自貿(mào)區(qū)建設背景下完善海南省旅游法庭工作機制研究

鄭修慶

摘 要：旅游法庭具有立案快、審理快、結案快等特點，它能夠及時處理旅游糾紛，對旅游業(yè)的健康高質(zhì)發(fā)展具有重要的意義。設立旅游法庭是我國司法實踐中的創(chuàng)新之舉，雖然在實踐中取得了良好的成效，但在發(fā)展的過程中也存在諸多問題：案多人少、員額法官數(shù)量緊缺，旅游法庭作為司法機關在統(tǒng)籌整合糾紛解決等方面權限不足、手段有限、公眾對旅游法庭知之甚少等。通過走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)實際問題，對之進行有效分析，并借鑒最高人民法院巡回法庭的運行機制和多元化糾紛解決機制，對完善旅游法庭的工作機制提出建議。

關鍵詞：旅游法庭;旅游糾紛;完善措施

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.020

1 研究背景與意義

依據(jù)調(diào)查結論顯示，2017年度海南全島旅游客流量和旅游收入均實現(xiàn)大幅增長。全年接待游客約6745萬人，同比增長接近百分之十二。游客數(shù)量的增長與旅游糾紛數(shù)量的增長亦步亦趨，早在2002年，三亞市就出現(xiàn)了游客多、糾紛多的情況。作為國際旅游勝地，這是不可避免的。因此，旅游法庭應運而生，三亞市城郊法院在南山和亞龍灣等著名景區(qū)設立了旅游法庭，城郊法院在當時也是全國第一個擁有旅游法庭的法院。旅游法庭在各個景區(qū)之間巡回辦案，快速立案、快速審理、快速執(zhí)行，既而快速化解糾紛。雖然在實踐過程中取得了良好的成效，但是最近兩年旅游法庭解決糾紛的數(shù)量卻出現(xiàn)了斷崖式的下跌，這背后的問題值得深思。

近些年海南省旅游業(yè)大踏步向前發(fā)展，穩(wěn)中向好。旅游業(yè)不僅是海南省的靚麗名片，更是為海南省經(jīng)濟收入作出重要貢獻，2017年海南全省旅游業(yè)收入約670億元，這其中包含了國內(nèi)旅游收入650億元與國際旅游收入20億元。據(jù)統(tǒng)計，2017年海南全省旅游業(yè)的收入占全省GDP的百分之十六，不得不承認旅游業(yè)已經(jīng)成為海南省的支柱產(chǎn)業(yè)。它及有力地推動了海南省的發(fā)展，并且為自由貿(mào)易島的建設打下堅實基礎。所以為保證海南省經(jīng)濟穩(wěn)步提升，需要提供有力的司法保障，而完善旅游法庭的工作機制更是重中之重。完善旅游法庭工作機制將會進一步提升旅游法庭審判質(zhì)量與效率，快速化解旅游糾紛，將保護旅游者的合法權益落到實處，推動海南省旅游業(yè)健康發(fā)展，為保障海南省經(jīng)濟收入穩(wěn)步增長提供有力支持。在海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)三十周年大會上，總書記正式宣布，黨中央會全方位支持海南省在全島范圍內(nèi)建設自由貿(mào)易區(qū)，這是海南省前所未有的發(fā)展機遇，因此要充分發(fā)揮和完善司法在自貿(mào)區(qū)法制建設中的作用，完善旅游法庭的工作機制看似微不足道，但是對建設自由貿(mào)易島來說具有不可或缺的作用。

2 現(xiàn)存問題

2.1 公眾對旅游法庭知之甚少

人們收入不斷提高，對物質(zhì)文化方面的消費投入了更多的精力，每到黃金周或者其他節(jié)假日，全國各大著名景區(qū)都會出現(xiàn)游客爆滿的場景。但是各種不文明的現(xiàn)象也屢屢被公之于眾：酒店宰客、導游強迫游客消費、房東撕毀契約……旅游糾紛數(shù)量攀升、旅游參與者之間的矛盾日益突出。而這些對于游客來說極為不利，如何維護自身的合法權益成為一個令人頭疼的問題。游客外出旅游本是一件愉悅的事情，誰都不想在維權這件事上耗費太多的時間，畢竟游客出來旅游的時間也就那么短短的幾天，更不想因為此事壞了好心情，窘于時間成本和其他因素，一些游客干脆吃虧認倒霉。若要保證旅游業(yè)健康發(fā)展，處理好旅游糾紛則顯得尤為重要，這對旅游法庭提出了很高的要求。雖然接近一半的游客遭受過旅游糾紛纏身的煩惱，但是堅持維護自身權益的游客占比不到百分之十五，大部分游客表示維權成本過高，勞神傷財、過于麻煩，旅游糾紛也不了了之。通過走訪調(diào)研，綜合分析得出數(shù)據(jù)，知道旅游法庭存在的游客占比不到百分之九，可想而知，到旅游法庭處理糾紛的游客更是少得可憐。對于很多人來說旅游法庭蒙著一層神秘的面紗，追本溯源是因為旅游法庭的宣傳工作不到位，導致公眾對旅游法庭知之甚少。旅游法庭的存在形同虛設，這個嚴峻的問題亟待解決。

2.2 旅游法庭員額法官數(shù)量緊缺

實行法官員額制改革是法治國家的必經(jīng)之路，目前選拔員額法官正在如火如荼的進行中。改革之前，法官隊伍體系龐雜，魚龍混雜，審判人員業(yè)務素質(zhì)參差不齊，一些法官不具有審判能力，或者是經(jīng)常審錯案，以至于在過去時常有冤假錯案的發(fā)生。為了推進依法治國的穩(wěn)步前進、提升法官隊伍專業(yè)程度，必須對法官隊伍進行整改——降數(shù)量，提質(zhì)量。綜合考慮法院的審判業(yè)務及司法配置規(guī)律，經(jīng)過嚴格測算論證，最終將員額法官數(shù)量定為百分之三十九。設置員額法官比例控制紅線這一舉措，為落實“讓審理者裁判，讓裁判者負責”奠定了良好的基礎。但是就目前情況看來，現(xiàn)有的員額法官遠遠不足以輕松處理堆積如山的案件。據(jù)了解，在海南省一個基層法院的民庭法官平均每年要處理接近400個案子，除去休息和節(jié)假日，每位法官一天要處理接近兩個案子，可想而知員額法官的工作壓力有多大。基層法院的員額法官數(shù)量都是捉襟見肘，一個小小的旅游法庭更是有過之而無不及。

2.3 旅游法庭解決糾紛權限不足

就像我們所知道的一樣，現(xiàn)有糾紛解決措施包括：和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等其他方式，但是各種解決措施基本上都是處于原始孤立的狀態(tài)，各自為營，難以進行有效的合作和優(yōu)化配置。在司法實踐中，海南省也嘗試利用多元主體聯(lián)動化解糾紛，但是還不能夠按照群眾的訴求和訴訟實際情況整合資源，合力化解糾紛，根本沒有達到一加一大于二的效果。究其原因是在實際操作過程中，各主體權力責任界限不清楚，訴訟與非訴訟的銜接程序不明確，法院與各糾紛解決主體工作重心還只是停留在某一問題上。尤其是在處理旅游糾紛的過程中，旅游法庭權限不足，各糾紛解決主體不能以旅游法庭為中心展開工作，這大大的降低了旅游法庭化解糾紛的效率。此外，推行司法改革和立案登記制背景下，大量案件涌進法院，員額法官相對緊缺，無力招架，不能抽調(diào)更多的人手用來協(xié)調(diào)多元主體聯(lián)動化解糾紛的格局，旅游法庭解決糾紛權限不足的軟肋展露無遺。

3 完善措施

3.1 加大旅游法庭宣傳力度

首先，我們要加大旅游法庭的宣傳力度，充分運用電視、網(wǎng)絡、報刊等媒體，宣傳報道好的做法、經(jīng)驗和取得的實際成效，營造良好輿論環(huán)境。其次，我們會采取以案釋法、以例普法的工作方式，向當?shù)厝罕?、景區(qū)游客發(fā)放相關資料，做好法律宣傳工作，提高旅游法庭知曉率，不斷完善旅游法庭審判工作機制，努力讓游客實現(xiàn)快速的、高效的、成本相對較低的維權。我們會千方百計做好“旅游法庭”這篇文章，相信有更多的中外朋友到海南觀光旅游、投資興業(yè)，讓綠水青山創(chuàng)造更多金山銀山。在借鑒其他旅游大省的旅游法庭宣傳辦法后，可以在本省加強旅游法庭微電影的宣傳，在門票和宣傳手冊中提示旅游法庭的分布位置和聯(lián)系方式，并且設立游客反饋機構，防止旅游法庭工作人員不作為。這些措施可以使公眾充分了解旅游法庭，增強維權意識，避免司法資源浪費。再次，當今自媒體運營呈現(xiàn)火爆態(tài)勢，旅游法庭可以借此機會用心推廣，提升整個自由貿(mào)易島的旅游業(yè)服務質(zhì)量，為自貿(mào)島的建設保駕護航。

3.2 推行候補法官制

在過去，最高人民法院提出了一種大膽的設想——設立“候補法官”制度。依據(jù)這個創(chuàng)新設想，由基層人民法院設立候補法官，但是候補法官不占用員額法官名額。法院院長提名候補法官，然后通過審判委員會任命，候補法官除了能夠協(xié)助法官進行審判工作，還能代行法官的職務，但是不能獨立擔任審判長，行使審判權須在合議庭模式下。提出“候補法官”制的初心或許是為了解決“案多人少”的問題，但是在《法官法》出臺之后，這一舉措顯得更有實際意義。通過這一改革，可以建立健全法官人才選拔梯隊，由未入選員額法官的法官助理擔任候補法官。授予法官助理以“候補法官”的身份可以防止法院人才過度流失，并且打開了一條新的選賢任能的通道，為員額法官儲備優(yōu)渥的人才。提出“候補法官”制度的設想是頗具創(chuàng)意的，但是，這一制度的推行要與員額制的改革同步進行。如果能將員額法官的比例控制在百分之三十九以下，并且將候補法官納入員額制的改革體系之中，那么，候補法官就不僅僅是用來解決法官流失、案多人少問題的權宜之計，還可以給優(yōu)秀的法官助理提供接觸審判活動的機會，使他們學會根據(jù)事實、法律、經(jīng)驗和良心來進行審判活動。同時，通過考核候補法官的審判情況，法院也可以借此機會選拔人才，在出現(xiàn)法官缺額時使綜合素質(zhì)過硬的候補法官及時進入員額法官隊伍。可以說，候補法官制度假如得到適當?shù)陌才?，完全可以發(fā)揮法官人才儲備和精英培養(yǎng)的作用。旅游法庭須具有入額的工作能力突出、審判經(jīng)驗豐富的法官，并且可以適當選入候補法官，以解決案多人少、審判人手不足的問題。對候補法官進行定期考核評估，待其滿足條件時，可以選為員額法官。在旅游法庭中推行候補法官制，可以消除被分配到司法輔助崗位的法官消極怠工心里，更可以提高工作效率，妥善化解旅游糾紛。

3.3 強化旅游法庭主導作用

人民法院的職能大體包含了兩種：一是審判職能;二是服務職能。然而，這兩種職能都是服務于化解社會糾紛之中。萬千社會無奇不有，各種各樣的糾紛都裹挾其中。法院雖具有權威性、公正性、終局性等其他特點，但是這些不能夠代表法院就是萬能的，更不代表它能夠解決一切糾紛。在當下我們要摒棄法院萬能論，社會中的糾紛需要多種力量合力解決，比如：調(diào)解、和解、仲裁等其他方式。但是，在處理糾紛的過程中，尤其是在處理旅游糾紛的過程中，各方力量不能實現(xiàn)有效配合。因為各部門屬于平行機構誰都沒有服從于另一個機構的義務，這就需要高效有力的指揮者加以疏導協(xié)調(diào)，基于司法實務工作的考察，應由省或者市政法委牽頭，完善相關立法工作，在工作場所、工作人員、工作制度方面提供保障。做好對各職能部門的權力責任劃分，合理規(guī)劃。政法委牽頭在處理旅游糾紛的過程中，要以旅游法庭為中心，強化旅游法庭主導作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已有的多元化解力量，最大限度地化解矛盾糾紛，滿足群眾訴求，真正的發(fā)揮旅游法庭的功能。

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