淺談高速公路工程PPP項目建設期審計

● 蔣朝陽

（作者單位：寧波市高等級公路建設指揮部）

在經濟新常態下，地方政府既要增加投資保經濟增長，又要面臨消化政府存量債務，緩解增量債務，分散債務風險過高任務，故近年來地方上很多重大工程一改過去地方政府單一投資主體，通過引進社會資本投資人以政府和社會資本合作即PPP模式進行項目建設。在這種背景下高速公路工程PPP項目在各地推廣很快。高速公路工程PPP項目由于投資人及建設單位與以往的以政府單一投資主體建設的高速公路工程項目不同，社會資本的逐利本性，使高速公路工程PPP項目審計工作不同于常規項目，其審計目的、范圍、方式及審計重點等都有很大不同。筆者所在單位負責對寧波市高速公路工程PPP項目建設期進行監管，根據積累的一些經驗，談一談對做好高速公路工程PPP項目建設期審計工作幾點淺顯的思考。

一、如何開展高速公路工程PPP項目建設期的審計監督

（一）認真研習項目協議并以此為依據，找準高速公路工程PPP項目建設期審計定位

高速公路工程PPP項目合作伙伴通過簽訂具有法律約束力的項目合作協議來明確各自的權利和義務。協議會對高速公路工程項目建設期風險的界定和分攤、利益的分享，工程建設范圍、工程質量標準、項目的總投資控制、工程進度安排、工程質量要求、安全要求，工程變更管理，工程交竣工驗收、工期延誤、工程保險等事項，調價機制，股東出資以及資本金到位的時間、數額及相應違約責任，社會資本方提供的投資計劃及融資方案，投融資監管及違約責任等事項等都作出了詳細的約定。高速公路工程PPP項目建設期的審計應遵循法律法規意識和尊重契約精神，以相關政策法規及合作協議為依據，消除審計監督盲區，加強審計監督廣度和深度，揭示高速公路工程PPP項目建設期各類風險隱患，為項目建設提供高效審計監督和服務保障。

（二）通過風險導向評估，精準把控高速公路工程PPP項目建設期審計工作重點

高速公路工程PPP項目不同于以往的單一政府投資的高速公路工程項目，高速公路工程PPP項目具有社會投資方與政府共同出資、風險分擔，利益共享的特點。常見的高速公路工程PPP項目建設期四年，特許經營期二十五年。特許經營期年通行費低于工可報告相應年度通行費收入下限的某個比值，差額部分政府給予補貼，高于相應年度通行收費上限的某個比值，超出部份全歸政府享有。也就是投資方營運收入在預期的范圍內波動。既然投資回報額和回報期都相對固定，理性的社會投資人為增加投資回報率會在減少自身投資額或加大招標方投資額上下功夫。社會投資建設方在建設期有尋找PPP項目漏洞或錯誤，減少自身投資和加大招標方的投資的強烈動機。高速公路工程PPP項目建設期審計應關注社會投資建設單位的利益目標和項目建設目標，以風險為導向，應當在全面審查建設項目概預算執行情況和項目建設質量、造價成本的基礎上，對PPP項目的工程變更和項目合同遵循作重點審查、對PPP項目工程建設績效作客觀準確評價。

（三）通過建設期全過程的跟蹤，來保障審計質量

在長達四年高速公路工程建設中，PPP項目工程總體進展狀況、工程質量等情況準確監控依賴全過程的跟蹤審計。高速公路工程PPP項目跟蹤審計，須做到堅持深入現場跟蹤評審，分期報告，迅速反饋，及時糾正，從項目建設程序、內控管理、工程造價、質量安全控制和資金管理等多方面進行監控，形成有效的監督制約機制，確保高速公路工程PPP項目建設期基建程序規范，嚴格遵遁合作協議，公眾利益不受侵犯。

與常規高速公路工程建設期項目跟蹤審計有相同地方，高速公路工程PPP項目建設期跟蹤審計也要審查工程進度款支付情況和各類工程合同是否違背國家有關規定；審核按圖施工、隱蔽工程、材料使用等情況。但高速公路工程PPP項目引進的社會資本以利益最大化為目標，故高速公路工程PPP項目建設期有其獨特性，要針對PPP項目建設期特點，對工程變更、工程基本建設程序、內控制度建立和執行、合同履約、安全環保文明施工情況作專項審計。

如前所述，社會投資人有減少自身投資和加大招標方的投資的強烈動機，而高速公路工程可減少投資的常見的有效途徑有：項目施工圖設計中對初步設計的優化；施工采用新特殊結構、新材料、新工藝；而加大招標方投資額的有效途徑是找出施工圖設計缺陷、深度不足、設計錯誤等。無論減少自身投資還是加大招標方投資，都得通過工程變更來實現，故高速公路工程PPP項目建設期工程變更無疑是跟蹤審計重中之重。對工程變更，首先程序性審查，審查變更程序程是否規范，是否存在規避較大及以上設計變更審批，將其肢解，分散成一般設計變更，是否對已批準的較大及以上設計變更再次進行變更，是否設計變更未經審批或者審批不合格，實施設計變更。工程聯系單監理、監管部門是否流轉到位。實質性審查程變更中變更后的結果，看看合同概算是否符合，是否達到施工圖設計深度的要求，是否滿足安全、環境保護等要求。是否達到設計初步設計推薦的設計速度、路基寬度等，是否達到初步設計確定的耐久性并且初步設計確定的主要路線控制點是否改變，互通立交方案是否改變、互通立交數量是否減少，在施工圖設計階段是否以節約橋隧數量及長度為理由來增加初步設計中路基方案的里程，初步設計確定的主要橋型推薦方案是否改變；項目沿線居民密集區的橋涵數量是否減少，提交的勘察設計文件應是否滿足公路工程施工、運行各階段的安全生產的需要等。對采用新結構、新材料、新工藝的工程和特殊結構的工程，應當采用新結構、新材料、新工藝的質量檢驗評定標準，應征得質監部門的批準；勘察設計除遵循有關國家、行業頒布的標準、規范、規程和指導性文件外，還必須執行浙江省、寧波市等地方性標準、規范和建設管理等有關的文件。

同樣，高速公路工程PPP項目建設期工程基本建設程序、內控制度建立和執行、合同履約、安全環保文明施工情況也存在較高風險，在跟蹤審計中應予以足夠的關注。在專項跟蹤審計中，要充分了解情況，分析原因，嚴格對照國家和省市相應的法規政策及項目合同進行審查。

二、高速公路工程PPP項目建設期審計應注意的問題

（一）秉承開放理念

高速公路工程PPP項目具有投資金額巨大，建設周期長，專業性強，涉及利益方多等特點。高速公路工程PPP項目期限常常長達二十九年，四年建設期涉及公路工程、房建工程、橋梁工程、機電工程等高度專業性問題；征遷工程涉及農戶、工廠、公司等各種利益主體，工程建設期社會投資人、貸款銀行等金融機構、施工單位、原材料供應商、政府和公眾利益存在一定的糾結。做好高速公路工程PPP項目建設期審計須秉承開放理念，引進利用好各專業人士職業判斷，加強各種資源整合，使之高效協同合作；傾聽各利益方的訴求，使審計結論客觀公正、科學準確，力爭把審計工作做得更深入、更細致，更高質量。

（二）建立對比數據庫

高效的審計，須大力拓展數據分析。通過數據分析、發現疑點、分散核實能有效地指導現場審計工作。由于高速公路工程PPP項目建設期審計為新生事物，應該考慮獲取數據、保存數據、并建立專門的數據庫。過去我單位建立的數據庫如各投資高速公路工程相同隧橋比率的高路工程平均每公里造價，同時期相同地點征地拆遷每平米投資額等，對幫助審計人員快速準確地鎖定疑點，提高審計效率有很大幫助。現在我單位高速公路工程PPP項目建設期審計數據庫正在逐步建立，現階段只能以近十年來已建成的非PPP高速公路工程項目作橫向對比。如工程變更，近十年我單位負責建設的大橋及連接線高速公路工程一般工程變更平均每公里申請3.99項，建設單位同意實施變更的3.01項，平均每公里變更金額約為100萬元，占經批復的投資概算百分比0.48%。而截止目前，PPP高速公路工程項目增加投資的一般工程變更明顯偏少，符合之前對高速公路工程PPP項目風險導向分析。高速公路工程PPP項目建設期審計同樣必須樹立大數據思維，通過橫向對比，縱向對比，相互交叉比對，數據的統計分析，大力拓展數據分析思路有效提升審計質量和效率，進而為效益審計提供數據支撐。