菲律賓南海政策的最新走向

摘 要：2019年8月29日晚，國家主席習近平與菲律賓總統杜特爾特在釣魚臺國賓館會談，中菲關系進入了推動全面戰略合作關系發展的新時代。新形勢下，菲律賓政府在南海問題上堅持與中國通過友好談判化解爭端，同時深化與中國在南海地區的開發合作，維持南海地區的穩定局勢。然而菲律賓政府的南海政策仍然存在“變量”，值得引起特別關注。本文分析了當下中菲關系的新形勢，歸納剖析了菲律賓政府南海政策的主要內容及最新走向，并針對菲律賓南海政策中存在的不確定因素，就中國的相關策略應對提出建議。

關鍵詞：中菲關系;菲律賓;南海政策

一、進入新時代的中菲關系

2019年8月29日晚，國家主席習近平在釣魚臺國賓館會見菲律賓總統杜特爾特。杜特爾特在與習主席的會談中表示，菲律賓政府主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端，維護地區友好合作、和平穩定大局[1]。隨著中國海洋強國戰略的實施以及綜合國力的不斷提升，以及中菲兩國政府的共同努力，中菲兩國在南海爭端地區的緊張局勢得到了極大緩和，兩國經貿往來，人文交流日益頻繁，外交關系也得到了長足發展。

中國與菲律賓的關系在過去三年實現了轉圜、鞏固、提升三步走，進入了推動全面戰略合作關系發展的新時代。在中菲這樣的新形勢下，我們應當特別關注菲律賓南海政策的走向。

二、菲律賓南海政策走向

菲律賓總統杜特爾特自上任伊始，就對阿基諾三世的菲律賓南海政策做出了較大幅度的調整，在中美兩國間保持平衡，冷處理“南海仲裁案”結果，并尋求與中國更廣泛的合作。杜特爾特政府的南海政策有效地助力了中菲關系實現“轉圜、鞏固、提升”的轉變，并在這一新形勢下有了新的發展。

1.堅持和平談判，避免地區沖突

堅持避免地區沖突是杜特爾特政府在南海問題上一以貫之的政策。上任伊始，杜特爾特就明確表達了自己不愿與中國在南海發生沖突甚至戰爭的態度，“菲律賓政府希望與中國對話，不希望與中國開戰，”[2]。杜特爾特還派拉莫斯（Fidel Valdez Ramos）作為特使與中國積極對話。

在新形勢下，菲律賓政府貫徹和發展了這一政策。2019年7月22日，杜特爾特發表了他任內的第四次國情咨文。他在國情咨文中表示，菲律賓政府在南海問題上堅持采用平衡的戰略，避免與中國的沖突及戰爭。同時，他還表達了對戰爭的厭惡態度，他認為“戰爭只會造成破壞，留下寡婦和孤兒”[3]。2019年8月29日，杜特爾特在與習主席的會見中表示，他主張選擇合作而非對抗的方式和平解決南海爭端。從杜特爾特的最新表態不難看出，杜特爾特在任期內將繼續實施平衡戰略，避免與中國在南海地區發生沖突。

2.淡化主權之爭

“南海仲裁案”后，杜特爾特政府多次表態支持裁決結果，堅持菲律賓對南海相關爭端地區擁有主權。裁決結果出臺后，菲律賓方面以“不符合菲律賓憲法和國家利益”[4]為理由拒絕了中方提出的繞開仲裁案進行雙邊會談的建議。但是在實際操作過程中，杜特爾特政府的態度十分克制。杜特爾特政府明白“南海仲裁案”的實際效用極其有限，因而沒有以仲裁案為依據向中國政府施壓，而是采用淡化主權之爭的策略，為菲律賓爭取更多的實際利益。

杜特爾特政府以開放態度應對雙邊談判，將對相關地區的主權要求轉化為實際的收益。2017年7月，中菲兩國外長達成了盡早啟動南海共同開發的共識[5]。杜特爾特政府重點關注菲律賓漁民在爭端地區捕魚的權利，允許菲律賓漁民重返黃巖島捕魚是菲律賓政府的迫切愿望，為此菲方愿意擱置黃巖島爭端。杜特爾特在2019年7月最新的國情咨文中再次表達了自己對菲律賓漁民捕魚權的重視[6]。隨著中菲關系的不斷發展，菲律賓漁民已經被允許前往相關爭端地區進行捕魚活動。

3.深化開發合作

南海油氣資源的共同開發是杜特爾特政府極為關注的一大問題，這與菲律賓國內發展狀況密切相關。菲律賓經濟近些年來持續高速增長，對能源的需求不斷增加，而菲律賓重要的能源基地馬拉帕亞油氣田瀕臨枯竭，因而菲律賓迫切需要尋求新的能源來源[7]。菲律賓在與中國共同開發南海油氣資源上持積極態度。2017年11月，中菲兩國政府在聯合聲明中明確表示，愿意探討在海上領域開展合作的方式，包括海洋油氣資源的勘探和開發等。2018年11月，中菲兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，推動共同開發向前邁進[8]。

2019年8月29日，習主席在與杜特爾特的會談中提出“雙方在海上油氣共同開發方面步子可以邁得更大些”，杜特爾特也表示“菲方愿同中方加快推進海上油氣共同開發”。中菲雙方在南海油氣資源共同開發領域意愿一致，合作步伐穩步邁進。中菲雙方在南海地區的合作開發有利于優化菲律賓的能源狀況，改善民生，同時也為南海問題的最終解決創造了良好的地區環境。

三、菲律賓政府南海政策的“變量”

1.菲律賓國內政治分歧長期存在

菲律賓杜特爾特政府自上臺以來，采取了擱置“南海仲裁案”結果，先行推進南海共同開發的策略，推動了中菲關系的改善和持續發展。但是在菲律賓國內一直存在著與政府觀點相左的政治勢力。以菲最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）為代表的反對派們支持仲裁結果，甚至希望域外大國能夠協助他們執行仲裁。不僅如此，反對派還堅持認為菲律賓專屬經濟區范圍涵蓋了黃巖島地區，主張菲律賓政府派船只對爭端海域進行巡邏。更為嚴重的是，他們還指責杜特爾特總統同意與中國共同開發南海地區的行為涉嫌違憲，威脅要對杜特爾特進行彈劾[9]。菲律賓國內各股政治勢力之間不僅分歧較大，政治斗爭激烈，而且由于菲律賓政府在運作過程中的制度化水平偏低，國內的政治斗爭往往會影響其對外政策。這也就導致了菲律賓國內存在的政治分歧可能會影響菲律賓政府的南海政策，對中菲彌合分歧，共同開發過程造成阻礙。

2.菲律賓南海政策連續性不足

菲律賓總統任期六年，不能連選連任。而且菲律賓實行的是美式的黨派政治，新任總統上臺后往往會推翻前任總統的施政綱領。這樣的政治制度決定了菲律賓政府的政策受總統更迭的影響較大，缺乏連續性。菲律賓在前任總統阿羅約時期，與中國、越南三國共同推動南海油氣資源聯合勘探。而后阿羅約由于被彈劾而下臺，取而代之的是親美派總統阿基諾三世，菲律賓政府南海政策隨之變動，中國、菲律賓、越南三方合作無疾而終[10]。同時，菲律賓的南海政策亦發生明顯轉向，阿基諾三世政府改變上一屆政府對中國友好的政策，在外交政策上完全倒向美國，甘愿成為美國在亞太地區的一枚棋子。中國與菲律賓的關系也自此陷入了低谷。

而杜特爾特上臺后再次調整了菲律賓的南海政策，由一邊倒向美國變為相對中立，中菲兩國的關系也得到了恢復和發展。由此我們不難看出，在菲律賓的政治體制下，政府的南海政策不可避免的會受到總統更迭的影響。在杜特爾特總統任期滿六年后，新任總統領導下的菲律賓政府可能會對其南海政策做出不利于地區和平穩定的變動，這一問題是中國與菲律賓在推動共同合作開發，解決南海爭端過程中需要著重注意的問題。

3.菲律賓從未放棄對南海爭端地區的主權聲索

“南海仲裁案”的結果出來以后，杜特爾特政府沒有藉此向中國施壓，而是采用了“冷處理”的態度，將主權爭端擱置一邊。但是菲律賓政府從未放棄對南海爭端地區的主權聲索。相反的，杜特爾特曾在不同場合多次表示不會放棄菲律賓在南海地區的主權權益。2019年7月22日，杜特爾特在他任內發表的第四次國情咨文中，專門對菲律賓在南海地區的主權權益加以強調，他聲稱菲律賓對南海爭端地區擁有主權，這是毋庸置疑的事實。盡管目前菲律賓政府選擇擱置“南海仲裁案”，以維護與中國的友好關系并開展更廣泛的合作，然而當中菲關系遭遇挫折時，菲律賓政府仍可以用“南海仲裁案”的結果來攪動南海局勢，為本國謀取更大利益。

四、中國的應對策略對策

針對菲律賓政府南海政策中的變量，中國應做好以下幾點應對措施。

首先，中國政府應當堅持海洋強國戰略，繼續加強南海地區的島礁建設工程，并努力建設一支強大的海軍，為我國維護南海權益提供可靠的戰略支點。這是我國維護南海權益的基礎和前提。同時，針對菲律賓國內存在的政治分歧，中國應當與菲律賓先與從低敏感度的聯合勘探入手，以凝聚共識，彌合分歧，為共同開發南海地區的油氣資源和中菲南海爭端的最終和平解決創造良好環境。

其次，中國與菲律賓應當充分利用東盟這一地區合作協商平臺。東盟作為東南亞地區影響力最大的區域性組織，在南海問題的和平解決上理應發揮更大的作用。中國不僅應當繼續加強與菲律賓的雙邊對話以深化全面戰略合作關系，更應當堅持雙邊與多邊磋商并舉，借助東盟這一平臺與域內相關國家達成框架性協議，為南海問題的順利解決構建制度性規范化框架。目前，中國政府應當著力與菲律賓政府建立起長效對話機制，以加強雙方的溝通互信，避免雙方產生誤解與分歧。同時，中菲雙方應當堅持雙邊會談與東盟框架下的多邊會談相結合，最終推動南海問題和平解決。

最后，中菲兩國關系內涵豐富，發展潛力巨大，南海問題只是中菲關系的一部分而不是全部。中菲兩國都應當放眼長遠，著眼于未來。中國的“一帶一路”倡議與菲方“大建特建”基礎設施建設規劃契合度極高，中國政府應繼續推進這兩大戰略的對接，深化與菲律賓在基礎設施建設、電信、能源、貿易等領域的廣泛合作，共同推進全面戰略合作關系的發展，為解決中菲南海爭端創造條件。同時這也能為中國與東南亞其他相關國家解決南海爭端發揮良好的示范作用，最終助力南海問題全面解決。

注釋：

[1]“習近平會見菲律賓總統杜特爾特”[EB/OL].人民網http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-08/30/nw.D110000renmrb_20190830_1-01.htm

[2]Teresa Cerojano，“Philippines Ready to Talk to China after Tribunal Ruling”[N]，The Philippine Star，Jul.6，2016

[3]FULL TEXT：President Dutertes 2019 State of the Nation Address[EB/OL]，https：//www.rappler.com/nation/235888-rodrigo-duterte-sona-2019-philippines-speech

[4]Patricia Lourdes Viray，“Philippines rejects talks not based on Arbitral Ruling;China warns of confrontation”[N]，The Philippine Star，Jul.19，2016

[5]外交部.中菲兩國外長談南海‘共同開發[EB/OL].外交部網站，2017年7月25日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1479986.shtml。

[6]李忠林.菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景[J].太平洋學報，2018年第6期，第57-67頁

[7]Iris Gonzales，“Philippines Needs to Discover New Gas Field-Experts”[EB/OL].The Philippine Star，March 9，2015.https：//www.philstar.com/business/2015/03/09/1431428/philippines-needs-discover-new-gas-field-experts#aBbm0PgI8yuwLA32.99

[8]《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》[EB/OL].外交部網站，2018年11月20日在馬尼拉簽署https：//www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t1616639.shtml

[9]Patricia Lourdes Viray，“Carpio：Impeachment If Duterte Give Up Scarborough”[N]，The Philippine Star，Oct.14，2016

[10]Carlos Santamaria.Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea：Is Political Will Enough？[J].AsiaPolitic& Policy，2018（2）

參考文獻：

[1]中國國際經濟交流中心“一帶一路”課題組，“一帶一路”：合作與互鑒[M]，中國經濟出版社，2019年

作者簡介：

秦若愚（1996--）男，河南人，國防大學政治學院馬克思主義理論系，碩士研究生，從事中國國家安全戰略與對外關系研究。