設區市地方立法權限研究

● 王 堯

十八屆四中全會提出要完善立法制度，賦予地方立法權。為貫徹十八屆四中全會精神，2015年3月，全國第十二屆人大會三次會議召開，會上通過了立法修改相關決定。立法法后修訂后，區域地方政府依法享有地方立法權，對地方立法權與范圍作出了明確規定，在此基礎上，促使我國立法體制逐步完善。地方立法權享有主體以原31個省，自治區，直轄市和49個大城市為依據。增加了274個，包括240個地區城市，30個自治州和4個沒有地區的地級市。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議第三次全體會議投票通過了“中華人民共和國憲法修正案”。地區法規制定地方法規的規定正式納入憲法，這意味著地區城市的地方立法權在憲法中得到確認。

一、設區市地方立法權限的概述

（一）設區市地方立法權限的劃分依據

第一是國家政治制度方面，在同一政治體系中，中央與地方政府而言，中央立法處于主導，而地方立法居于從屬地位；地區性城市的地方立法權是地方立法權的衍生水平，受到審批和備案等程序的強有力控制。中央給予地方權力，權力的大小也由地方調整，因此城市和地方立法權受到國家制度的限制。

第二是經濟發展層面，這是劃分立法權限的重要因素。從1954到1979年間，我國以計劃經濟為主，中央權威保障的同時，集中優化管理全國資源，全面停止地方立法是十分必要的。自改革開放以來，我國實施市場經濟體制，地方經濟快速發展的背景下，中央賦予地方一些權力，將立法權有一定限度下放到設區的市一級，對法制統一和經濟發展有一定的積極作用。

（二）賦予地區和城市地方立法權的重要性

賦予城市立法權現實意義非常突出，能夠推動區域法制建設，保障和諧社會的建立。深刻闡釋了賦予該地區市政立法權的現實意義，并從以下幾個方面，適當反映其集中度：

1．首先是國家政治制度。區域城市的地方立法權，一定程度上是地方立法權的衍生水平，并受到審批和備案等程序的強烈控制。中央政府給予地方政府一定的權力，而該權力的大小也由地方政府進行適當地調整，因此城市和地方立法權受到國家制度很大的限制，必須要正確認識這一問題。

2．第二是經濟發展。1954到1979年間我國以計劃經濟體制為主，為了確保中央權威性，優化管理各項資源，應全面停止地方立法。隨著改革開放的深入，我國經濟體制由計劃轉向市場經濟，地方經濟快速發展的同時，中央政府賦予地方政府一些權力，在一定限度范圍內，將立法權下放到設區市一級政府部門，此種情況下，它對法制和經濟發展的統一發揮著重要的積極作用。在市區各項事務管理中，享有一定立法權，調動地方公眾參與立法的熱情與積極性，對于提高立法有效性發揮著重要的作用，同時對地方資源進行優化與招聘，也可以提高地方立法的針對性和有效性，支持地方社會建設工作的優化和中國依法治國方略的實施。

二、關于設區市地方立法權限中存在的問題

該地區的市政立法權是該地區立法權的核心內容，雖然新的“立法法”明確界定了其核心內容，但受各種因素影響，新《立法法》對核心內容規定還是不夠完善，使得地區市政立法權理實脫節，各種爭議與問題不斷出現，因而亟待進行明確規定。具體而言，主要體現為：

（一） 區和市的權限范圍模糊不清

2000年《立法法》是以排除方式規定了原較大的市立法權限，即除過國家具體立法事項外，一定條件下，對于任何事項，原有較大市人大及常委會可制定相應的立法。所以，設區市立法應有明確的規定，不能模糊不清。但事實并非如此，雖然對于設區市人大與常委會可立法事項，新《立法法》列舉的比較清楚，但其概況性依然比較高，存在一定的不確定性與模糊性。具體主要表現為：一是理論與實務界對于“城鄉建設管理、環保及歷史文化保護”等的具體范圍存在很大的爭議，根本原因是其范圍可大可小，界定難度大，尤其是“城鄉建設與管理”自身有廣泛的范圍，包含很多事項，如果全國人大常委會沒有給出權威性立法解釋，設區市人大與常委會就會將其解釋無限擴大，自身立法權限得以擴大，而這時不符合新《立法法》立法原意的。二是新《立法法》中，如何理解第72條第2項條款中的“等”字？所以，為了預防因不同理解使得設區立法權限范圍產生差異性認識，全國人大常委會要對該內容給予權威性的立法解釋說明。

（二）各區市、省、自治區之間的管轄權劃分不明確

對于各省自治區與設區市等相關立法權限，雖然新《立法法》中已經做出了明確規定，但因兩者出現立法領域重疊，如何劃分其立法權限是面臨的重要問題。結合我國憲法及相關法律規定，省與自治區擁有較為完整的地方立法權，廣泛的權限范圍，但設區市立法領域與省、自治區出現重復，即對于上述事項，雙方都會做出立法。但在新《立法法》中，并沒有明確規定設區市及省、自治區立法重疊領域如何劃分權限。此種情況下，在實際工作中，需要針對上述事項制定相應的地方立法，且雙方都有制定權利情況下，如何優先制定呢？理論層面上，雙方有各自的優勢，省級地方立法對省、自治區整體情況可實現統籌考慮，一定程度上，為省自治區開展各項工作提供管理法律依據。設區市立法則利于充分考慮地區實際發展，針對性的制定地方立法，提高其可操作性。因此，立法重疊領域，要盡快明確如何劃分設區市與省、自治區權限，采取有效措施解決雙方優先適用性問題，確保充分優勢得到充分發揮。

（三）設區市與原規模較大的市立法權限銜接不到位

新《立法法》的出臺，所有地區城市享有立法權，原來較大的城市立法權已成為歷史。 然而，原來較大的城市立法權已經存在了30多年。 這49個地區的市政立法權很難與原來的49個較大的市政立法權力有效聯系。具體而言，因原有規模較大的城市自身擁有較為廣泛的立法權范圍，限制非常小。可以為所有事項制定地方立法，城市立法權的范圍很小。此種情況下，使得兩者立法權限無法實現有效銜接，出現一系列相關問題，主要包含：首先，是否有必要繼續執行原來較大的市政立法計劃中包含的地方立法，并且正在制定這一過程，但它是否超出了該地區的市政立法權？其次，原大城市批準的地方立法正在提交省，自治區人民代表大會常務委員會審批。 但是，如果有一個城市立法權力來建立一個區，是否有必要繼續？ 第三，誰應該解釋，修改或廢除監督城市立法權的原始大規模地方立法？其中，后者的問題更為突出，影響更為長遠。 雖然新的《立法法》明確規定了，超越本地區市政立法權規模較大的地方立法依然存在法律效力，但并未做出詳細解釋、修改及廢除，為“兩難”問題的出現創造了條件。

三、設區市逐步完善地方立法權限

設區市立法權限上述缺陷的存在，要求全國人大常委會及時對新《立法法》條款內容給予一定的解釋。但全國人大常委會在提供權威性解釋時，可從理論與邏輯層面進行相應的分析探討，并提出完善的修正意見，在此基礎上逐步完善設區市立法權限。

（一）科學列舉基礎上，明確設區市立法的權限范圍

新的“立法法”通過查點澄清了該市在該地區的立法權力范圍，這是對2000年立法法的巨大改進。 要有效地解決這個問題，我們應該采取積極的列舉和消極的排斥來澄清區域城市立法權的范圍。具體來講，人為以上事項范圍具體包含：一是城鄉建設與管理主要包含城鄉規劃及房地產開發，還有征地拆遷與補償、基礎設施建設及市政管理等方面的問題。二是環境保護主要指對大氣、海洋、水、森林、土地、草原、濕地、礦藏、野生動植物、自然遺跡，人類遺骸等進行的保護; 三是關于上述審查結果的報告中未提及有關保護歷史文化的事項。

（二）對于立法重疊領域，明確劃分設區市與省、自治區權限

對于立法重疊領域部分，要想明確劃分設區市與省、自治區間的權限，找到問題根源是首要任務。兩者之間之所以會出現立法重疊領域，根本原因在于我國各級人大與常委會、政府部門之間“職責同構化”問題比較嚴重，即各級人大與常委會、政府部門職責相同，管理事項也沒有什么區別，機構部門的上下對口設置，僅僅是不同級別人大與常委會、政府存在不同的行政管轄區域。所以，設區市及省、自治區幾乎存在相同的可供立法的事項，此種情況下，兩者立法勢必會出現重疊領域。實際工作中，因設區市立法權限的限制比較大，使得雙方立法存在相對較少的重疊領域，局限于以上三方面事項。問題在于，兩者立法出現重疊領域情況下，設區市立法權亦或是省自治區立法權，誰為優先適用？這就要求要深入分析各級人大與常委會、政府部門的“職責同構化”問題。結合我國相關《憲法》及《地方組織法》規定與精神，各級人大與常委、政府部門發生“職責同構化”問題，除過有相同的管理事項外，調動自身積極性與主動性，充分發揮自身優勢也是其中最為重要的原因。

（三）實現區域市政立法權與城市原有的較大立法權之間的有效聯系

因為該區的市政立法權與原來較大的立法權之間存在很大差異，最初的49個主要市政立法權力與作為其繼承者的49個地區的市政立法權力之間沒有聯系。如果出現了上述三方面問題，就要積極采取有效的促使解決這些問題。其中，針對上述第一與第二方面的問題，因原規模較大的地方市立法要通過省、自治區人民代表大會常務委員會審批，才能生效。 因此，只要它具有該地區的立法權，只要它是在建立的過程中，或者是否已經投票的原始的更大的地方市政立法，未經省，自治區人民代表大會常務委員會批準，不起作用，不得繼續下列程序。第三方面，我們建議全國人民代表大會常務委員會采取授權立法手段，此種情況下，授權原49個規模較大的市繼任者所屬設區市，可繼續對市區立法權限超越的地方立法應予以解釋，修改或廢除。因這些地區地方立法啊規模較大的市政府機構制定，社區市作為其繼任者，可深入了解其立法原意，確保解釋、修改及廢除等工作相關與可操作性得到保障。

（四）設區的市地方專業立法機制的構建

在研究區域立法權專業立法機制建設的過程中，應注意對立法權形成更清晰認識。此外，將根據城市的實際發展情況，有效地建設和完善立法機制，加強設區市科學有效的開展各項立法工作，在此基礎上為城市的法制建設提供積極有效的支持與保障。

1．對立法體制進行完善。在地區城市成立立法機制時，要對立法監督重要性形成正確認識。立法監督旨在要求立法過程中，公眾要能夠參與，并充分發揮公眾在該地區市政立法中的監督作用。只有這樣，才能對立法制度進行科學地完善，立法工作實際效果得到保障。地方組織實際開發時，增強立法與公眾間的聯系，從根本上為為民立法發展目標的實現提供保障，設區市立法機制獲得更好的建設效果。

2．全面推進立法能力建設。加強對地方立法人才的培養，在推進立法能力建設進程中，還要注意高素質立法人才的培養問題，積極探索高素質人才配置。首先，積極探究立法人員配置問題，實際立法工作中，保障充足的立法人才儲備，并結合地區實際情況，科學分析并合理制定立法規劃，以此促使設區市科學而有效的開展各項立法工作。其次，立法工作中，對于現有立法從業人員，要增強其綜合素養。設區市實際立法工作中，確保立法人員進行科學而專業的交流，以此科學指導實際立法工作，保障立法工作實效性。此種情況下，基于高素質立法人才的支撐，新時期，我國設區市立法工作獲得更好的發展成就，地方穩定地開展各項立法工作，提高其工作效率。

3．為設區市建立健全立法程序體系。隨著社會經濟的快速發展，新《立法法》的出臺與逐步完善，設區市立法工作過程中，立法程序制度是其立法機制的重要構成內容。實際立法工作中，為了提升立法機制的專業化水平，要結合實際情況，建立完善的立法程序體系，在此基礎上確保設區市有效開展各項立法工作，為優化集成化管理系統奠定良好的基礎。因而，開展各項立法工作時，要積極探索并逐步完善各項立法程序體系，從根本上加強立法工作建設與發展。最后，對于各地區法律規范的立法聽證會，明確其聽證程序，以此對聽證會工作內容進行規范，全面推進并落實聽證制度，區域城市立法工作中，提高其影響力，實現對區內城市立法權的規制和制約。