城市治理背景下農村小額貸款的法治規(guī)范問題研究

劉君

摘 要：隨著社會經濟的迅猛發(fā)展，城市化進程發(fā)生了根本性的轉變，從功能混雜的城市逐漸發(fā)展成為具有復合性功能特征的大都市區(qū)，從而催生城市職能和范圍的重構。在全面推進依法治國的背景下，如何實現良好的城市治理是當前和今后一段時期內的重大課題，規(guī)范小額貸款對實現城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動有著重要的法治價值。

關鍵詞：城市治理；草根金融；新型城市化

中國社會科學院在《中國新型城市化報告》中指出：中國城市化水平已經超過了50%；而與此同時，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以為繼，迫切要求轉變城市發(fā)展方式，這就需要著力提高城市發(fā)展質量，走出一條“科學發(fā)展”、“以人為本”，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。城市治理目標體系要以物質文明、精神文明、政治文明、社會文明和生態(tài)文明為指標，我國面臨著實現“穩(wěn)增長”、“促轉型”、“惠民生”的歷史任務，同時面對如何在科學發(fā)展觀的指導下，實現“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動”、“工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化相互協(xié)調”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標。規(guī)范小額貸款對實現城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動有著重要的法治價值。

在我國廣大農村地區(qū)存在大量的金融需求，農村正規(guī)金融供給明顯不足、金融政策支持力度不強，中小企業(yè)面臨著較為突出的融資難題。在此背景下，小額貸款公司作為金融創(chuàng)新形式得以大量涌現。小額貸款具有貸款門檻低、擔保方式靈活、手續(xù)簡便、放貸速度快等優(yōu)點，不僅拓寬了中小微企業(yè)和農民融資渠道，也有助于金融制度的創(chuàng)新和風險的分擔，改善農村地區(qū)金融服務，并逐漸在降低融資成本、整合民間資本等方面發(fā)揮積極作用。小額貸款公司的試點運行為規(guī)范我國民間金融秩序，“陽光化”民間資本提供了一條可行的探索渠道，其獨有的低成本、靈活定價等方面的優(yōu)勢為農村和中小企業(yè)發(fā)展帶來了一場資金“及時雨”。

一、小額貸款與商業(yè)貸款的概念區(qū)分

小額信貸（Microfinance）是指為低收入人群提供的、額度較小的，以反貧困、促發(fā)展為基本宗旨的信貸服務。依據人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監(jiān)會[2008]23號文件）規(guī)定，小額貸款公司是指“由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立、不吸收公眾存款、經營小額貸款業(yè)務的有限公司或股份公司”。小額貸款公司與商業(yè)銀行雖然均從事放貸業(yè)務，并表現為公司制組織形式，但它們之間的制度比較明顯的差異。

一是設立程序不同。申請設立小額貸款公司，要求向當地公安機關、銀監(jiān)委派出機構和中國人民銀行分支機構報送相關資料，尚未要求銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準。設立商業(yè)銀行則應當經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構審查批準。

二是設立條件不同。設立小額貸款公司，僅對投資主體與注冊資本有一些特別要求。設立商業(yè)銀行，除應具備章程、注冊資本最低限額外，還應有具備任職專業(yè)知識和業(yè)務工作經驗的董事、高級管理人員，有健全的組織機構和管理制度，有符合要求的營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務有關的其他設施。

三是資本要求不同。小額貸款公司的注冊資本全部為實收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。設立全國性商業(yè)銀行的最低限額為10億元人民幣，設立城市商業(yè)銀行的最低限額為1億元人民幣，設立農村商業(yè)銀行的最低限額為5000萬元人民幣，注冊資本應當是實繳資本。

四是業(yè)務領域不同。小額貸款公司經營業(yè)務單一，僅從事貸款業(yè)務。商業(yè)銀行服務領域較為廣泛，《商業(yè)銀行法》第3條的規(guī)定，商業(yè)銀行的業(yè)務可分為傳統(tǒng)業(yè)務、特定業(yè)務、金融服務性中間業(yè)務和經中國人民銀行批準的其他業(yè)務四大類。

經研究發(fā)現，涉及小額貸款公司借款合同糾紛案件除了具有普通金融借款合同糾紛案件主體特定、借款期限較短等共性特點外，還具有借款利率較高、信用擔保居多、擔保效力不高甚至無效等特點。同時，小額貸款公司存在內部管理不完善，放貸管理不規(guī)范、人員素質參差不齊、法律監(jiān)管不到位、法律適用不明晰等問題。

二、小額貸款案件審判存在的難題

一是送達難。小額貸款的利率普遍高于普通商業(yè)貸款利率，借款人一般是在急需資金周轉而又無法取得商業(yè)貸款時才會選擇小額貸款。該類糾紛的借款人多為農村群眾，居住區(qū)域分散且多在外地務工，借款時所留具體聯(lián)系方式、地址多與實際居住地不符，一旦無法按期償還借款，借款人往往選擇外出躲債，致使各類法律文書送達十分困難。

二是認定難。小額貸款的大部分借款人和擔保人為農村居民，法律意識淡薄，“認借不認還”的現象比較突出。同時，部分案件中還存在借款人與借款使用人分離的情況，個別借款人認為法院應判決由借款使用人還款，往往在訴訟階段不出庭應訴，導致法院對小額貸款公司的陳述和提供的證據無法進行質證，給準確認定案件事實帶來一定難度。

三是執(zhí)行難。該類案件多系農村小額信用貸款引發(fā)，金融工作人員在發(fā)放貸款時，審查不嚴，重貸輕管，致使大部分貸款程序流于形式、手續(xù)不完善。絕大多數貸款人未按規(guī)定提供擔保，少數貸款人提供的擔保也是空頭擔保，大部分小額貸款的借款人還款能力較弱、商業(yè)信譽不高，案件判決后，自動履行率較低。據統(tǒng)計，該類案件判決生效后的申請執(zhí)行率高達63.49%。且案件進入執(zhí)行程序后，執(zhí)行難度大，執(zhí)行到位率低，僅有不到30%。

三、小額貸款糾紛中存在的問題

小額貸款公司被形容是陽光化的“草根金融”，相比于專業(yè)化的金融機構而言，剛剛起步的小額貸款公司人員的素質、內部程序、對突發(fā)事件的處理措施等遠遠不足。由于其面臨的外部風險的特性，即貸款需求小額且無法提供有效的擔保，償債能力受農業(yè)風險影響以及國家支持的政策環(huán)境在不斷變化中，導致小額貸款公司所面臨的外部風險比城市金融信貸要大。

一是內部管理不完善。小額貸款公司內部治理機構不完善，缺乏科學統(tǒng)一的信貸管理規(guī)則，對客戶償還能力評估不足。經常出現貸款合同約定不明、約定利率遠高于銀行同期利率四倍、簽章程序不規(guī)范、合同條款不釋明等問題。部分信貸人員缺乏責任心，未及時主張貸款權利導致案件超過訴訟時效。

二是放貸審查不嚴格。大部分涉訴小額貸款公司存在對客戶資信狀況審查不嚴、放貸后對貸款使用情況未及時跟蹤、監(jiān)督力度不夠等問題。信貸人員違規(guī)發(fā)放貸款，出現同一借款人多頭貸款、借用他人名義貸款，簽訂不填貸款金額、時間、利率重要信息的空白合同等違規(guī)現象。

三是貸款信息不對稱。由于目前未建立統(tǒng)一的社會征信制度，小額貸款公司也未納入金融管理范疇，其與金融部門的關聯(lián)業(yè)務無法統(tǒng)疇管理。由于信息不對稱，小額貸款公司簽訂合同時難以全面掌握客戶征信狀況，致使不同貸款人屢次向信用較差的或負有其他債務的借款人發(fā)放貸款。小額貸款公司先期資金投入大、盈利周期長，難以形成規(guī)模效益，具有較高的經營風險。

四是擔保權利難實現。受市場競爭及貸款對象影響，小額貸款擔保方式單一，以信用擔保為主，有的甚至存在借款人與擔保人互為擔保、重復擔保等問題，導致?lián)ＰЯΣ桓呱踔翢o效，貸款回收風險增大。信貸員不向擔保人釋明擔保范圍、期間、方式，致使大部分擔保人不知道擔保合同的具體內容；同時，業(yè)務受理中對選定擔保人以及擔保財產不夠審慎，常因擔保財產手續(xù)不全、對擔保人資信能力審查不嚴等情況導致?lián)嗬麩o法實現。

五是法律知識較缺乏。涉訴案件中，借款人對合同約定的違約成本認識不足，加之社會誠信體系不完善，違約率較高；擔保人或聯(lián)保人因法律知識欠缺不注意相互督促履行償債義務，部分擔保人甚至認為擔保只是履行一定手續(xù)，一旦發(fā)生訴訟擔保人拒不承擔義務，為審判執(zhí)行工作帶來困難。

四、促進小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的建議

良好的制度、利益共享的規(guī)則與原則，可以有效地引導人們最佳地運用其知識，從而有效地引導有益于社會的目標的實現。針對目前的制度供給缺陷現狀，必須從外部制度和內部環(huán)境入手，配合與之密切相關的其他配套制度的相應變革，以實現小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展。

1.健全治理結構，強化金融監(jiān)管

加強小額貸款公司內部管理，健全公司治理結構，完善貸款制度，明確信貸員職責，加強教育培訓，提高從業(yè)資格，提升從業(yè)素質；完善會計和財務體系，規(guī)范關聯(lián)交易，構建激勵機制；強化信貸風險意識，嚴格規(guī)范放貸程序，有效控制信貸風險。從立法上明確小額貸款公司法律地位，強化權利保護。在總結試點經驗的基礎上，盡快出臺小額貸款公司運營的相關法律法規(guī)，以及配套的稅收優(yōu)惠政策。

完善小額貸款公司的法律體系是解決小額貸款公司身份模糊定位不明的當務之急，拓寬小額貸款公司融資渠道，化解運營困境是化解小額貸款公司資金匱乏的必然舉措，加強監(jiān)督制度建設，實現小額貸款公司內部外部以及行業(yè)全方位監(jiān)督是實現對小額貸款公司有效監(jiān)督的最終選擇。落實風險管理保障機制，明確監(jiān)管主體，強化監(jiān)管責任，加強貸款額度和資金流向的監(jiān)管，全面監(jiān)管小額貸款公司市場準入退出、內部控制、外部監(jiān)督等。完善金融制度，建立公開、公平、公正的金融市場，加強協(xié)同配合，打擊違法放貸，促進小額貸款公司合法經營、健康有序發(fā)展。

2.改進監(jiān)控方式，強化風險防范

強化放貸管理，建立“審、貸、查”分工負責和責權明晰的管理機制，嚴格按照“建檔、評級、授信、放貸”的流程放貸。其一，從放貸程序到公司的財務會計制度均要嚴格規(guī)范；其二，設立風險控制部門加強對放貸資產的管理在降低運營成本的基礎上確保一定的收益率；其三，咨詢相關人才并聘請法律顧問，以保證公司日常的文件材料及一些行為的合法性及嚴謹性；其四，公司的決策部門要形成嚴格的責任制度，權責分明。

改進信貸風險監(jiān)控方式，加強貸前、貸后全程風險管理和控制，提高放貸質量，保障放貸資金安全。應借鑒商業(yè)銀行關于貸款的內部風險控制體系的成熟經驗，建立一套適合小額貸款公司運營的內部風險控制體系，樹立“成本可算、利潤可獲、風險可控”的經營理念。嚴格實行貸前審查，嚴格把關借貸對象，充分評估借款人和擔保人的資信能力、經營能力、財產狀況以及所從事項目的可能受益，規(guī)范審批授信額度程序，杜絕違規(guī)、違法放貸；加強貸后跟蹤，定期考察借款人貸款用途、實際經營狀況、資信能力變化、家庭住址變動，一旦發(fā)現借款人存在經營不善、企業(yè)虧損或負有重大債務不能償還，多頭貸款、跑路逃貸等可能喪失還貸能力的情況，應及時訴訟解除合同，提前收回貸款，減少放貸損失。豐富擔保方式，更多采用以房產、車輛、機器設備抵押的擔保方式，改變以信貸居多的局面；對擔保人資質、償還能力及與借款人關系進行嚴格細致的審核。發(fā)生或可能發(fā)生借款人違約情形的，小額貸款公司應重視及時主張債權，避免突擊起訴，加大追償力度，謹防財產轉移。在風險控制上，要建立嚴格的內部防控機制，設計清晰的貸款管理流程；對信貸審批權進行適當約束，明確各個環(huán)節(jié)有關人員在貸款審批過程中的權力和責任，從流程上來約束經理人的貸款審批權。

為了提高借款人的還貸積極性、降低小額貸款公司的貸款風險、確保資金的及時回收和流轉，必須采取一定的措施。其一是建立一定的獎懲激勵機制。對于提前還貸的借款人，在第二次貸款時給予一定的利率優(yōu)惠，對于不按期還貸的借款人，在其第二次貸款時應更為謹慎地審查其還貸能力，根據實際情況采取提高利率或不予貸款等措施以降低公司的貸款風險。其二是采取借款人之間的督促還貸方式。實行小組聯(lián)保制度，讓借款人互相督促還款，同時也可以讓借款人互為小組成員承擔擔保義務，確保借款人履行還貸義務，降低公司承擔的借款人違約風險。

3.建立征信體系，助推持續(xù)發(fā)展

我國當前社會誠信的缺失正是因為對實現個人誠信傳統(tǒng)路徑的依賴。個人誠信轉化為信用只是手段，而通過個人信用制度促進個人誠信進而增進全社會誠信才是目標。加快建立社會征信體系，建立個人信用信息基礎數據庫，幫助小額貸款公司提高風險管理能力和信貸管理效率，防范信用風險。通過提供征信查詢平臺、定期發(fā)布信用等級評定、公布個人不良信用記錄、限制貸款融資、限制“老賴”高消費等方式加大對惡意貸款違約行為的追究和懲罰力度，增加借款人的違約成本。

信息不透明、不對稱是小額貸款風險防控所重點關注和要解決的問題。規(guī)范、完善的征信服務有助于增加信貸客戶的信息透明度，方便公司及時客觀地對信貸客戶的資信情況進行評判，不僅可以使銀行提高業(yè)務辦理效率、降低經營成本，而且還可以使小額貸款公司提高信貸風險防控能力。要根據信貸客戶歷史交易信息和信用記錄，采取差別化政策，適當簡化貸前調查手續(xù)和貸中審查環(huán)節(jié)，在控制風險的前提下提高審查效率，降低交易成本，擴大信貸業(yè)務規(guī)模；貸后要定期或不定期地查詢信貸客戶的信用記錄變化情況，及時采取措施防控信貸客戶信用記錄變化可能帶來的信貸風險。對信用記錄良好的信貸客戶，可為其提供更好的融資支持，積極培育相關信貸市場的發(fā)展。

積極探索將小額貸款公司納入金融機構管理范圍，實現與銀行管理業(yè)務統(tǒng)籌管理和信息共享；鼓勵商業(yè)銀行以低息貸款的方式加強與小額貸款公司的合作，與正規(guī)金融機構互為補充，助推商業(yè)銀行拓展金融市場，保障小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展，互利互惠，實現共贏。

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