探討新電商法實施后的案件管轄難題

文/魏均新

2019年1月1日，《中華人民共和國電子商務法》實施，引起了社會的廣泛關注，對消費者、電商和市場監管部門都有很大的影響。2018年12月21日，國家市場監督管理總局公布了《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》（第2號令，以下簡稱“總局2號令”），其中的第九條和第十條雖對電商違法案件的管轄作了規定，但在執行時不可以機械理解，仍然需要具體情況具體分析，并綜合考慮其他法律法規的一些特殊規定。總局2號令于2019年4月1日生效，本期欄目通過有關案例與大家一起探討監管管轄權的相關難題。

案例簡介

甲地的一個消費者，通過乙地的一個食品電商平臺購買了丙地電商銷售的食品，在家食用后發生食物中毒事件，隨即向甲地市場監管部門投訴舉報。甲地市場監管部門認為，按照總局2號令第九條的規定，本部門既非平臺所在地市場監管部門，也非平臺內經營者的實際經營地，故對此案沒有管轄權，遂依照總局2號令第十三條規定，將此案移送給銷售該食品的電商所在地（實際經營地），即丙地市場監管部門。

丙地市場監管部門認為，按照原食藥總局令第27號《網絡食品安全違法行為查處辦法》（以下簡稱“原食藥總局27號令”）第二十一條第四款“因網絡食品交易引發食品安全事故或者其他嚴重危害后果的，也可以由網絡食品安全違法行為發生地或者違法行為結果地的縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄”的規定，甲地是食物中毒（食品安全事故）的發生地，甲地市場監管部門對此具有管轄權，其移送錯誤。遂將此案予以退回。

本案中消費者網購食品發生食物中毒事件，涉及了三地的市場監管部門，即甲地（消費者所在地）、乙地（電商平臺所在地）和丙地（食品銷售電商所在地）。現對甲乙丙三地市場監管部門管轄權問題，逐一進行分析。

案例分析

一、對電商平臺的監管管轄

原食藥總局27號令第二十一條第一款規定“對網絡食品交易第三方平臺提供者食品安全違法行為的查處，由網絡食品交易第三方平臺提供者所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄”。原工商總局令第60號《網絡交易管理辦法》（以下稱“原工商總局60號令”）第四十一條第一款也規定“網絡商品交易及有關服務違法行為由發生違法行為的經營者住所所在地縣級以上工商行政管理部門管轄”。總局2號令對此未作改變，其第九條第一款明確規定“電子商務平臺經營者的違法行為由其住所地縣級以上市場監督管理部門管轄”。

這就表明，無論按照原食藥總局27號令、原工商總局60號令，還是總局2號令，對電商平臺的監管，其住所所在地縣級以上市場監管部門都具有管轄權，包括對電商平臺違法行為的查處，給予其必要的行政處罰。據此，電商平臺所在地的乙地市場監管部門對本案具有管轄權。

由于網絡交易行為具有無法區分地域的特點，如果按照“違法行為發生地”的管轄規定，那么電商平臺的違法行為，理論上全國縣級以上市場監管部門均對其有管轄權，這也是原工商總局60號令或者總局2號令為什么要對電商平臺等管轄作特別規定的原因。也因為此，對電商平臺的監管權并不完全“集中”在其住所所在地縣級以上市場監管部門，仍然有例外。

按照原食藥總局27號令第二十一條第四款的規定，消費者所在地，也即食物中毒發生地的甲地市場監管部門，發現乙地電商平臺經營者違反食品安全法律規定行為的，有相應的管轄權，即甲地市場監管部門有權直接對乙地電商平臺違法行為實施行政處罰。

這里還有一個法律問題，總局2號令第九條第一款的規定，并沒有排除原食藥總局27號令的上述規定。同一部門的其他規章（包括過去相關執法機構公布的規章）作出的在特殊情形條件下的案件管轄規定，即便與總局2號令存在差異，也不屬于規章之間規定不一致的情形，不存在同一部門規章之間規定沖突的“新法優于舊法”“特別規定優于一般規定”原則的適用。道理很簡單，總局2號令未作特定情形下管轄規定，并不是排斥其他規章不可以作此規定。

二、對平臺內電商的監管管轄

總局2號令第九條第二款規定“平臺內經營者的違法行為由其實際經營地縣級以上市場監督管理部門管轄。電子商務平臺經營者住所地縣級以上市場監督管理部門先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以進行管轄”。據此，雖然改變了原網絡交易（電子商務）的監管體制，解決了舊體制案件大量外移、相互推諉等問題，但也出現了新的問題。

1.“也可以進行管轄”存在認識差異

有人認為電商平臺住所所在地市場監管部門先行發現或者收到投訴舉報的，可以管轄，也可以不管轄，具有裁量選擇權；也有認為，所謂“也可以”不是選擇性用語，而是確定性用語，含義是也有管轄權。之所以不用“應當”“必須”等詞匯，主要是因為此管轄非電商平臺住所所在地市場監管部門“獨有”，而是存在“共同管轄”。因而電商平臺住所所在地市場監管部門在“也可以進行管轄”的狀態下，沒有“可以不進行管轄”的選擇權，不得將發現的案件線索或者接到的投訴舉報移交給其他有管轄權的市場監管部門。

2.注冊地址與“實際經營地”不一致

電商擅自改變注冊地經營地址，包括不在注冊地經營的“失聯”情形。按照“實際經營地”管轄原則，這類情形會導致注冊地反而沒有管轄權的“悖論”，與傳統意義上的注冊登記管理差距較大。此外，按照《市場監管總局關于做好電子商務經營者登記工作的意見》（國市監注〔2018〕236號），“電子商務經營者申請登記為個體工商戶的，允許其將網絡經營場所作為經營場所進行登記”。因而這類個體工商戶沒有線下的“經營場所”，登記注冊管轄的市場監管部門所在地，不能對應電商實際經營地是合法正常的。此類電商個體工商戶經營者的“住所”（包括常住地），不屬于實際經營地概念，只是登記管轄確定的個人住所地而已，盡管“住所”也可能成為實際經營地，但需要證據證明。換句話說，各地市場監管部門在無證據證明“住所”屬于實際經營地狀況下，不可以推定其“住所”為實際經營地，從而進行案件的移交或者移送。

3.同一電商實際經營地可能會有多處

以商品交易為例，貨源組織地（倉儲地）、發貨地、退貨地和指令發出地（電腦終端設備所在地）都可能成為“實際經營地”。當然倉儲地、發貨地和退貨地等也未必一定是電商的實際經營地，如發貨地很可能不是電商的經營地，而是接受電商指令發貨的其他經營者的生產地或者發貨地。

回到本案，消費者食物中毒發生地，與平臺內電商的經營地址無關，適用特殊情形的管轄規定，但丙地為銷售食品的電商所在地，應涉及“實際經營地”問題。原食藥總局27號令第二十一條第三款的規定是“對入網食品生產經營者食品安全違法行為的查處，由入網食品生產經營者所在地或者生產經營場所所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄；對應當取得食品生產經營許可而沒有取得許可的違法行為的查處，由入網食品生產經營者所在地、實際生產經營地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄”。這里的“所在地”原食藥總局并未明確其含義，不過從同一條款“所在地、實際生產經營地”并列的表述看，“所在地”應該指工商注冊地或者食品生產經營許可證載明的地址。

三、對于如何處理管轄糾紛的思考

本案已經發生了甲、丙兩地之間的案件管轄糾紛，這就需要一種機制來解決這樣的糾紛，筆者認為：

1.國家市場監管總局需確立糾紛解決機制

管轄沖突固然也是案件管轄糾紛的一種，但管轄沖突已經有明確規定，這里就不作討論。本案丙地市場監管部門移送的案件，其認識上并不認為本部門與甲地市場監管部門就此案存在管轄沖突（丙地對甲地管轄毫無異議），而是甲地未依法履行自己的案件管轄職責，是一種推脫不負責任的瀆職行為，所以不能適用報共同上一級機關指定管轄的規定。由于甲地與丙地市場監管部門處于平級無隸屬關系，丙地直接指責甲地，實務中也不太可能發生，但嚴詞退回還是有發生的。那么丙地可以說明理由將移送的案件退回甲地市場監管部門嗎？如果丙地不能退，又不能再“移送”，那么豈不在鼓勵推諉嗎？筆者是贊同丙地退回的。

雖然一方不論能否移送，有否依據移送，都移了再說，是不可取的；但反之，另一方不論什么移送、移交，都以對方錯誤為由一律退回，也是不能做的。毋庸諱言，現實中這種“推諉”情形是存在的，如不建立有效的解決機制，恐怕不僅不能解決管轄“糾紛”，還會加劇各地市場監管部門的裂痕，這自然是任何人都不愿意看到的。

2.各地市場監管部門可建立協作配合機制

開展全國各地市場監管部門相關方的結對簽約等活動，形成互利的協作關系。可以在電子商務較為發達的北京、上海、廣州、深圳和杭州等城市間率先建立聯合協作機制，簽訂多邊協議，組建實質性聯合工作組，統一協調地區間的監管管轄、協助調查和協助執行等工作，也可以組成區域間的臨時聯合執法機構，對諸如典型突出的侵犯知識產權行為實行區域性行政保護協作，統一采取行動。