PPP項目績效管理體系構建研究

劉美 葉曉雅

中國人民大學商學院

隨著地方政府投融資體制的變遷，2014年PPP模式順勢而生。在財政部、發改委等相關部門出臺的一系列政策文件的推動下，經過5年的發展，PPP工作成果顯著。截至2019年6月30日，全國PPP項目入管理庫9032個，入庫金額達136,125.62億元。但在發展過程中，潛在的問題日益暴露，逐漸加大了地方債務治理的壓力。隨著對PPP項目規范管理的推進，系列規范PPP發展的政策陸續出臺。通過對系列政策的分析，我們發現其都在強調績效的重要性。2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》發布后，各地結合實際，探索出臺實施意見，開展績效管理的應用。PPP作為地方政府投融資體制的重要組成，開展PPP項目績效管理具有十分重要的意義，將有利于PPP項目運作規范化、有利于推動PPP模式的可持續發展。

一、PPP項目績效管理相關概念分析

在新時代下，為了推進PPP項目績效管理的高效實施，首要的是對相關概念的基本內涵有全面的把握，下面對PPP項目績效管理相關概念進行逐一分析。

PPP為政府實體與私營實體就特定期限內一項基建資產的設計、建設、融資、運營或維護所達成的長期合同約定。該政府實體一般在合同期內保持對資產的所有權，但與私營實體分擔長期的資產增值風險和全生命周期風險。合同結束時，資產往往按照政府在合同中規定的條件交回給政府。PPP項目顧名思義，是指以PPP模式推進的項目。

績效的概念源自于上個世紀90年代，當時針對績效的概念分化為兩個派別，其中一個派別認為，績效是行為，是一種能被人們觀察到的實際行為表現。另一個派別認為，績效是結果。本文認為績效是行為和結果的結合。

美國學者泰勒是最早研究績效管理的學者，Bill和Ruyu是最初提出績效管理一詞的，并將其界定為“管理、衡量、提高績效、增強發展潛力”。綜合近年來國內外各學者對于績效管理方面的研究，績效管理是一個過程，是企業為實現組織目標，不斷溝通、不斷提高、不斷考核的過程。

績效管理體系以實現組織績效管理為目標，各級管理者和員工為追求該目標，參與到績效計劃、溝通、評價、結果應用和目標改進等系列工作。績效管理體系是一個過程，一個不斷循環改進的過程，目的是促進企業預期效益高效實現。

PPP項目績效管理體系是基于相關方利益需求的基礎，將績效管理理念用于PPP項目，通過績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋四個環節的管理，構成PPP項目績效管理體系，以期達到資金效用的最大化、PPP利益相關方滿意度最大化、PPP項目規范發展的目的。

二、PPP項目績效管理體系構建的意義

第一，構建PPP項目績效管理體系符合政策的一貫要求。通過梳理現有政策，按照時間順序，我們發現自2013年以來，共有國辦發〔2013〕96號文、財金〔2019〕10號文等8項政策文件下發，且政策條款都有涉及績效管理。由此可見，PPP績效管理是政府部門一直以來的關注點。

第二，構建PPP項目績效管理體系契合高質量發展的需要。十九大報告論斷我國經濟發展進入高質量發展階段，高質量發展在未來將延伸至發展的方方面面。PPP作為地方建設發展重要抓手之一，也勢必要走高質量發展的路子。如何研判PPP是否高質量，是否偏離高質量發展之路，這就需要對PPP項目績效管理體系進行構建研究。

第三，構建PPP項目績效管理體系是PPP價值實現的保證。PPP作為構建地方多元投融資體系的一環，能夠吸引社會資本參與地方建設，提升地方政府服務能力和水平。構建PPP項目績效管理體系，能夠最大化政府和社會資本的資金效益，優化基礎設施和公共服務供給，進而滿足人民對美好生活的需要。

第四，構建PPP項目績效管理體系推動服務型政府建設。服務型政府已經提出多年，且對其要求越來越明確。如何讓服務型政府看得見，摸得著，最直接的方式是對政府服務進行績效管理，量化服務。政府推廣實施PPP模式，借助市場力量，推動公共服務資源的區間配置平衡化。構建PPP項目績效管理體系，促使PPP推動服務型政府建設作用的有效發揮，為服務型政府建設發力。

三、國內外PPP項目績效管理相關研究

（一）關于PPP績效指標構建的研究

馮麗霞、陳義基于對績效的概念理解，分析績效管理存在問題及影響工程項目績效的關鍵因素，從財務指標和非財務指標兩個板塊構建工程項目績效評價指標體系。游亞宏基于改進的平衡計分卡方法，堅持公眾服務、財務效益、內部管理、可持續性四個一級指標，構建政府投資項目績效指標體系。趙國富、王守清根據PPP項目特點，設計了20個指標組成的矩形指標體系。尹貽林、杜亞靈借助文獻檢索方法，構建了質量、成本、工期等十六個指標構成的績效管理體系。楊永恒、王有強通過文獻檢索及調研座談構建了由公共服務質量、性價比、成本控制能力、服務及時性、滿足公眾預期、基礎設施現代化、保護環境、有效利用自然資源、帶來創新與技術轉移、創造就業機會、實現安全11個指標組成的PPP績效評價體系。Atkinson認為工期、成本、質量三個方面的指標關系著PPP項目績效管理成功。

（二）關于PPP績效管理因素的研究

丁榮貴、張體勤指出機械式思維對項目績效管理質效有負面影響，可通過系統性思維改善項目績效管理水平。王超從PPP項目實施的6個階段出發，提出PPP績效管理的關鍵因素是那些阻礙PPP項目相關方利益實現的因素。Belassi指出項目內部環境的影響、項目相關的外部影響以及人的因素是PPP績效管理的關鍵因素。Rowlinson認為PPP績效管理的關鍵成功因素具備三個特點：項目本身具有、影響工作有效性及有利于提高項目效率。Patrick認為風險因素是PPP績效管理成功的關鍵。趙新博基于文獻調研法，詳細占有、分析PPP項目立項、招投標、特許權授予、施工、運營、移交階段對PPP項目績效管理結果有影響的關鍵指標，形成PPP項目關鍵指標要素圖像。楊鳳嬌結合文獻調研、專家訪談、因素分析等方法，歸納總結出PPP項目全生命周期24個關鍵因素指標。

四、PPP項目績效管理體系構建

（一）PPP績效管理體系構建思路

實施PPP項目績效管理，是落實中央文件的重要舉措，和資管新規一樣，是正確的管理政策。但是，資管新規的發布實施，存在著理想與現實的嚴重沖突，資管新規發布后，接連發了幾個“修補”文件。PPP自推出以來，雖然整體成果顯著，但很多地方對PPP還處于一知半解的狀態，理解PPP績效管理根本就是“對牛彈琴”。要想實施PPP績效管理，構建科學可行的PPP項目績效管理體系，不得不面對以下兩個問題。一是地方政府推出PPP項目的初衷。要搞清楚績效管理是以完成任務為導向還是要實現項目的長期可運營性。目標的不同將直接導致指標設置、考核方式等內容的不同。二是近期國家出臺政府投資條例，對于資本金注入方式投資的PPP項目無疑要受到條例的約束，那么符合條例約束的PPP項目績效管理和條例闡述的后評價要求如何結合，如何兼顧條例管理要求和PPP的績效管理。這兩者作為特例，在構建PPP項目績效管理體系時需要明確。綜上分析，本文研究PPP項目績效管理體系的構建，是站在一般性項目的角度展開，對于特例項目暫時不予考慮。

（二）PPP項目績效管理體系構建目的和內容

1.PPP項目績效管理體系構建目的

引入績效管理理念，建立科學、具有前瞻性的績效管理體系，基于PPP發展的實際情況，通過績效管理體系作用的發揮，最終達到推動PPP項目在公共領域提質增效、規范化發展的目標。

2.PPP項目績效管理體系構建內容

PPP項目績效管理的指標體系可以分成四個層級架構，結合PPP項目實際情況，設置邏輯關系緊密、內容完整的四個層級架構。一級指標關注考評體系的整體戰略目標和發展規劃，確定績效管理的基本方向；二級指標是在一級指標的指導之下，根據參與各方的利益需求和項目發展期，確定績效管理的具體內容，側重管理的具體目標；三級指標關注參與主體、期限的內部結構以及績效管理內容的可考性，同時保證同層級績效管理要點的獨立性和相互補充性。四級指標是具體的考核指標，是對三級指標的細化、量化。

（三）PPP項目績效管理體系構建原則

為了準確、直觀地反映PPP運行效果，本文堅持“績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋”四個方面構建績效管理體系，通過開展全面分析，對PPP項目運行效果及未來發展提供一個較為全面的視角。為了構建科學、合理的PPP項目績效管理體系，績效管理體系的構建應遵循以下原則。

1.全過程原則

PPP項目的周期較長，涉及項目的前期、項目建設、項目運營等不同階段，為了保證績效管理的質效，在構建PPP項目績效管理體系的時候，要考慮項目所處的階段。

2.行業屬性原則

PPP在我國出現時間雖然比較短，但自推出以來便備受關注，發展至今，PPP項目覆蓋交通運輸、市政工程、教育、生態環境保護等18個行業領域。行業屬性不同，在進行績效管理時，認定的關鍵因素也會存在差異。

3.量化原則

PPP項目績效管理的目的是為了提升PPP項目質量，保障資源配置的合理有效。美國管理學大師PeterF.Drucker曾經提出“沒有量化，就沒有管理”，績效管理的量化便于結果的定量分析，有利于對PPP運行質量的判斷。

4.可操作性原則

可操作性是績效管理的必要原則之一，對PPP項目績效管理體系必須進行科學的規劃，PPP項目績效管理遵循可操作性原則，可以簡化管理程序，提高工作效率，保證績效管理體系能夠有效的運行，確保績效管理目標的實現。

（四）PPP績效管理體系的具體實施

PPP項目績效管理體系涵蓋績效計劃、績效運行、績效考評、績效反饋四個環節，構建績效管理體系需要從這四個環節發力，以確保PPP績效管理的質效。

1.強化PPP項目績效計劃管理

PPP項目績效計劃管理是PPP項目績效管理的基礎，PPP項目績效計劃應當明確化、細化、量化，合理可行。PPP項目績效計劃應該覆蓋項目產出計劃和項目效果計劃，項目產出計劃包括項目建設的數量、質量、時效、成本計劃；項目效果計劃包括項目經濟效益、社會效益、環境效益、可持續發展效益以及利益相關方的滿意度。在制定PPP項目績效計劃時，要區分PPP項目的階段，并盡可能考慮PPP項目利益相關方的需求，制定與之匹配的績效計劃。

2.規范PPP項目績效運行管理

PPP項目績效運行管理是為了保證績效計劃的順利實施，連接著績效計劃和績效考評。由于PPP在我國發展實踐過程不長，規范化運行管理還不到位，且涉及的主體、行業較為多元化，PPP的運行相對動態化。故而，PPP項目績效運行管理可能難以依據績效計劃按部就班實施，必然是一個動態化的管理過程。

3.多元化PPP項目績效考評管理

績效考評是績效管理的核心，沒有好的績效考評，績效管理就難以發揮其功能。PPP項目涉及政府、金融機構、社會資本等多個利益方，項目發展階段也涉及建設期、運營期、移交期等不同時間維度。PPP項目的時間維度和參與主體不同，PPP績效考評的需求亦會不同。關鍵指標的選取會隨著參與方的關注點不同而變化，同時，也會根據項目的階段不同而有所差異。對PPP項目開展績效管理時，需要構建多層次、多元化的績效考評管理體系?？冃гu價指標設置是績效考評的關鍵環節，績效考評指標的選取要與不同對象、不同階段、不同行業適配。指標權重的確定也是績效考評管理的重要一環，權重設置的合理恰當，能夠保障考評結果真實有效，能夠真正反應項目實施效果。因此，在給指標賦權的同時，也要考慮差異化的需求。

4.做好PPP項目績效反饋管理

PPP項目績效反饋是PPP績效管理的落腳點，PPP績效管理要做到對績效結果的充分、有效、合理、運用。PPP項目至少關系三方參與者的利益，PPP項目考評結果反饋至項目相關方，有利于各方做出正確的判斷，有利于資金效用的最大化，有利于促進PPP項目規范發展。目前，針對PPP項目績效管理，我國還沒有出臺具體的規章指導，PPP項目績效管理反饋機制尚不完善。為了保證PPP項目績效管理的質效，應建立健全績效考評反饋機制、績效問題整改制度等。

五、結語

隨著經濟發展進入新的調整階段，PPP模式也邁向新階梯，PPP項目績效管理的重要性也日益凸顯。近幾年，對于PPP的亂象問題，高層出臺系列文件整頓規范。PPP項目績效管理是落實中央文件的重要舉措，是PPP項目規范化管理的要求，是PPP行穩致遠的保障，對于提升基礎設施和公共服務質量至關重要。但由于PPP在我國出現時間較短，各方面的發展還不夠完善，國家層面針對PPP項目績效管理尚缺乏指導性的操作。目前，PPP項目績效管理仍然處于積極探索階段，仍面臨很多需要深入解決的問題，例如，績效管理碎片化傾向嚴重、能力亟待完善、管理結果運用流于形式等。未來PPP績效管理體系的構建仍是學術界和實踐界探索求解的一項課題。希望通過本文的研究，能夠為PPP未來的規范、長效發展貢獻一份力量。