我國機關檔案利用制度研究

摘 要：我國機關檔案利用制度有利于充分發揮機關檔案的應用價值，滿足公眾知情權，提升政府公信力。機關檔案利用制度建立之初以內部利用為主，后期逐步建構起外部利用制度，《機關檔案管理規定》體系化了既存機關檔案法律、法規。機關檔案利用制度仍然存在程序、自由裁量權、個人信息保護等問題，需要通過修改法律、法律解釋、建立案例指導制度等予以完善。

關鍵詞：機關檔案；利用；程序

機關檔案的利用，是指對機關檔案的閱覽、復制和摘錄，既包括機關的內部利用，也包括企事業單位、團體、其他組織、公民個人的利用。①本文系統論述機關檔案利用制度的價值、形成及歷史發展過程、存在的問題及完善的對策等問題，總結歷史經驗，分析當前困境，力求提出建設性意見，推動機關檔案利用制度不斷完善，充分發揮機關檔案的歷史價值。

1 機關檔案利用制度的意義

機關檔案是指機關在公務活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。機關檔案利用制度系統規定了機關檔案利用的主體、程序、效力等具體問題，科學有效地機關檔案利用制度有助于發揮檔案本身的利用價值、滿足公眾知情權、建設服務型政府，提升政府公信力。

第一，發揮檔案的利用價值。科學有效的機關檔案利用制度能夠最大化機關檔案的利用價值。舉例而言，最高人民檢察院的“一號檢察建議”是機關檔案價值充分發揮的最新例證。最高檢在辦理性侵幼兒園兒童、中小學生犯罪案件的過程中，積累了大量檔案，涉及到校園安全管理、教職工隊伍建設、青少年法治教育等與教育部職責緊密相關的問題。在充分研究論證的基礎上，最高院在2018年10月向教育部發送“一號檢察建議”，這是歷史上首次以最高檢名義發出的檢察建議。如果最高檢僅僅將收集整理的預防青少年犯罪的檔案歸檔管理，不能充分利用機關檔案內部利用制度，那么相關檔案就無法發揮它應有的價值。第二，滿足公眾知情權，提升政府的公信力。“知情權又稱知悉權、資訊權、信息權、了解權，是公眾從官方或非官方的渠道獲取信息的自由和權利。”[1]機關檔案除了國家機構使用之外，其他組織和個人也可以利用，從如下兩個方面看，機關檔案利用制度滿足了公眾的知情權。

2 我國機關檔案利用制度的發展歷程

我國機關檔案利用制度主要規定在《機關檔案工作條例》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《機關檔案管理規定》等法律法規中。根據利用主體的不同，我國機關檔案利用主要分為內部利用和外部利用。內部利用是指檔案制作機關及其上級主管機關對檔案的利用；外部利用是指其他機關、團體、企事業單位、公民個人對機關檔案的利用。

2.1 發展初期：內部利用為主

中辦、國辦在1983年4月印發的《機關檔案工作條例》是我國最早的機關檔案利用規范性文件。它規定機關檔案部門保管的檔案主要供本機關和上級主管機關使用，根據檔案的機密程度和利用范圍，規定了不同的審批手續。雖然該規范同時規定經過上級主管機關批準，檔案的制定和保存機關可以對外提供利用。但是外部利用制度的申請主體、申請范圍、批準程序、是否存在法律救濟途徑等關鍵性信息都未明確，因此在很長一段時間內，機關檔案的外部利用實踐很少。

2.2 逐漸完善：建構外部利用

《檔案法》和《檔案法實施條例》具體規定了檔案的外部利用程序，②逐步完善了機關檔案利用制度。根據《檔案法》第20條的規定，機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用有關機關保存的檔案。根據《檔案法實施條例》第22條的規定，各級各類檔案館應當為社會利用檔案創造便利條件。提供社會利用的檔案，可以按照規定收取費用。相比較于《機關檔案工作條例》而言，《檔案法》和《檔案法實施條例》從主體、范圍、程序、保障等方面規定了更為細致的機關檔案外部利用制度。

2.3 我國機關檔案利用規范的系統化考量

機關檔案規范雖多，但相互之間缺乏銜接。基于此，2018年10月，國家檔案局制訂發布了《機關檔案管理規定》。這部規章綜合考量了所有機關檔案規范之間存在的銜接問題，為機關檔案管理工作提供了系統性的法律規范。

《機關檔案管理規定》系統化、體系化機關檔案利用法律規范主要體現在兩個方面。一是機關檔案利用規范與《中華人民共和國保守國家秘密法》相協調。根據文件的性質和影響范圍，《保守國家秘密法》明確規定了文件的密級及其公開問題。機關、組織、公民個人在利用機關檔案時，必須根據不同的密級選擇不同的程序。《機關檔案管理規定》第46條明確規定機關應當積極開展檔案利用工作，根據檔案的密級、內容和利用方式，規定不同的利用權限、范圍和審批手續。二是機關檔案利用規范與《政府信息公開條例》相協調。為了保障公民、法人依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，我國制訂了《政府信息公開條例》，明確規定了政府主動公開的信息和公民依申請公開的內容。《機關檔案管理規定》主要在政府信息主動公開制度上作了具體性規定和系統化考量。

3 我國機關檔案利用制度存在的問題及其完善

雖然我國機關檔案利用制度日趨完善，但是仍然存在規范銜接、公民個人信息保護、權利救濟等問題。

3.1 機關檔案利用制度的程序問題及其完善

《機關檔案管理規定》系統化考慮了機關檔案利用制度的程序問題，根據密級、內容和利用方式規定不同的利用權利、范圍和審批手續建立健全機關檔案利用制度。但是這項規定仍然過于籠統，欠缺實際操作性。

我們認為程序問題關系到制度的操作性、實效性，關系到法律的權威性。完善機關檔案利用制度的程序問題主要有三種方式。第一，修改《機關檔案管理規定》。因為立法者預見性有限，法律一經制定就已經落后于實踐需要。因此，在《機關檔案管理規定》修訂時完善程序問題是一種可行方案。第二，制定規范性文件，專門規定程序問題。考慮到《機關檔案管理規定》剛剛實施，距離下次修訂時間尚久，制定規范性文件，專門規定程序問題是一個更為及時有效的方法。考慮到機關檔案利用的性質以及法律適用的統一性，建議由國家檔案局統一制定規范性文件，避免地方差異性。第三，運用法律解釋方法，明確程序問題。與法律修改或者制定新法相比，法律解釋方法具有天然的成本優勢。國家檔案局可以通過法律解釋的方法細化機關檔案利用制度的程序問題，為實踐明晰規范依據，優化機關檔案利用制度的理論與實踐。

3.2 機關檔案利用批準的自由裁量問題及其完善

根據《機關檔案管理規定》，機關保管的檔案對外提供利用的，需經本單位負責人批準。機關檔案利用批準的自由裁量問題主要表現在三個方面，一是法律、法規沒有規定批準的標準問題，批準者可以自由裁量；二是作為個體的單位負責人在批準機關檔案利用申請時，主觀性考量較強，缺乏必要的監督；三是當單位負責人否決機關檔案利用申請時，申請人的權利救濟途徑有限。

基于以上論述，我們提出如下對策。第一，明確機關檔案利用審批標準。沒有標準就沒有約束，沒有約束，權力就可能濫用。我們可以從兩個方面明確審批標準問題。一是運用法律解釋方法，明確《政府信息公開條例》第十三條的具體含義。二是建立國家檔案局定期發布機關檔案利用審批標準案例指導制度。遵循先例是普通法國家的一項重要的司法制度，雖然我國是大陸法系，但是我國也早已建立了案例指導制度。[2]建議國家檔案局定期發布機關檔案利用審批標準指導案例，約束審批者自由裁量權，指導申請者合理運用權利。第二，明確法律救濟途徑。沒有救濟就沒有權利。當機關檔案利用申請被拒絕時，申請人應當有權提起行政復議和行政訴訟。

3.3 個人信息保護問題及其完善

利用機關檔案是一項法律權利，但是任何法律權利都具有界限。機關檔案涉及大量的個人信息，不得侵犯個人信息就是機關檔案利用權利的界限之一。法院在行使職責過程中收集、整理的檔案是機關檔案涉及個人信息的例證之一。法院裁判文書中一般都包含當事人的姓名、身份證號、職業、住址等個人敏感信息，當把這些信息用于判決文書上網、共享給征信部門用作信用懲戒時，就必須要注意個人信息保護問題。

要解決好上述問題，可以從兩方面著手。第一，合理界定機關檔案利用權利的理論界限。當出于公益而利用機關檔案時，個人信息保護應當妥協；當出于私益而利用機關檔案時，應當通過法益衡量方法，在機關檔案利用權利與個人信息保護之間作出合理區分。第二，依法嚴懲侵犯公民個人信息行為。嚴格執行刑法規定的侵犯公民個人信息罪，切實預防假借利用機關檔案之名，行侵犯個人信息之實。

注釋

①雖然直到2007年，我國才通過《中華人民共和國政府信息公開條例》比較詳盡的規定了政府信息主動公開制度，但在實踐中，機關檔案主動公開制度一直存在。對于主動公開的機關檔案，組織和個人都可以根據需要合法的利用。因此，本文主要關注那些未主動公開的機關檔案的利用制度。

②雖然《檔案法》和《檔案法實施條例》是綜合法法律法規，不是機關檔案的專門性規范，但是毫無疑問，這兩部法律法規同樣適用于機關檔案工作。

參考文獻

[1]李志強.政府信息公開與公民行政知情權[J].中共中央黨校學報，2013，17（1）：63-66.

[2]陳興良，吳光俠，陳瑞華，等.中國案例指導制度研究[J].政法論壇，2014（6）.

作者簡介

張寒雪，女，漢族，山東省蒙陰縣，本科，西安建筑科技大學，環境藝術設計專業。