著范圍廣、時間長、環節多的本質特征，條塊分割明顯使得公共政策審計的難度倍增。同時，公共政策審計在面對如建設施工政策、教育醫療政策等不同性質的專業政策的情況下，部門的縱向劃分過多只會降低機構整體運作效率，使得公共政策審計的評估能力欠缺，對政策的及時跟蹤不能高效完成。（3）部門間權力交叉，評估責任難以明確。審計工作向公共政策審計工作過渡的阻礙中有相當大的一部分來源于其他權力主體的制約。公共政策審計機構在行使對政府的監督權的過程中，政黨、人大、司法機關、監察委等具有一定部分重合權力的部門可能會對公共政策審計工作加以干涉，或是使政策評估結果的獲取工作向其他部門的優先事務作出讓步。

審計要想適應公共政策審計的需求，在機構設置方面就應該完成從單一內部評估主體向多元化外部評估主體的升級轉變。審計對賬面進行核算，對財政文件進行審查，都僅僅是政府機構內部的審計工作，講究的是內部評估主體的機構完善。而公共政策審計的需求恰恰在于國家審計機關下設內部機構的職能不僅僅只是對政府日常事務、經濟活動的監督，更是對政府在制定出臺政策的全過程持續跟進、評估效果。

公共政策審計的發展是建立在績效管理基礎之上。我國開展績效審計的時間比西方晚，基礎理論相對欠缺，以績效審計為基礎不斷發展的政策審計在我國仍處于萌芽階段，受關注程度與受重視程度普遍較低，政府官員與政府工作人員對此知之甚少，要將現有審計機關與公共政策審計機關區分開的意識也相對薄弱。推行公共政策審計，完善政策審計部門保障體制，不僅僅是國家審計機關與各級行政主管部門的努力，更需要社會各界都參與進來。

對于現行審計適應公共政策審計的路徑作出以下建議：（1）設立獨立機構，減少資源依附。長遠看來，為保證公共政策審計的客觀公正性，地方各級審計機關的設立需獨立區分于一般政府部門，遵從公共政策審計機關與地方政府關系的特殊性，使地方審計機關直接隸屬于國家審計署，而不必向地方政府報告工作，從而實現由地方審計機關監督地方政府工作的目的。對現有的政府內部審計機關，在保障其監督政府活動權利職能的同時，應在機構編制、經費預算使用等方面強化上級審計機關對地方審計機關的領導，使地方審計機關對地方政府行政部門的資源依附度降低。（2）實現聯合監督，突破科室壁壘。公共政策審計不再像舊有審計模式那樣與其他部門交流有限，而是需要與政策制定全過程涉及的多方主體加強溝通，聯動合作。為更好地對應公共政策審計的發展，可在權力交叉的情況下設立專項委員會，由審計人員與其他監督機構共同組成，開展聯合監督工作，確保政策評估工作的及時有效性。同時，為進一步促使現代審計向公共政策審計的轉型，在政府內部應做到上下級審計機關的資源、職能分配重新整合，對審計機構的人員配備應以政策性質的不同為依據，對不同的專業性政策進行評估，可設立對應的技術性部門，引入專業性人才，使公共政策審計部門的政策評估能力趨于多元化、多邊化。（3）完善法律法規，加強機構保障。為使得政策審計工作順利開展，需為審計機關的部門設置提供更加完善的法律法規。出臺相應法規，明確公共政策評估主體對政府工作的審計權限，與其他監督機構的單一權限作出區分界定，避免出現交叉。同時建立健全的機構問責機制，加強審計機關對政府的監督權力，提高政策執行過程中審計工作的優先級。（4）推行多元共治，提倡多方參與。對審計的創新升級，應積極探求現有審計機關與其他審計機構的共同協作模式。一方面，可舉辦專家研討會，促使學界加大對公共政策審計的研究力度，成立相關的學術型組織，以理論基礎推動側重經濟活動合法合規性的現代審計向側重政府績效的公共政策審計轉型。另一方面，可就不同類政策的審計結果召開市民聽證會，提高公眾參與度，以多方主體的參與使得審計機構通過獲取綜合性意見，及時對政府政策進行糾偏，使政策的預期效果與制定政策的目標更貼近民意。

（二）加快創新制度與方法

在我國，公共政策審計是一個新出現的概念，現有的制度與方法基礎無法與公共政策審計工作相匹配，所以這就需要有一套規范的審計制度以及法律法規來保障前期準備工作的實施。需要有制度的規范以及法律法規來保障審前的調查完善與審前審計人員對政策的深入了解。公共政策審計的審計對象覆蓋了政策制定的整個過程。而在政策的制定工作中，需要在制定前，制定過程中以及實施階段給予長期、大量、廣泛的反饋。這樣一個艱巨的跟蹤工作需要由政府組織專門的人員來進行，這會耗費大量的人力物力資源，因此需要制度與方法作為基礎提供支持。如果沒有制度與方法的支持，那么審計人員的權力就無法得到落實，審計過程必然不夠高效，數據的支撐也會顯得薄弱。

公共政策審計是在績效審計的基礎上提出的，所以他和政策績效審計一樣，都非常重視工作組織的建立和法規健全。但現行的公共政策審計運行機制還存在一些問題和不足：在計劃、委托及對象庫構建機制方面，計劃制定思路原則的科學性以及項目立項標準的科學性比較重要，但審計機關在這方面的自主性、針對性、還有及時性存在不足；在審計委托機制、審計委托相關法律的健全性、審計委托權限劃分的清晰性、審計委托管理信息系統的全面性上都還有所欠缺；在信息反饋機制方面，公共政策審計執行過程中對工作報告的內容格式與要求還未規范化、具體化，說明審計全覆蓋執行效果的報告內容無統一規定；在審計全覆蓋效果評價機制方面，當前公共政策審計執行效果審計的具體考核指標的確立還有待完善。

因此現如今審計應該如何應對和適應公共政策審計，在制度和方法方面，可提供如下對策：

1.建立一套規范的公共政策審計流程，通過此流程規范審計工作，很大程度上可以使審計人員從容應對公共政策審計。

2.盡快完善法規，健全相關機制、法律以及權限劃分制定，落實審計人員權力。作為審計的分支，公共政策審計有其特殊之處，所以應該有相應的法律法規來保障其工作過程。

3.建立審計機關和政策制定機構常建性溝通機制。可以從一定角度為審計人員審前提供數據資料，更加了解被審政策，為審計工作提供了便利。

4.對公共政策審計執行過程中對工作報告的內容格式與要求規范化、具體化。提高審計信息反饋的準確性。

5.舉辦專家研討會，促使學界加大對公共政策審計的理論研究力度，成立相關的學術型組織，以理論基礎推動側重經濟效益的傳統審計向側重政府績效的公共政策審計轉型，以適應公共政策審計。

（三）如何提高公共政策審計的效率

充分利用大數據系統。我們當今社會正在經歷由大數據及其技術的應用帶來了新一輪的政府治理變革創新，智慧政府則是大數據時代政府治理變革的重要目標，因此地方智慧政府的發展能夠有效地反映出當地的大數據的發展應用情況。而公共政策審計的發展也離不開互聯網技術的革新與大數據的普及。隨著公共政策審計的持續發展，海量數據獲取、存儲與處理方法給審計工作帶來了機遇和挑戰。挑戰在于，如今很多被審計單位提供的數據量，不僅包含最基層的微觀數據，而且包含反映整體的宏觀數據，組成越來越龐大復雜的海量數據，審計工作如果不順勢而為、與時俱進地開展大數據分析，將寸步難行。機遇在于，這些海量數據可以極大地擴展我們的審計視野和監督深度，使審計全覆蓋在廣度和深度上取得突破性跨越性的提升成為可能。①因此，大數據對提高公共政策審計的效率具有極大的促進作用。

我們小組根據前幾個季度的調研成果，通過對北京、上海、杭州、蘇州和南京這五座城市進行智慧政府發展現狀的分析以及對南京市從事審計工作的公職人員進行有關公共政策審計了解程度的調查，我們發現：北京和上海作為調查對象中的一線城市，其智慧政府發展情況較好，基本已經做到了成形階段，而其余三個在2019年入圍的新一線城市中，杭州的智慧政府情況發展較好，始終走在全國前列。但是南京和蘇州這兩座城市的智慧政府的發展則還處于初級階段，還存在較多問題。并且在對向審計人員發放的問卷調查的反饋進行整理時發現，有近五分之一的審計工作人員基本不了解公共政策審計這一概念。

因此，通過以上對地區智慧政府視角下的公共政策審計發展的評估，我們可以得出結論，那就是目前江蘇省的大數據應用及發展情況相比較其他一線城市與新一線城市來說，發展較為緩慢，大數據應用不足。

對于江蘇省大數據發展不足的原因，我們可以通過與其他城市的對比來找出其存在的問題。首先將北京，上海與江蘇地區進行比較我們可以發現，我國大數據產業集聚區主要位于經濟比較發達的地區，北京、上海作為一直以來的一線城市，擁有知名互聯網及技術企業、高端科技人才、國家強有力政策支撐等良好的信息技術產業發展基礎，形成了比較完整的產業生態，且產業規模仍在不斷擴大。因此，當大數據開始普及時，一線城市必定會先于其他城市進行發展，而南京，蘇州等地作為2019年剛剛納入的新一線城市，其大數據的發展時間固然沒有北京上海等地發展時間長，并且這些一線地區相比江蘇來說，有著更多更好的互聯網企業的支持，因此江蘇的大數據發展落后于一線城市。其次，我們將新一線城市中大數據發展較好的浙江省與江蘇省進行比較，近年來，在智慧城市建設上，浙江始終走在全國前列。如覆蓋面廣的移動支付、新穎的在線醫療模式、創新的物流運輸模式，都受到較大關注。與江蘇省相比，浙江在完善了政務網以及公共服務在線處理這些基本技術之后，便積極進行其余便民產業的大數據化，并且不斷進行創新，其省會城市杭州還積極運用“互聯網+物聯網+大數據”手段，依托“數字化城管”、視頻監控等技術建立了數據大腦。同時，作為阿里巴巴的故鄉，阿里云為杭州提供大數據、人工智能技術支撐，從而更加穩固了數據大腦的良好運行。而江蘇在發展完與大數據有關的基礎方面之后，便還是在不斷改良這些基礎建設，并沒有將大數據開展其他項目中。

綜上所述，江蘇省大數據發展應用不足的原因主要是發展晚，缺少強力互聯網企業的支持以及沒有積極針對大數據進行創新。因此，我們應該向一線城市中已經將大數據運用的非常全面穩定的城市及省份學習，了解他們是如何一步步準備及進行的，對于他們取得的進步，我們應該不斷組織學習，結合江蘇實際情況進行改進，對于他們以前發展過程中的一些失誤，我們應該謹慎判斷，盡量避免這些失誤，爭取盡快跟緊一線城市大數據發展的腳步。縮短與一線城市大數據發展距離，離不開外資和先進技術的引進，這就需要政府利用其權利和政策，積極與一些擁有高新技術的企業進行聯系，以達到將高新技術運用到政務當中的目的。在努力縮短與一線城市大數據發展距離的同時，我們也要對于大數據可能覆蓋到的事項進行創新，要將大數據運用到便民事項當中，不僅是加強政務處理的效率，更要加強協同辦公，行政執法智能化，智慧決策等涉及到政府對城市日常管理的事項。

除了對大數據的應用，盡快完善法律法規以及權限劃分制定，落實審計人員權利；簡化審計機關關于經費預算使用的審批程序，使審計能實時跟進政策推行工作：對公共政策審計部門中的技術性部門給予高于傳統審計部門的決策優先級，在對施工政策、教育醫療政策等各類專業性政策的審計工作中力求更科學地整合利用部門資源，這些方法都可以有效提高公共政策審計的效率。因此，對于提高公共政策審計，政府部門應該主要加強大數據的應用，不斷提高互聯網技術，不斷創新，使得其運用到更多領域中去，除此之外，還應結合當地具體情況，完善法律法規及政策，使之與大數據技術相配合，讓公共政策審計的效率得到保證與提高。

（四）如何拓展公共政策審計的領域和范圍

1.全面提高人員素質。審計人員的自身素質對于拓寬公共政策審計的領域和范圍有著重要的意義。公共政策審計與傳統的績效相比，主要區別在于，公共政策審計最重要的一個步驟是審前的研究和審計計劃的制定，審計的對象和內容、方法和程序以及效率和效果，這些都是在審計前需要完成的研究與分析，而不是在審計過程中同步推進的。審計人員需要在審計前做審計計劃的時候就應該研究到位的，包括對政策本身的理解，對政策實施環境的調查等，只有審計人員的研究和分析到位了，才知道真正了解審計政策的作用和影響。審計人員的審計內容、審計問題假設和半結構式建議都應該是審計前要初步設計好的，而不是審計過程中才做的。因此審計人員的自身素質對于拓寬公共政策審計的領域和范圍有著重要的意義。

目前審計部門對復合型人才的缺乏主要原因有三：（1）高校對于審計專業學生的人才培養方案具有局限性。高校教育更多聚焦于審計技能的培養，而忽略了在審計逐漸實現全覆蓋的環境中，審計人員更應該注重各行業的深入研究，其中對于政府審計而言，公共部門與公共政策的深入了解尤為重要。但高校學生正是缺少了這一重要的課堂，使得審計行業難出復合型人才，除了專業技能，自身的綜合素質不夠過硬。（2）政府部門的人員培訓缺少專門性。對于公共政策審計這項新生而獨特的審計類型，很多區域和城市的審計單位還未設立專門的部門劃分，這使人員的培訓缺少了專門性和針對性。（3）從理論到實踐的轉化過程需要時間。很多審計人員從高校進入政府部門其實完成的是從理論到實踐的轉化，而公共政策審計作為新生的審計類型，學術理論尚且匱乏，實踐經驗和人才積累又更加缺少。

為有效拓展公共政策審計的領域與范圍，我們對人員素質的全面提升提出以下三點建議：（1）從高校的角度來看，高校應與時俱進，順應時代和環境的變化更新人才培養方案。盡快增設行業研究相關課程，針對政府審計學科，除了培養最基本的審計技能，更要重點發展高校學生的公共管理的思維與眼界，使審計人才在高校學習中初步理解公共政策等公共管理的環境背景和作用影響，為政府審計部門培養復合型人才。（2）從政府部門的角度來看，審計部門的人員培訓應該更加注重審計人員的自我提升，著力培養復合型人才。對于公共政策審計組的成員應引入政策分析等幫助審計人員理解政策環境和影響。（3）從理論與實踐的結合來看，學術界應該更多關注新生領域的研究，貢獻更多的研究成果，為實踐提供理論指導；審計人員應在學習相關知識后對理論進行實踐性的證實與證偽，從而倒逼學術研究的進步。雙方互相促進，共同進步，加快公共政策審計體系的建立與完善。

2.建立主動審計新思路。隨著公共政策審計效率的不斷提高，審計理念也應與時俱進，化被動為主動，追求改變與創新。審計單位應將以事后結算、完成任務為主的被動審計向事前事中追蹤、自發行動的主動審計進行轉變。從被動轉為主動的審計理念，并不需要驚濤駭浪的改革，主要是理念的革新。審計人員需要擁有“積極解決問題”的意識和態度，才能順利建立起主動申請審計的新局面。正確處理好審計部門與各部門之間的關系，轉變新型審計模式，最終一定能達成和諧良好的審計工作環境。

對于建立主動審計新思路我們主要提出以下方案：（1）配套更新審計人員的考核與評估方法。在現有的審計人員考核與評估發方法的基礎下，將主動與被動審計進行合法合理的劃分，在物質與精神層面給予主動審計以獎勵措施，鼓勵審計人員主動申請審計活動。（2）建立獨立和積極的審計部門文化。在為人民服務的宗旨不變的情況下，建設具有審計特色的部門文化，如獨立與積極。獨立于政府機關的其他部門，積極為解決問題、提供優質服務尋求途徑。

改變審計觀念，在注重服務上下工夫。要讓審計單位貫徹為人民服務的共同目標。只有建立在共同的目標取向、寓服務于審計監督之中，才是新形勢下審計需要的理念與思路。

（五）公共政策審計的成果如何服務于國家治理

1.健全評價與監督體系。公共政策的評價標準很難界定的原因主要在于三方面。一方面公共政策是指政府為了解決社會公共問題，在對社會公共利益進行選擇、分配和落實過程中制定的行為準則，一般來說不會與法律相違背，因此對于公共政策的評價，從某種角度來說就是看做出的分配是否為最優解，這就導致不同的主體由于所處立場的不同，對于同一個公共政策的評價往往不同，沒有絕對對與錯的評價標準；二是審計機關的獨立性較低，這是由于當前行政型審計體制決定的，我國審計機關是政府部門，政策的執行也是由其他政府部門進行，中央政府，地方政府，人民群眾的利益與期望不同，審計機關很難在公共政策審計的過程中保持較高的獨立性，這也造成我國公共政策審計的內外環境達不到美國等公共政策審計評價體系發達程度的原因；第三，公共政策審計需要的資源過多，審計資源的有限和審計項目的數量之間的矛盾在審計全覆蓋的理念提出后日漸突出，公共政策審計作為一個新興的政府審計形式，目前對于其投入的資源是不足的，包括財力和人力的投入，而且公共政策審計對于審計人員的要求較高，審計人員首先應當對于各種政策的制定有非常高的理解力，與傳統的審計人員主要對于執行過程的監督有所不同，因此審計人員的培養也需要大量的資源支持。

關于公共政策審計的評價體系我認為可以基于平衡記分卡（BSC）建立，BSC是由哈佛商學院羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓于1992年發明的一種績效管理和績效考核的工具。1990年代初，美國諾頓研究所主持并完成的“未來組織績效衡量方法”研究計劃。該計劃最初的動機是認為現有的以財務會計計量為基礎的績效計量方法變得越來越模糊，目的在于找出超越傳統以財務計量為主的績效衡量模式，以使組織的“戰略”能夠轉變為“行動”。該研究包括制造業、服務業、重工業和技術行業的公司。通過研究到實踐，平衡計分卡終于成為一個戰略實施的工具，將公司的戰略落實到可操作的目標、衡量指標和目標值上。

BSC最顯著的特點是績效評價與組織戰略相結合。為了達成目標，BSC對目標進行拆解，可概括為“確定目標——從哪些方面實現目標——實現目標的關鍵——績效評價——反饋”逐層遞進，從而使績效考核與戰略目標結合。

套入公共政策審計來說，BSC體系的出發點“戰略目標”就是維護公共權益，完善國家治理。原本企業中委托人對代理人的要求是盈利能力最大化，而在公共政策審計中，政府部門代表的是公共利益，它的目標則變為是爭取社會利益最大化，而非盈利。公眾雖然是公共資源的所有人，但是對于公共資源的監督力確幾乎沒有。

2.拓寬成果應用領域。公共政策審計切入點由糾錯改為政策分析，促進政策應對，結合國家重大方針政策初步探索戰略審計，促進戰略管理，擴大審計領域。

（1）設立對應的技術性部門，引入專業性人才，使公共政策審計部門的政策評估能力趨于多元化、多邊化提升。

（2）出臺并完善更多的公共政策審計法律法規，明確審計機關對各類專業性政策的評估權限，使審計工作不拘泥于傳統的財務核算與賬面比對。

（3）充分運用信息技術，完善審計智庫資源。

數據完備的數據庫，可提供各種案例，借用大數據進行各種復雜政策分析，一定程度上能擴大公共政策審計的范圍。

同時，為了加強各部門之間的溝通，建立了一個有效的信息交流平臺。公共政策的審計本質上是通過開展審計活動，防止公共政策在運行 過程中出現偏差，其中涉及很多的參與主體，需要審計機關和人員做好充分的溝通交流：①審計機關和政策制定部門的溝通。審計人員應當充分了解政策制定的初衷、過程、目的，對公共政策有宏觀性的把握。審計機構與政策執行部門之間的溝通。該環節是影響政策執行效果的關鍵，審計人員應當充分了解公共政策的實施過程、遇到的困難、產生的效果等內容，快速把握正常運行中可能存在的問題。審計機構與公眾之間的溝通。公眾是公共政策的對象，決策者希望通過政策實現既定目標。這些目標是否沒有實現，效果如何，是否符合群眾要求等一系列問題，都可以通過群眾的聲音反映出來。

六、結論

通過將所有的問卷調查回收整理以及對訪談記錄做以分析，我們小組最終得出結論，公共政策審計的難點主要在現行審計對公共政策審計的適應、公共政策審計效率的提高、公共政策審計領域和范圍的拓展以及公共政策審計服務于國家治理的成果應用。而學術認知與實踐認知存在較大差異。因此學術界應該更多關注新生領域的研究，貢獻更多的研究成果，為實踐提供理論指導；審計人員應在學習相關知識后對理論進行實踐性的證實與證偽，從而倒逼學術研究的進步。雙方互相促進，共同進步，加快公共政策審計體系的建立與完善。

注釋：

①《關于大數據助推審計全覆蓋的幾點思考》-楊愛梅-2015.5.13.