“一帶一路”能源合作2013—2018的制度建構：實踐創新、現實挑戰與中國選擇

摘要“一帶一路”能源合作已走過豐碩的五年。而這些成果的取得離不開制度的有力支持。自“絲綢之路經濟帶”倡議于2013年提出，到《“一帶一路”愿景與行動》的發布，再到習近平新時代中國特色社會主義思想的確立，“一帶一路”能源合作的制度建構，既繼承了中國能源治理的原有模式，又開創性地發展了諸多新的制度路徑。這表現為，在理論方面，創造性地提出了共商共建共享的合作原則，以及將人類命運共同體作為合作的基本理念，開展相應的制度創新;在實踐方面，中國特色的二元結構發展模式積極有效地驅動了地方創新精神的涌現與發揮;而在對外合作上則采取了包括對接、論壇等多元化合作模式。此外，“一帶一路”能源合作的制度建構是雙向的，其不僅在于通過制度安排，擴大從“一帶一路”沿線國家的油氣進口;同時也是中國利用其在新能源和可再生能源方面的技術優勢，積極支持“一帶一路”沿線國家清潔能源建設的結果。當然，隨著“一帶一路”能源合作的深化，中國或將面臨更加嚴峻的現實挑戰。例如，在政策的進一步創新、制度建構的體系化、法律政策的規范性以及機制化建設等方面都有待于強化完善。為此，實現能源合作制度建構從功能主義向規范主義轉向，由實體能源向虛擬能源合作的深化，加強“一帶一路”能源合作伙伴關系的機制化建設，以及進一步擴大制度建構的開放性，通過“一帶一路”第三方市場合作的模式，將更多愿意參與到“一帶一路”能源建設的國家納入到其中，將是中國能源合作走向成熟，并為全球能源治理提供新思路新方案的有力舉措。

關鍵詞“一帶一路”;中國方案;能源法;能源政策

中圖分類號D996.4

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2019）06-0010-10DOI：10.12062/cpre.20190329

2018年是國家主席習近平同志提出“一帶一路”倡議五周年。這五年來，中國經濟穩步發展，人民生活水平大幅提高，國力日漸強盛，中國已昂首闊步邁入了習近平中國特色社會主義新時代。同樣是這五年，“一帶一路”建設也成績斐然，特別是中國的國際能源合作方面更是如此。毋庸置疑，這些成績的取得離不開有效的制度保障，而這其中，帶有創新性制度設計的中國方案最為關鍵。

自1989年蘇聯解體與東歐劇變之后，世界經濟凸顯和彌漫著一股西方化的浪潮，即資本主義的經濟發展模式越來越受到重視和普及。美國學者福山（FrancisFukuyama）甚至認為，世界經濟的發展也將最終終結于此[1]。然而，在新世紀的頭十年里，金融危機的爆發徹底打破了這一論斷，人們不得不重新反思西方經濟模式中的合理性及其普遍性[2-3]。而同樣是在這一發展時期，中國卻以其自身獨特的制度模式不斷創造著歷史奇跡，尤其是在面對新的經濟挑戰和金融危機時，迅速消解并將其轉化為新生產力的實踐，已為世界各國所瞠目。

一言以蔽之，這種能力來自于中國方案的獨特性。其典型特征就是既能兼容并蓄世界各國的一般經驗，又不拘泥于那些固有模式;而也正是后者使得中國方案獨樹一幟，這在“一帶一路”能源合作中體現得尤為明顯。當然，隨著全球能源深刻變革，美國頁巖革命以及氣候變化《巴黎協定》的出臺，中國對外能源合作再次面臨諸多新的挑戰和訴求。為此，在“一帶一路”能源合作中，如何深化中國方案將是中國在新時代下的全新命題。本文旨在通過對“一帶一路”能源合作中國方案的展示，凸顯其實踐創新意義;并剖析當前對外能源合作所面臨的新的制度挑戰，從而提出未來中國方案應采取的戰略布局、制度設計及應對策略。

1“一帶一路”能源合作（2013—2018）的制度建構

“一帶一路”能源合作的制度建構乃是建立在中國能源現實基礎之上的。這五年的發展過程中，經歷了制度建構的開啟、形成到深化三個階段。就其具體發展情況，可以從四個方面加以理解。

1.1“一帶一路”能源合作制度建構的背景

“一帶一路”能源合作的制度建構，在一定程度上是為應對中國能源形勢之需要而出臺的。就此種能源形勢而言，主要來自于國內外兩個領域，一是國內能源安全和環境保護之需;二是全球能源變革和應對氣候變化的訴求。

從國內角度而言，“一帶一路”能源合作的制度建構緣起于對能源安全和環境保護的逐步關注。自1993年，成為石油凈進口國以來，中國的能源安全局面一直處于較為嚴峻的形勢之下，且未得到徹底改觀。到2017年，中國原油的對外依存度已上升到69%[4]。在能源消費結構上，煤炭占到60.4%。而石油和天然氣僅占到18.8%和7.0%，其他包括水力、太陽能等非化石能源也僅僅達到13.8%[5]。這種以煤為主的能源消費結構不僅限制了經濟發展的類型，而且也降低了抵御能源風險的綜合能力。此外，在化石能源燃燒過程中，大量有害氣體進入空氣[6]。特別是自2013年冬季起，東部地區的霧霾天氣已嚴重威脅到群眾正常的生產生活[7]。

另一方面，進入21世紀以來，全球能源變革和應對氣候變化已成為一股不可逆轉的潮流。在能源變革方面，一個是以美國為主的頁巖革命;另一個則是以歐盟為首的可再生能源革命。由于水力壓裂技術的突破，美國頁巖油氣產量大增，到2009年，美國超過俄羅斯成為全球最大的天然氣生產國[8];2014年，又超過沙特成為全球最大的原油生產國[9]。而歐盟可再生能源革命也持續發力，德國于2017年可再生能源發電已占到36.4%[10]，歐盟整體也已逐步逼近了《2009年可再生能源指令》所要求的2020年達到20%的可再生能源消費目標。更值一提的是，氣候變化《巴黎協定》也于2016年生效，它將碳減排的義務擴大到了包括中國在內的所有國家[11]。

1.2“一帶一路”能源合作制度建構的開啟：“一帶一路”倡議的提出

能源變革和應對氣候變化的國際訴求，以及國內能源安全和環境保護的嚴峻現實，都要求中國盡快在能源領域開展相應的制度建設，以適應新的國內外形勢。正是在這樣一種深刻背景之下，圍繞“一帶一路”能源合作的制度建構被開啟。其首先體現在國家主席習近平提出的“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”兩個倡議中。

2013年9月7日，中國國家主席習近平出訪哈薩克斯坦，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表了題為《弘揚人民友誼，共創美好未來》的重要演講。在該演講中，習近平指出，為了使我們歐亞各國經濟聯系更加緊密、相互合作更加深入、發展空間更加廣闊，我們可以用創新的合作模式，共同建設“絲綢之路經濟帶”[12]。盡管演講中沒有直接提及能源合作的制度構建，但卻是將其包涵在內的。例如，演講中提到要在政策和法律上為區域經濟融合“開綠燈”。各方應該就貿易和投資便利化問題進行探討并作出適當安排，消除貿易壁壘，降低貿易和投資成本。毋庸諱言，這些制度舉措的提出均有利于中國在絲綢之路經濟帶上開展能源合作。

2013年10月3日，國家主席習近平出訪東南亞國家，參加APEC峰會。在印度尼西亞國會發表了題為《攜手建設中國—東盟命運共同體》的重要演講。在演講中，習近平指出，東南亞地區自古以來就是“海上絲綢之路”的重要樞紐，中國愿同東盟國家加強海上合作，共同建設21世紀“海上絲綢之路”[13]。無疑，東南亞國家在中國對外能源合作中具有重要的地緣意義，這不僅體現在這些國家向中國出口能源，更重要的是，它們是中國能源進口的重要通道和過境地區。該地區的繁榮和穩定勢必為中國提供著重要的海上能源安全通道保障。這正如習近平在演講的最后所指出的，中國愿通過擴大同東盟國家各領域務實合作，互通有無、優勢互補，同東盟國家共享機遇、共迎挑戰，實現共同發展、共同繁榮。

1.3“一帶一路”能源合作制度建構的形成：“一帶一路”愿景與行動的出臺與能源生產與消費革命理念的提出

如上所述，“絲綢之路經濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”倡議（統稱為“一帶一路”倡議）的提出，為中國能源合作確定了未來的發展方向，但如何將二者轉變為實際行動，則需要一個更完善的行動綱領。在這方面，“一帶一路”愿景與行動的出臺以及能源生產與消費革命的提出極好地適應了這一現實訴求。

2015年3月，為推動實施“一帶一路”倡議，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《“一帶一路”愿景與行動》）[14]。這一文件的出臺為“一帶一路”能源合作指明了具體的發展方向和范圍。該文件中涉及能源合作的內容，主要包括了以下兩個方面：第一，加強能源基礎設施互聯互通，共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全，推進跨境電力與輸電通道建設，積極開展區域電網升級改造合作。第二，加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源勘探開發合作，積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、可再生能源合作，推進能源資源就地就近加工轉化合作，形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。

在“一帶一路”倡議和《“一帶一路”愿景與行動》提出之際，中國在能源制度建構領域也發生了重大變化，這就是能源生產與消費革命的提出。2014年6月13日，國家主席習近平在中央財經領導小組第六次會議上正是提出能源生產與消費革命的理念。他指出，能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產和消費革命。在提出的第五點全方位加強國際合作的要求中，習近平強調，要實現開放條件下能源安全。在主要立足國內的前提條件下，在能源生產和消費革命所涉及的各個方面加強國際合作，有效利用國際資源。為此，要務實推進“一帶一路”能源合作，加大中亞、中東、美洲、非洲等油氣的合作力度。加大油氣資源勘探開發力度，加強油氣管線、油氣儲備設施建設。職是之故，能源生產與消費革命的理念與《“一帶一路”愿景與行動》相結合，構建起中國在“一帶一路”能源合作方面的基本制度準則，標志著“一帶一路”能源合作制度規則的初步形成。

1.4“一帶一路”能源合作制度建構的深化：“一帶一路”國際合作高峰論壇與習近平新時代中國特色社會主義思想的確立

隨著“一帶一路”建設的深入推進，一些新情況、新問題也逐漸凸顯出來，例如許多非沿線國家紛紛提出想加入到“一帶一路”共建中。此外，2016年9月，國家主席習近平在G20杭州峰會上向時任聯合國秘書長的潘基文正式提交了《巴黎協定》的中國批準書[15]。這也意味著中國在未來國際能源合作中將更深度地融合應對氣候變化的國際義務。為應對這些新的訴求和變化，“一帶一路”國際合作高峰論壇的召開、習近平新時代中國特色社會主義思想的提出，都為“一帶一路”能源合作的深化奠定了重要的制度基礎。

2017年5月14日，“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開。國家主席習近平發表了題為《攜手推進“一帶一路”建設》的主旨演講。該演講一方面總結了四年來“一帶一路”建設所取得的成績;另一方面提出了更多建設性的制度構建倡議[16]。就能源合作而言，習近平提出，要抓住新一輪能源結構調整和能源技術變革趨勢，建設全球能源互聯網，實現綠色低碳發展。此外，該主旨演講中進一步提出，“一帶一路”建設根植于絲綢之路的歷史土壤，重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放。不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是“一帶一路”建設國際合作的伙伴。

在高峰論壇期間，國家發展改革委和國家能源局聯合發布了《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》（以下簡稱《“一帶一路”能源合作愿景與行動》）。該文件共分五個部分，在其第四部分中國積極行動中涉及到能源合作的機制構建方面。文件指出，將依托多雙邊能源合作機制，促進“一帶一路”能源合作向更深更廣發展。雙邊能源合作機制，主要采取雙邊聯合工作機制，研究共同推進能源合作的實施方案和行動路線圖。多邊能源合作機制，表現為參與、加強、實施和共建四個機制建設內容，所謂參與是指積極參與包括聯合國、二十國集團、上海合作組織在內的15個多邊框架機制下的能源合作;所謂加強是指繼續加強包括國際能源署、石油輸出國組織在內的6個能源國際組織的合作;所謂實施是指積極實施包括中國—東盟清潔能源能力建設在內的5個能源合作中心和平臺建設;所謂共建是指共同建設“一帶一路”能源合作俱樂部。

2017年10月18日，中國共產黨第十九次全國代表大會在北京召開。中共中央總書記習近平作了題為《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。這一報告的出臺明確了未來中國政治經濟社會發展的方向。誠然，也為如何繼續深化“一帶一路”能源合作提供了具體的行動指南。這表現在一方面，未來“一帶一路”能源合作要以習近平新時代中國特色社會主義思想作為我們的行動指南，積極主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟。另一方面，要樹立共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者和國際秩序的維護者。

2“一帶一路”能源合作的制度創新與發展

“一帶一路”能源合作的制度建構是中國在新世紀開啟的新的能源合作準則。它在繼承中國能源合作傳統制度的基礎上，進行了大膽的創新和發展，這突出地表現在能源合作理念上的突破和多元化的制度路徑上。

2.1“一帶一路”能源合作制度建構的理念創新

從制度建構角度而言，“一帶一路”能源合作的制度創新主要體現對共商共建共享原則的運用與圍繞人類命運共同體開展的制度創新。

2.1.1對共商共建共享原則的運用

共商共建共享原則最早體現在國家主席習近平提出的“一帶一路”的兩個倡議中。在“絲綢之路經濟帶”的倡議，習近平提出“我們可以用創新的合作模式，共同建設‘絲綢之路經濟帶”。在“21世紀海上絲綢之路”的倡議中，其又指出，“中國愿通過擴大同東盟國家各領域務實合作，互通有無、優勢互補，同東盟國家共享機遇、共迎挑戰，實現共同發展、共同繁榮”。無疑，“一帶一路”倡議建立起了共商共建共享原則的雛形。

2015年3月，在《“一帶一路”愿景與行動》中，中國政府正式提出共商共建共享原則。文件指出，“一帶一路”建設是一項系統工程，要堅持共商、共建、共享原則，積極推進沿線國家發展戰略的相互對接。此外，在2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平在其主旨演講中亦開宗明義地指出，論壇的召開就是要與各國各界人士“共商‘一帶一路建設合作大計”。最后，他用最為樸實的話解析了共商共建共享原則，即“‘一帶一路建設將由大家共同商量，‘一帶一路建設成果將由大家共同分享”。而且，共商共建共享原則也直接體現在“一帶一路”能源合作的制度建構中。在《“一帶一路”能源合作愿景與行動》中就提到，各國和國際、地區組織均可參與“一帶一路”能源合作，加強各國間對話，求同存異，共商共建共享，讓合作成果惠及更廣泛區域。

是以，共商共建共享原則創建了國際合作制度建構的新理念，而“一帶一路”能源合作則極好地踐行了這一原則。這表明“一帶一路”能源合作將不是單純地從本國利益出發，而是意在實現共同利益，甚至是直接從被建國家能源領域的實際所需出發。例如中國對巴基斯坦等國家的電站、電網建設等[17-18]。可見，共商共建共享原則一方面與哈貝馬斯提出的交談理論相一致[19]，通過共商的方式實現在思想領域的統一;另一方面，也是對傳統國際合作理論的突破，即認為國際合作不僅僅是一個意愿的問題，更多情況下是一個語境問題，國家往往是由于自身能力所限，無法開展合作。而當提升其能力后，合作將成為一個自然而然的事情。顯然，這要比單純地只是協議基礎上的合作更具實踐性[20]。

2.1.2圍繞人類命運共同體展開的制度創新

人類命運共同體的理念與“一帶一路”倡議緊密相聯。在“絲綢之路經濟帶”倡議中，習近平率先提出，“我們要全面加強務實合作，將政治關系優勢、地緣毗鄰優勢、經濟互補優勢轉化為務實合作優勢、持續增長優勢，打造互利共贏的利益共同體”。而到“21世紀海上絲綢之路”倡議時，不僅在習近平印尼國會演講的題目中直接提出了人類命運共同體的稱謂，即“攜手建設中國—東盟命運共同體”，而且在演講內容中也表達了，“一個更加緊密的中國-東盟命運共同體，符合求和平、謀發展、促合作、圖共贏的時代潮流，符合亞洲和世界各國人民共同利益，具有廣闊發展空間和巨大發展潛力”。

人類命運共同體提出后，受到國際社會的廣泛認同。聯合國社會發展委員會、安理會以及人權理事會等機構的若干決議中都載入了“構建人類命運共同體”理念[21]。十九大報告更將堅持推動構建人類命運共同體作為中國開展國際合作的重要指針。而“一帶一路”能源合作則是集中體現人類命運共同體的實踐場所。這正如習近平在中國共產黨與世界政黨高層對話的主旨演講中所指出的，“我提出‘一帶一路倡議，就是要實踐人類命運共同體理念”[22]。在“一帶一路”能源合作方面，人類命運共同體的實踐理念則主要體現在《“一帶一路”愿景與行動》中。該文件指出，“加強‘一帶一路能源合作就是旨在共同打造開放包容、普惠共享的能源利益共同體、責任共同體和命運共同體”。

人類命運共同體與“一帶一路”建設相結合，是中國對世界的重大理論貢獻，是中國方案的極大體現，同時亦是對馬克思理論的發揚與傳播[23-24]。審視自主權國家誕生以來的國際關系及其理論，權力、利益始終居于核心地位[25-26]，即使國際關系制度主義的出現，亦沒有改變那種從國家視角解讀國際關系的藩籬，而且很大程度上被深深地烙上了西方的價值觀[27]。然而，人類命運共同體的提出，第一，它突破了那種帶有西方色彩的國家視域，形成了以中國為代表的東方價值觀，是一種反映第三世界并可兼蓄西方價值觀的新理念。第二，它以人類命運作為價值基礎，改變了那種狹隘的權力視域，更是對西方人權觀的批判升華，是一種全新的國際人權理念。第三，與“一帶一路”建設的結合，不僅是在踐行馬克思主義的實踐理論，更是將理論付諸于實踐的中國典范，更能彰顯人類命運共同體的強大生命力。就國際能源合作而言，共同體的概念早已有之，歐共體的前身最早就是從能源發軔的例如作為歐共體組成的歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體;而且近年來也有學者提出建設能源共同體的設想[28]。但人類命運共同體的提出卻是對國際能源合作的重大理論提升。其實質就在于為后者規定了人類命運的價值紅線。這就要求國際能源合作，一方面要充分注意到能源可及性，徹底改變全球能源貧困的現狀[29-30]。另一方面，應加大對清潔能源的利用，防止化石能源燃燒對氣候變化的負面影響，進而威脅人類的基本生存[31]。

2.2“一帶一路”能源合作制度建構的實踐創新

在五年的發展歷程中，“一帶一路”能源合作制度建構的實踐過程突出地表現為一種自下而上的趨同式的制度建構模式。或言之，這種制度建構模式在實踐中呈現的是一種由分散到集中的傘狀制度創新。對于這種實踐創新可從它的具體表現和創新特點凸顯出來。

2.2.1“一帶一路”能源合作制度建構的實踐表現

這種趨同式的制度建構模式具體表現為：

第一，對“一帶一路”能源合作的國內各部委和地方政府的制度支持。例如，從中央各部委來講，2016年國家發改委和能源局發布的《關于推進‘互聯網+智慧能源發展的指導意見》，強調了“一帶一路”能源互聯網的建設。從地方政府的制度實踐而言，僅2018年就有河北省《關于積極參與“一帶一路”建設推進國際產能合作的實施方案》、新疆《絲綢之路經濟帶核心區（新疆）能源規劃》等相關政策性文件出臺。需要指出的是，盡管中央各部委和地方上涉及“一帶一路”合作的政策文件中，許多沒有單獨涉及能源合作，但這些規定卻往往與能源合作密切聯系。例如2017年國家發改委發布的《企業境外投資管理辦法》、2018年國家外匯管理局發布的《“一帶一路”國家外匯管理政策概覽》、2018年最高人民法院發布的“一帶一路”國際商事爭端解決機制配套文件等。

第二，“一帶一路”能源合作類型的靈活制度建構。從締約方的數目來看，有雙邊的，如2017年，中國與新西蘭達成《加強“一帶一路”倡議合作的安排備忘錄》，提出在清潔能源方面加強合作，也有多邊的，如2017年，包括中國在內的27國財政部共同核準的《“一帶一路”融資指導原則》中提出，重點加大能源能效的融資支持力度。從締約文件的性質來看，有備忘錄形式的，也有聯合聲明方式的，如2017年，中國與以色列達成《建立創新全面伙伴關系的聯合聲明》，提出雙方愿在“一帶一路”倡議下加強雙邊基礎設施領域的創新合作，在能源高效利用、可再生能源等相關領域進一步開展合作。從締約的類型來看，有對接式的，如2015年，中國與俄羅斯簽訂的《關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，也有綱要式的，如2016年6月，中國、俄羅斯和蒙古國共同簽署了《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》成為首個“一帶一路”多邊合作規劃綱要。除此之外，在組織形式上，還有定期或不定期的全球或區域論壇，例如中國-阿拉伯國家合作論壇就是以能源合作為軸心開展的“一帶一路”建設。據推進“一帶一路”建設工作小組辦公室的統計，到2016年底時，中國已與39個國家簽署了46份共建“一帶一路”的合作協議，100多個國家表達了參與和支持愿意[32]。而到2018年8月，共建“一帶一路”的合作協議已達100多項[33]。這其中不乏多項合作協議涉及到能源領域。

第三，“一帶一路”能源合作雙向并舉的制度支持。此種雙向并舉是指一方面，中國繼續加強油氣等傳統能源合作領域。例如2018年7月在中阿合作論壇通過的《中國和阿拉伯國家合作共建“一帶一路”行動宣言》中提出深化石油、天然氣全產業鏈合作，推動有關勘探、開采、煉化、儲運設施建設等項目[34]。另一方面，中國也積極從事新能源與可再生能源領域的合作。2018年9月，在北京召開的中非合作論壇北京峰會上通過的《中非合作論壇—北京行動計劃（2019—2021年）》，就強調中方將支持可再生能源，主要是太陽能在非洲的發展[35]。

2.2.2“一帶一路”能源合作制度建構的實踐特色

從“一帶一路”能源合作制度建構的具體實踐，可以看出其具有如下三個方面的實踐特色：第一，對于“一帶一路”的內部制度建設，中央只進行宏觀指導，制度的具體實踐主體則主要是由各部委和地方政府承擔的。此種實踐秉承了自改革開放以來，中國特色的二元結構發展模式，其所產生的效應在于積極促進了地方創新的能動力[36]。第二，從“一帶一路”能源合作的制度類型來看，它沒有局囿于單一的制度形式，更多地是從開展“一帶一路”能源合作的國家自身訴求出發，建立相應的合作機制。比如俄羅斯、中亞等歐亞聯盟國家更愿意與中國采取“對接”形式;而中東與非洲則更多地傾向于論壇形式。這帶來的制度優勢是能更快地建立起合作關系，更早地進入到合作實踐中。第三，“一帶一路”能源合作的制度建構是雙向型的。這表明，中國不是單純地通過制度建構從“一帶一路”沿線國家進口油氣;同時也是在利用自己在新能源和可再生能源上的技術優勢，積極出口能源。這樣就使得“一帶一路”能源合作更加均衡，既起到防范能源民族主義的抬頭，又能促進國內清潔能源發展。

3“一帶一路”能源合作制度建構的現實挑戰

由上觀之，經過五年的發展，中國在“一帶一路”能源合作制度建構方面取得了令世人矚目的成績。然而，在看到這一可喜成果的同時，我們也應注意到，隨著“一帶一路”能源合作的深入，一些能源合作中像債務等深層次問題開始逐漸暴露出來，這顯然與“一帶一路”能源合作制度建構存在的不足有著緊密聯系。

3.1政策創新尚顯不足

一方面，“一帶一路”能源合作制度建構在微觀層面上尚須加強。“一帶一路”建設的五年來，無論從國內，還是從“一帶一路”對外方面，中國已建構起諸多制度性文件。但縱觀這些文件，更多的是建立“一帶一路”合作意向，而在微觀層面上，則尚缺乏一些有力的保障措施。例如在強調進行實體能源投資方面，尚沒有發揮包括與能源投資相關的期權、債券、股票等金融衍生品的投入。毫無疑問，這些金融產品的投入不僅會減輕實體投資的資金壓力，而且也會規避到不必要的投資風險。因此，隨著“一帶一路”能源合作的深化，這一方面亟待政策的扶持與引導。

另一方面，在“一帶一路”能源合作的第三方政策方面尚有缺隙。所謂第三方政策，是指在“一帶一路”建設中涉及或與第三方相聯系的法律政策。毋庸置疑，在能源世界中，除了中國進行著“一帶一路”能源合作以外，其他國家也在為本國需要而與“一帶一路”沿線國家進行著能源合作。這必然形成了一種競爭關系。因此，“一帶一路”能源合作或可能打破了原有的區域能源關系，或直接進入某一能源勢力范圍。在沒有良好溝通和互信情況下，極可能產生對中國介入的懷疑論、威脅論等謬誤。例如，有國外學者就認為，中國在中東地區除了謀求能源以外，還有著更廣泛的利益訴求[37-38]。無疑，這些思想的傳播不利于中國進一步深化“一帶一路”能源合作。雖然在《“一帶一路”愿景與行動》中再三提及，“一帶一路”是開放包容的，但如何在實踐的具體政策中體現出來，如何兼顧第三方的能源利益，避免在能源合作上的惡性競爭和利益沖突，則仍需要進一步的政策規定。

3.2制度建構的體系化不足

第一，“一帶一路”能源合作的制度建構呈現出碎片化的現狀。其表現在，一方面，國家政策層面上，我們尚缺乏一個能源合作的體系化制度建構。盡管《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》的出臺，一定程度上構建起了初步框架，但從其內容來看，宏觀指導和建設構想是其主旨，如何將體系化建設付諸實踐，則尚語焉不詳。另一方面，從雙邊和多邊的制度建構來看，能源合作議題往往不是作為一個單獨性文件，而更多地是與其他合作夾雜在一起，分散在諸多備忘錄、聯合聲明或框架協議中。而各個“一帶一路”雙邊或多邊文件中對能源合作的表述又存在差異。

第二，“一帶一路”能源合作制度建構的碎片化不利于能源治理的開展。盡管碎片化的形成是“一帶一路”能源合作制度建構初期必然出現的事物，同時也有利于形成多元化的能源制度模式。然而，隨著能源合作的深入，這種碎片化將不利開展“一帶一路”能源治理。特別是在時間的推移下，能源合作制度的碎片化必然會產生非人為的前后政策上的不銜接或沖突。這一方面，不利于能源合作的穩定性和可預期性;能源投資的私人主體極可能由于碎片化的制度建構，無法找到或保證合適的投資項目。另一方面，逐一地糾正這種碎片化，又會帶來過多的政府成本，且糾正同樣形成新的碎片化。

3.3制度建構的法律規范缺失

目前，“一帶一路”能源合作在制度建構上還面臨的一個問題是法律規范缺失。此處的法律規范缺失是指在“一帶一路”能源合作出現爭端后，缺少一個具有約束力的制度保障爭端的解決。造成這種規范缺失的原因不外乎兩點：一是“一帶一路”倡議是以共商共建共享原則為基礎的，它強調了國家間協商是“一帶一路”合作的前提。既然合作是建立在共商基礎上的，那么在一定程度上就規避了爭端的出現，即使爭端出現也可通過共商的方式予以解決。二是，從“一帶一路”建設的實踐來看，如果規范性制度建構走在具體合作實踐的前端，那么極可能會造成“一帶一路”沿線國家囿于對爭端出現的擔憂，而在合作方面躊躇不前。因此，在“一帶一路”制度建構方面，那些非規范性的制度建構在促成合作實踐方面往往比規范性的制度建構更具有制度優勢。此外，在《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中亦提到不是旨在建立新的規則，而是希望通過國際社會中原有的制度規則加以處理實踐中出現的爭端，例如通過國際訴訟或仲裁的方式進行。

然而，隨著“一帶一路”合作的加深，規范的缺失并不利于進一步擴大合作，特別是在能源合作方面，這種規范缺失的弊端表現的更為明顯。具體而言：

第一，在全球能源治理中，本身就缺乏體系化的治理模式。盡管國際社會不斷地在致力于出臺能源領域的相關規范，但實踐并不是很理想。例如將能源生產國與消費國納入同一能源治理規范的，目前只有《能源憲章條約》。但即便如此，在實踐中，該公約一方面沒有將美俄等主要油氣大國納入其中，使其規范效力大為減弱[39];另一方面，從其運行狀態來看，《能源憲章條約》并不能有效地處理好在新能源方面的爭端[40]。因此，端賴全球能源治理來解決“一帶一路”能源合作中的爭端，并不是一個理想的選擇。

第二，規范缺失會造成能源合作的不穩定。在“一帶一路”能源合作中，能源爭端的出現并不是合作雙方主觀所能預見到的，如果主觀上能預見到能源爭端的出現，那么在合作之初，這一問題就會在共商的基礎上得到解決。但實際情況并非如此。在一定意義上，能源爭端的出現是客觀造成的事實結果，它并不依當事方的主觀意愿為轉移，它受到客觀語境變化的限制。顯然，沒有一個規范性的制度來處理這一問題，而仍以共商的方式進行，會增加交易成本[41]。最終，能源合作將處于不穩定狀態，不利于“一帶一路”能源合作的深化。

第三，規范缺失亦會引起第三方的詬病。由于爭端的解決采取的是共商方式，那么很大程度上與當事方的權力相關，而往往這種不納入規范的解決方式會被認為，產生雙方權利的不平等而遭到第三方詬病。況且，當今社會的發展，規則因其透明性、穩定性的優勢已成為解決爭端的主要方式。因此，未納入規范的解決方式往往會受到質疑和抨擊。這就不難理解，當“一帶一路”能源合作中出現一些爭端時，會被第三方過度渲染。

3.4機制化建設有待完善

從推進“一帶一路”建設工作小組辦公室編著的《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》可知，目前“一帶一路”合作機制采取的方式是，高層推動、戰略對接、雙多邊機制以及“二軌”對話及交流合作。而這些機制中，雙邊、多邊機制在“一帶一路”能源合作中是最具實踐性的。此外，還包括了峰會、論壇，以及領事磋商、外交協調機制等。這些機制的建立的確在一定程度上有利于中國與“一帶一路”沿線國家在相互尊重、互信的基礎上開展能源合作。但須承認的是，它們在保障“一帶一路”能源合作方面仍是不充分的。之所以這樣認為，是因為這些機制過于松散，而“一帶一路”能源合作的深化更需要一個更緊密的機制保障其運行的可持續性。此外，目前的“一帶一路”能源合作機制更多強調了政治性的、外交性的機制保障。這種機制保障措施雖然具備較強的靈活性，在處理具體問題時能針對具體語境展開;但它也有著自身無法克服的缺陷，即穩定性和可預見性不強。那么，到“一帶一路”能源合作深化期時，則無法形成有效的激勵機制。2017年國家發展改革委和國家能源局發布的《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動》中已提出共建“一帶一路”能源俱樂部的設想。這表明未來加強此方面的機制建設或將是國家在“一帶一路”能源合作方面的主要任務。

4“一帶一路”能源合作制度建構的中國選擇

由上觀之，出現這些問題的成因都有著各種各樣的復雜情況，但總體而言，至少可能包括如下兩個方面的共性：第一，制度設計本身所帶來的可預見的不確定性。例如，當我們采用的是趨同的或二元結構的創新模式時，所產生的法律規范的缺失、碎片化、機制化建設的完善等問題，其實是制度設計中必然出現的事實。或言之，當我們在利用趨同或二元結構極大地豐富“一帶一路”能源合作的創新力時，同時也要接受因創新所帶來負面影響。當然，鑒于其是可預見的，因此這種負面影響可通過相應的制度調整，控制在合理的范圍。第二，制度設計本身所帶來的不可預見的不確定性。就制度設計本身而言，它是一種人為活動，因此必然裹挾著人的有限理性。例如在“一帶一路”能源合作中對第三方政策的缺失，并不是在制度設計之初就必然能考慮到的;相反，它是隨著時間的推移逐漸演化和形成的。故而，對于此種不確定性的規制就不能只是經由制度調整就能實現的;而更多的是需要新的制度建構。

當前，“一帶一路”能源合作面臨著諸多的新情況和新變化，特別是2018年7月中美貿易摩擦加劇后，使得“一帶一路”能源合作的制度建構更具現實性。中國是美國的第二大原油進口國，如果中美之間的貿易摩擦不能得到有效解決，中國極可能放棄從美國進口油氣，這從中美8月23日第二輪加征關稅中將液化天然氣納入其中可窺見一斑。因此，如果中美貿易摩擦持續發酵，那么“一帶一路”能源合作無將是支撐中國原油進口的主要渠道。如何通過加強“一帶一路”能源合作的制度建構來改善中國緊迫的外部環境，甚至最終促成中美經貿關系的正常化將是未來我們面臨的重大課題。基于此，未來的“一帶一路”能源合作制度建構應考慮在以下四個方面進行有效拓展。

4.1實現從功能主義向規范主義的轉向

“一帶一路”能源合作制度建構的五年極好地表現了功能主義的路徑。它的出發點就是助力于將“一帶一路”能源合作從設想變成現實。顯然，共商共建共享原則中，共商方面起到重要的制度保障。這從“一帶一路”能源合作成果中即可窺見一斑。然而，未來的“一帶一路”能源制度建構應是一個從共商向共建、功能主義向規范主義轉變的過程和路徑。這是因為功能主義的代表不是法律而是政策，政策確保了中國在“一帶一路”能源合作前期各項工作的有利進行。但長期建立在政策之上的能源合作，將會使投資者和被投資國都無法確定政策是否會延續下去，是否不會改變，從而影響到能源合作的積極性。而法律是典型的規范主義代表，它的積極意義在于提供穩定性和確定性。從功能主義向規范主義的轉向，就是從政策向法律的轉變，從政治的向法治化的轉變。這種轉變是“一帶一路”能源合作發展的客觀結果，其有助于保障“一帶一路”能源合作向更深方向發展。

此外，從功能主義向規范主義的制度建構轉向，也符合國際能源合作發展的演進規律。它在一定程度上，有助于減少不必要的外部摩擦。當出現爭端時，按照統一的規范標準解決相關問題，既保障了公平性，又可有效地將對“一帶一路”能源合作的非議拒之門外。

4.2從實體能源向虛擬能源的深化合作

在“一帶一路”能源合作開展中，我們既從事著傳統油氣領域的合作，也積極開展著新能源和可再生能源等清潔能源合作。這些能源合作對于保障中國能源安全具有重大意義。然而，隨著“一帶一路”能源合作的深入，這些實體層面的合作已無法進一步加固中國能源安全。從實體能源合作向虛擬能源合作擴展將是未來“一帶一路”能源合作的另一重要領域。之所以這樣認為，是因為：

第一，向虛擬能源合作轉型是能源合作深化的必然結果。所謂虛擬能源是指包括能源金融在內的，通過能源商品期貨、期權市場、國際貨幣市場以及能源相關的資本市場進行能源實務、期貨、期權、債券、匯率、利率、股票以及相關衍生品等金融資產的套期保值、組合投資或投機交易等活動[42]。虛擬能源體現了在現代經濟體系下，能源與金融的有機結合，它既是能源發展和合作深化的必然結果，亦是能源經濟發達的重要表征。第二，虛擬能源更有助于保障國家能源安全。傳統意義上的能源安全，僅是指能源供應安全[43]。因此，其更強調實體能源對國家能源安全的意義，是一種直線型的能源保障路徑。而虛擬能源則是對傳統能源安全的演進和補充。它可以通過金融工具，將國家對能源需求的感知、對能源風險的規避，從依賴于實體能源轉向虛擬能源，實現由被動型的能源供應轉向主動型的能源風險規避。第三，虛擬能源已成為國家重要的對外戰略工具。例如石油美元回流機制有利地支持了美國的國家戰略意圖[44]。

當前，盡管中國在“一帶一路”能源合作中也開展了一系列能源金融的制度建構和創新實踐。例如我們與俄羅斯的“貸款換石油”[45-46]、2018年中國原油期貨市場的重啟[46]，以及與沿線國家本幣貿易的倡議。然而，在能源貿易領域以人民幣作為計價和結算工具以及能源金融衍生品的創新方面，我們還與國際社會存在一定差距，需要進一步加強此方面的制度創新。

4.3“一帶一路”能源合作伙伴關系的機制化建設

迄今為止，全球能源治理沒有形成一個類似于世界貿易組織那樣的規則化體系，這就使得全球能源治理始終處理一個極其不穩定的狀態，特別是受能源政治的影響尤為劇烈。因此，能源治理的機制化發展就成為擺脫政治負面影響，實現全球能源穩定供應的重要舉措。毋庸置疑，國家對“一帶一路”能源合作伙伴關系的提出，正是旨在加強能源合作機制化建設。無論從“一帶一路”沿線國家，還是從全球視角，現在的多邊能源治理機制已無法滿足中國與“一帶一路”沿線國家開展能源合作的現實需要。例如歐佩克組織是能源生產國的組織;國際能源署是發達國家能源進口國的組織，而能源憲章條約組織中又有諸多與中國能源實踐不相融的規定，這些都使中國無法有效地利用現有國際能源機制，開展“一帶一路”上的能源合作。

當然，我們也希冀通過上海合作組織，成立相關能源治理的多邊機制。但“一帶一路”倡議提出后，在上海合作組織下建構能源治理機制顯然無論從地域范圍，還是參與國家等方面都難以滿足能源合作的現實需要。因此，未來構建“一帶一路”能源俱樂部將成為進一步深化能源合作機制的有力舉措。至于如何來構建，我們認為可采取多路徑并行發展的模式。一方面，可繼續加強上海合作組織下能源制度化建設，在適宜的時機下將其治理機制擴大。另一方面，也可不斷完善各種與“一帶一路”沿線國家相關的能源論壇，加強能源機制建設的政策溝通。在條件成熟之際，擴大能源論壇范圍，形成定期的論壇機制，以期為“一帶一路”能源合作伙伴關系建設提供重要的制度儲備。

4.4加強“一帶一路”能源合作制度建構的開放性

隨著“一帶一路”建設的穩定推進，第三方對“一帶一路”能源合作的影響將會越來越凸顯。例如中國和日本在中東地區、俄羅斯和非洲等地區都存在著能源進口需求。近年來，印度的經濟發展也使其躍居為第三大原油進口國[47]。因此，這些國家出于保障本國能源安全的需要，與中國開展競爭，甚至破壞“一帶一路”能源合作的可能性都是存在的。另一方面，“一帶一路”能源合作的制度建構必然會對原有規則體系產生影響，對于那些第三方而言，或將面臨著游戲規則的變化，而這無形中會加大它們能源合作的外部成本，對此，也是第三方所不愿看到的。

故而，在未來的“一帶一路”能源合作方面，中國不僅要處理好“一帶一路”內部的能源合作，而且要更加重視“一帶一路”能源合作的外部建設。為此，第一，應在國際場合上加大中國“一帶一路”能源合作的積極宣講，闡明中國能源合作的基本立場和態度，加強與第三方溝通，避免不必要的誤解。第二，應將與第三方在“一帶一路”的能源競爭關系轉化為一定程度上的合作關系。既然有競爭關系，就表明存在著共同利益，這就為雙方機制性合作，共同維護能源供應的地區穩定和過境安全帶來了合作契機。第三，中國也應通過機制建設，為“一帶一路”能源合作提供包括軍事力量在內的必要公共供給品，這樣不僅可以維護能源供應地區的穩定和過境安全，而且也可限制第三方以前者為由，擴大其軍事存在[48]。

5結語

正如習近平同志在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上所言，“共建‘一帶一路順應了全球治理體系變革的內在要求，彰顯了同舟共濟、權責共擔的命運共同體意識，為完善全球治理體系變革提供了新思路新方案”[49-50]。不言而喻，“一帶一路”能源合作制度建構的五年僅僅是一個開始，為全球能源治理提供中國方案，以一種包容的能源世界觀共建能源命運共同體，將是未來中國“一帶一路”能源合作制度建構更寬廣的實踐旨趣。

（編輯：于杰）

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