基于新公共治理的財政績效評價指標體系設計

張瑞龍

一、引言

我國社會已經進入了一個全面的快速轉型期，市場經濟已經發展到較大規模，經濟發展從強調發展速度向提高質量轉變，工業化社會正向信息化社會轉變。同時，產業結構面臨轉型升級，企業開始從引進技術向自主創新轉變，生產要素配置更加依重于技術、管理、創新等高稟賦要素。與此同時，社會經濟結構、文化形態、價值觀念等都與以前有較大差異。這些變化，都對政府及其部門提出了更高的要求，要求政府不斷完善自身的治理體系和提升治理能力，對社會出現的各種問題做出快速回應，解決轉型期出現的各種矛盾和問題。

二、公共行政與管理理論

公共行政與管理理論在歷史上出現過三種主導理論，即經典公共行政理論或科層化行政管理理論、新公共管理理論、新公共治理理論。經典公共行政理論強調法治的不可動搖性，強調行政規則與程序，其特點是官僚在政策制定與實施中處于核心地位，組織呈現出水平職能分工、縱向層級結構。其優點是職權清晰、有章可循、流程規范，有效地避免了腐敗、人格化、非職業化。缺點是形式主義、繁文縟節、對外界變化適應能力差、注重過程而非結果?；诳茖踊姓芾矸妒降牟蛔?，20 世紀90 年代，新公共管理理論興起，主要作法是借鑒私營部門管理經驗和實踐，將私營企業管理的一整套原理、技術和方法應用于公共部門管理，重新構建公共行政管理范式。新公共管理理論主要觀點是政府部門分散化、引入競爭機制和市場機制進行契約化管理、績效目標控制與績效評估、顧客導向、產出控制、資源節約、創建有事業心和有預見的政府等。其優點是有明確的績效目標、進行產出結果控制和成本控制等，其不足是容易產生尋租活動（政治創租、租金抽取等）、時效性低、決策信息不對稱等。西方一些發達國家先后又出現了政府（或國家）干預失敗，國家或政府行動能力和有效性面臨危機等。在研究社會問題與處理問題方式之間的匹配性的基礎上，逐漸形成了新公共治理理論（又稱網絡化治理）。新公共治理理論主張公民是治理的積極參與者，采用多極平行自主個體的自組織協調，即通過政府、企業、社會組織與公民的合作，共享資源和信息，多個相互依賴的行為主體共同影響公共服務的提供與供給，多過程、多途徑塑造公共政策的制定，強調公共服務的效果與結果，是基于信任或關系契約，完成公共價值的生成、利用和創造，從而達到治理的目標。

三、公共治理體系績效評價的需求分析

我國社會進入快速轉型期，探討構建新的網絡化的公共治理體系，充分利用財政資源和社會資源，高效地創造和利用公共價值已經勢在必行。我國政府正在推進“放管服”改革，目的是優化營商環境，轉變政府職能。具體是通過簡政放權，減少市場準入限制與審批許可；通過公正監管，維持公平競爭與市場秩序；通過高效服務，增強服務意識、提高辦事效率。通過這些改革，可以在收入分配、社會保障、教育文化、健康保障、改善民生等方面，規范高效配置資源，滿足人民日益增長的美好生活需要，使發展成果更好地惠及全體人民。這些改革措施與網絡化治理的理念相一致，從行政主體的視角提出了新要求，更加關注政府的及其相關職能部門的工作實績。依此需求為出發點，基于網絡化治理理論，可以設計相應財政預算績效評價體系。

財政預算資金績效評價開展較多的有項目支出績效評價、部門整體支出績效評價。項目支出績效評價主要針對專項資金，有具體的項目，如科技成果轉化專項資金、扶貧專項資金、中小企業創新資金等等，這些專項資金目標明確、周期固定，資金投入、產出和產生的經濟和社會、生態效益較為明確，績效評價指標相對容易界定和量化，也是最先開展財政資金績效評價的項目。隨著財政資金績效評價工作的不斷推進，使用財政資金的各級預算部門的整體支出績效評價也逐步推開。各級預算部門的整體績效與公共治理體系密切相關，各級預算部門的整體績效就是該公共部門利用財政資源（或其他資源）創造和利用公共價值的成效。結合新公共治理理論，設計各級預算部門整體支出績效評價指標體系，符合國家治理發展趨勢和要求。

四、四維度的預算部門整體支出績效評價體系設計

新公共治理理論指出治理的有效性依賴于多元主張間關系的治理，重視持續組織間關系的設計與評估，同時，吸收了科層化管理和新公共管理的優勢，強調公共政策制定、實施與公共服務提供過程的合法性，以及市場機制的競爭與效率。據此，各級預算部門整體支出績效評價指標體系應該涵蓋四個維度，即多元主體參與度、規范性、投入產出與效率、滿足度。

多元主體參與度是指在公共政策制定、實施過程中各社會組織（政治組織、經濟組織、文化組織等）和公民個人行使的信息交流、咨詢、參與、協作、授權決策等權力。為了做到多元主體參與，需要建立具有PDCA 循環的多元主體參與機制。即在計劃階段多元主體要深度參與，建立信息收集系統，通過大數據等形式，讓各社會組織和個人參與項目的必要性、緊迫性調查，調查實際的期望與需求，決定項目的先后順序和計劃安排、預期目標，并做出規劃，充分利用信息公開平臺進行公開并征求意見，對計劃方案進行修訂。在執行實施計劃時，引入競爭、目標管理等企業管理的方法，允許社會資源參與項目實施，并及時公開項目實施進度與質量，接受非參與項目的其他多元主體的監督。并開展多元主體參與的檢查與反饋，參于檢查的主體應該涵蓋項目的相關者，如公共服務的受益對象、公共服務的提供方等，并及時公開信息。對于檢查中需要加以改進的地方，要明確改進方案與時效、質量要求，并公開征求意見。最后，對改進的結果及時進行公開，接受相關多元主體的監督與評判，并廣泛收集信息。

績效評價規范性的維度，主要從是規劃與計劃制定、人力資源配置、資金和資產管理、內部控制制度等方面，主要評價有無完整的規章制度，并且是否嚴格執行。各預算部門按社會發展需要和部門職能要求，應該有中長期的發展規劃和近三年的發展計劃，特別是要按規劃制定年度詳細的工作計劃（工作任務安排）。財政預算部門有嚴格的人員配置定額，同時對人力資源水平的提升也應該有計劃與安排，并有一整套嚴密的績效考評辦法和退出機制。資金管理主要是預算的公開、結算的公開、預算執行與調整、三公經費控制、政府采購計劃執行等。資產管理要有完整的規章制度、利用管理信息系統進行管理和具備完善的基礎信息，并考核固定資產的利用率。各預算部門的內部控制制度建設是規范性的一個重要方面，主要包括單位層面的內部組織建設、內控機制建設、內控制度完善、關鍵崗位管理、財務信息編報等。以及經濟活動業務層面的預算管理、收支管理、政府采購管理、建設項目管理、合同管理等。內部控制制度建設要通過信息化實現事前和事中控制。

投入產出與效率維度，主要結合預算部門的主要職能進行評價，如市級交通運輸局的主要職能有貫徹國家有關交通運輸的方針政策、法律法規，組織起草交通運輸地方性行政措施草案，擬定地方交通運輸行業有關政策并監督實施；組織編制地方綜合運輸體系規劃，組織擬訂并監督實施公路、內河港口、內河航道、地方鐵路等行業規劃；組織實施交通工程建設；負責交通運輸基礎設施建設與維護；承擔運輸市場監管；指導路政、運政、航政和港政等行政執法；擬訂地方交通運輸行業科技與信息化政策、規劃和規范并組織實施；指導并監督地方交通運輸行業質量、技術、環保和節能減排；負責地方交通運輸行業安全生產的監督管理等。按年度工作計劃，確定每項職能工作中的具體內容，并據此設置評價指標，確定目標值，進行績效評價。通過投入產出與效率維度考核預算部門職能工作的實際開展情況，計算經費投入、工作進度、工作質量，揭示工作實績。

滿足度的維度，又回歸到公共治理的多元主體視角，可以從三個方面來界定，一方面是項目受益人的滿意度，如城市公共交通建設，要適時收集利用公共交通工具的民眾的意見和建議；二是職能部門工作對應的需求的滿足度，如運輸行業安全生產是否達到了民眾的期望，鄉村公路建設是否滿足了鄉村交通運輸的需求等等；三是部門能力提升與可持續影響力提升。四個維度的預算績效評價體系全面反映了財政資金多元主體的參與程度、管理和過程的規范性、資金投入產出與效率、公共服務的滿足度。

五、結論

我國社會已經步入快速轉型期，政府及其行政管理面臨許多新需求、新問題，新公共治理理論在我國的應用及推廣尚處于嘗試與探索階段。隨著政府服務意識、對實績要求的提升，為了更好地配置公共資源、提升公共產品價值，提升公共服務多元主體的滿足度，嘗試對財政預算試行多元主體參與度、規范性、投入產出與效率、滿足度等四個維度的績效評價，可以促進公共治理改革實踐，完善財政預算資金的績效評價方法，有利于促進改革發展成果更好地惠及全體人民。