基層事業單位全面預算管理的現狀及對策分析

李 珺

前言：全面預算管理是與時俱進的新的財務管理模式，通過在單位上下傳輸預算過程全員參與、業務范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的理念，進一步強化預算執行控制力度，從而整體提升單位的預算管理水平。因此，實行全面預算管理，對于事業單位提高資金使用效率，防止腐敗有舉足輕重的意義。

一、全面預算管理的必要性

全面預算管理是通過對單位未來一定期間內的業務活動和財務成果進行全面預測和籌劃，科學合理配置各項財務、非財務資源并對整個費用執行過程進行全程監督和適時分析，及時對執行結果進行評價和反饋，以便單位制定相關的措施以提高資金的使用效率。在國庫集中支付的大環境下，實施全面預算管理，有利于對資金收入支出進行事前監督控制，對單位“小金庫”的私設和超預算支出現象起到更好抑制作用。

二、當前基層事業單位全面預算管理存在的問題分析

（一）全面預算管理意識淡薄、重視度不夠，缺乏預算全員性的理念

新預算法推行以來，基層事業單位與全面預算管理相匹配的組織架構、內部管理制度和信息系統等條件尚不成熟，預算體制還未完全擺脫“前預算階段”，如經費來源是財政全額撥款的事業單位，預算計劃的編制是按上級下達文件批準編制，造成單位領導對預算管理的認識和重視度不夠，履職過程中缺乏責任意識，對于資金的有效分配缺乏科學嚴謹的態度，也缺乏“先編制預算，再安排支出，未列預算，不得支出”的預算管理觀念。而財務部門更關注的是會計核算致使全面預算管理的重要性大為降低。

（二）預算編制方法單一落后，嚴謹合理性有待提升

預算編制是全面預算管理的前提和基礎，是整個預算管理的起點，事業單位預算編制時間集中在9-11 月，編制時間相對較短，編制方法單一，涉及單位的各項支出，在較短時間將預算總額進行科學合理分攤，勢必影響整個預算數據的規范合理。

（三）預算編制隨意，預算執行力度不夠

部分事業單位誤認為預算編制是純財務行為，與業務及其他職能部門無關，財務部門勢單力薄，無法對單位各項業務支出的必要性和全面性進行準確的判斷，在缺乏單位各部門參與配合的前提下，閉門造車，缺乏費用歸集前的調查研究及科學論證，導致內部各部門財權與事權不匹配，計劃與實際操作脫節，影響各部門職責履行，預算執行過程中預算調整、追加預算的現象頻頻發生。

（四）缺乏行之有效的預算監督控制和考核機制

從目前事業單位全面預算執行來看，整體預算管理處于粗放型模式，雖然主管部門會定期進行預算執行數據的通報并下發至單位財務部門，但事業單位尤其基層事業單位內部缺乏相應的預算監督和完善的考核問責機制，對預算考核泛泛而談，未明確具體的量化指標且預算執行的考核情況未落實到具體責任人。僅靠財務部門根據國庫集中支付平臺上的預算額度進行表面性的費用執行預警，勢必產生為加快預算執行進度的預算資金的相互擠占挪用、費用集中支出化等現象。

三、針對全面預算管理過程中存在的主要問題提出的改善建議

（一）提高基層事業單位對全面預算管理重要性的認識，樹立預算管理全面性的理念

基層事業單位應建立全面預算管理組織框架，健全內部管理相關制度，成立預算管理工作領導小組，由單位主要領導擔任組長，各業務職能部門負責人為主要成員。各司其職地真正意義參與到預算編制、預算執行監督、預算分析、考核全過程，形成上下呼應的聯動機制，將預算管理和單位的整體管理目標充分融合，積極發揮全面預算管理對單位穩定發展的重要作用。

（二）理論聯系實際，選擇科學合理的預算編制方法

預算編制的科學性、合理性是全面預算管理強而有力支撐，傳統單一的增量預算法編制簡單，但會不同程度地造成預算松弛及資源浪費。事業單位應立足本單位實際，以該年度重點工作及業務發展規劃為根本，選擇科學合理的預算編制方法，以提高預算編制科學化、精細化。零基預算法促使單位管理者以零為起點，逐項審查部門年度各項支出預算，調動業務職能部門降低費用的積極性，將預算做實。這是預算編制趨勢，將在行政參公單位先行試點后再廣而推行。當然也可有針對性地結合選擇彈性預算法、項目預算法等。

（三）加強預算編制前的調查研究，各提高預算執行力度

全面預算管理是一項系統復雜的工作，預算編制前做好預算基礎資料進行收集、分析和論證等前期階段的準備工作，這就要求單位管理層高度重視，業務科室和財務部門通力配合，共同推進，在分析上年度預決算數據的同時對本年度的收支規模和結構進行測算，按一定標準將費用支出分門別類地列入計劃表格，預算指標做到準確細化并逐層分解，明確資金支出金額與用途，發揮資金效益最大化。在預算執行過程中，強化預算計劃管理，實現預算編制與預算執行的良性互動，提高預算執行效率。

（四）建立健全全面預算監督控制和考核激勵機制

目前基層事業單位全面預算管理落實不到位重要原因就是預算執行缺乏強而有力的監督控制機制，故在預算執行過程中建立嚴格的預算監督預警機制，并將預算控制管理納入單位內部控制體系中去顯得尤其重要，可以有效避免無預算、超預算支出現象發生。事業單位應采取內外部監督雙管齊下的監督模式，財務部門要加強過程控制，擔負起內部監督責任，定期把預算執行進度情況向單位全體進行通報并做好事后的跟蹤和督促，單位管理層負責做好溝通協調落實。外部可委托第三方專業機構定期對單位的全面預算管理工作進行內審監督，以達到嚴格預算管理的目的。

全面預算考核具有承上啟下的作用，單位應定期組織實施預算考核，分月、季度，預算年度結束后再進行年度總考核的方式進行，通過對預算完成結果進行檢查、考核、評價來為今后改進預算管理提供建議與意見。事業單位應科學合理地將部門預算執行的量化指標納入部門績效評價考核指標內容，不僅需要對預算完成結果進行考核，還需要將財政資金效益發揮情況進行考核。在單位內部形成單位對部門考核，部門對相關責任人考核的循環問責機制，同時建立合理可行的激勵機制，獎罰分明，促使業務職能部門樹立起責任憂患意識，確保考核落到實處。

總之，事業單位尤其是基層事業單位要不斷建立完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋應用”的全過程預算管理機制，以推動事業單位健康穩定發展。真正意義地做好事業單位全面預算管理是一個長期探索的過程，需要在不斷實踐中總結經驗，更需要全員共同參與，共同努力。