多維度的城市開發邊界管控策略研究
——記廣東工業大學建筑與城市規劃學院蔡云楠團隊科研成果

□ 李曉文

在當前生態文明建設成為國家發展戰略的背景下，城鎮開發邊界的劃定與管控成為國土空間規劃底線管控機制構建的核心內容。劃定城市開發邊界、科學配置國土空間資源，是落實生態文明建設戰略的必要工作。

近年來，廣東工業大學建筑與城市規劃學院院長，教授蔡云楠帶領團隊通過梳理研究《城鄉規劃法》《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》《全國主體功能區規劃》等政策文件得出結論：城市開發邊界管控策略研究應聚焦于城鄉總體規劃和土地利用總體規劃，針對不同管制分區的政策制定目的、管控強度、規劃范圍等，特別是重點關注“兩規”中關于開發控制的內容。

蔡云楠團隊在廣東省學位與研究生教育改革研究項目（2018JGXM36）、廣東省本科高校高等教育教學改革項目（粵教高函〔2018〕1號-185、粵教高函〔2018〕179號-41）、廣東省自然科學基金（2016A030313690）項目的資助下，以主要空間管治規劃政策為基礎，致力從智慧監測、理性發展、多規融合、多元治理四個方面建立全覆蓋、不重疊、實施性強的城市開發邊界管控策略，取得了一系列創新成果。

智慧化監測為依據

團隊指出，應建立統一共享的基礎數據庫，實現土地空間資源的統籌管理，為城市開發邊界劃定奠定基礎。通過規范和整合現有空間數據，搭建智能城市管理平臺，加強遙感衛星監測和土地巡查，建立城市開發邊界動態監測機制。結合“三調”明確邊界內外建設用地基準情況，充分利用國土空間信息平臺，監督城市開發邊界內外建設用地變化，并作為上級政府對下級政府的主要監管方式。

理性化發展為目標

團隊經大量研究指出當前城市面臨著空間無序蔓延、地價房價上漲、城鄉二元結構加劇等一系列問題，需要通過重新評價導致城市無序擴張的各類用地和設施。應對稅收手段進行創新，差異化征收城市開發邊界內部和外部的建設稅，利用經濟手段將邊界外部高效的開發活動引導到邊界內部。綜合考慮城市可持續發展、開發邊界外公平發展權、邊界內外的轉型發展、空間舒適性和視覺景觀等多重維度的內容和指標，引導城市健康、理性發展。

“多規融合”為手段

“多規融合”是團隊一直倡導的方向，他們指出在“多規融合”初期，應梳理多規的核心要素，明確城市未來發展形態與規模總量，確定城市開發邊界目標線。在“多規融合”中期，理清城市可建設區與非建設區，科學評測空間綜合承載力，確定城市開發邊界管控線。在“多規融合”后期，統一各類空間規劃的執行標準，實現“一張藍圖”的空間規劃管控措施，明晰城市開發邊界的關鍵要素，落實“剛彈”結合的管控體系，確定城市開發邊界開發線。

多元化治理為導向

團隊提出拓展公眾參與渠道是治理導向的重要內容，通過公眾參與，了解利益相關者的發展訴求、促進不同主體加強理解政府管理意圖和目標。可以通過定期舉辦公眾咨詢會等多種形式，使公眾積極參與到城市空間增長管理政策制定和實施的全過程，提高管控措施的社會認可度，協調城市增長中的利益矛盾，加強對政府管理部門實施情況的監督和檢查，從而有效實施城市開發邊界管控政策。

團隊指出，在當前生態文明背景下，城市開發邊界的技術手段和管治政策還不成熟，特別是在劃界評估內容、技術和工具運用等方面，缺乏從人的直觀感受出發的視覺景觀評估、安全舒適度評估以及公平發展權評估等內容；也缺乏自下而上的公眾參與的過程。未來應進一步梳理十九大以來新的政策，對邊界調整程序涉及的事權單位與機構改革后的部門對接協調，明確包括“定規劃類型、定正負面項目、定管控指標、定實施路徑”的四定內容，健全公眾參與機制，體現國土空間治理政策工具的作用。