寧波市網約車監管現狀與對策研究

胡靜敏 李發宗

摘 要：網約車的出現極大便利了乘客的出行，緩解了城市交通壓力，為廣大市民提供了高品質服務，與此同時，又暴露出經營者主體責任不落實、安全事件頻出等問題。作為互聯網經濟發展下的新產物，網約車已不能用以往傳統的出租車管理模式進行管理。針對當前網約車監管存在的普遍問題，對寧波市網約車的發展現狀進行了調研分析，厘清了寧波市網約車監管過程中出現的問題，并對問題進行了科學系統分析，提出了對策措施，為寧波市網約車健康有序發展提供參考。

關鍵詞：網約車;互聯網;監管;措施

中圖分類號：F27 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.031

1 前言

網絡預約出租汽車（簡稱網約車）是互聯網技術在社會大環境下積極發展、不斷完善的產物。它的出現，不僅極大方便了乘客的出行，提供了個性化用車服務，滿足了乘客日益多樣的用車需求，更從某種程度上緩解了城市交通的出行壓力。但與此同時，由于法律監管的空白，許多私家車趁勢加入了網約車平臺，這使得網約車的發展出現令人擔憂態勢，許多不安全因素在網約車的運營過程中突顯出來，造成了很大隱患，也對城市客運行業也造成一定的沖擊，社會要求對網約車監管的呼聲越來截越強烈。

為了規范網約車市場發展，國務院和交通部先后頒布了有于出租車行業健康發展的指導意見和網約車經管服務管理的暫行辦法，這些文件明確提出了，堅持公交優先、出租車適度發展，網約車要高品質服務、差異化經營、有序發展。寧波市作為沿海開放城市，在國內率先發布了網約車的經營服務管理細則，隨著細則的出臺，寧波市網約車運營機制逐步健全，服務日益規范。但網約車實施細則出臺后，爭議不斷出現，尤其是對網約車車輛、人員準入標準的限制，引起廣大民眾的抱怨和討論。網約車是互聯網發展下的產物，它與傳統出租車行業有一定的聯系，但又不同于傳統出租車的經營模式，這就要求政府監管部門突破傳統的監管思維，創新監管方式。就寧波市網約車監管而言，如何進一步完善寧波市網約車的準入標準，加強網約車的監管與治理，是當前寧波市網約車健康有序發展的首要問題。

因此，研究寧波市網絡預約出租車的監管，對促進寧波市網約車健康有序發展具有重要的現實意義。

2 寧波市網約車發展現狀

寧波市網約車的發展經歷了最初的技術累積、大規模增長、穩定發展以及熱度消退四個階段。而與之對應的寧波市網約車管理政策也經歷了前期探索、問題識別、政策調整以及執行落實四個階段。在寧波市網約車政策作用下，寧波市網約車運營情況趨于穩定。

寧波現有網約車平臺10家，分別是上海路團、首汽、網路、萬順、先鋒智道、斑馬快跑、曹操、滴滴、神州、易到，但實際運營的僅有滴滴、曹操、首汽、神州4家。網約車注冊車輛在2016年高峰期達到37萬余輛，目前活躍車輛（日均大于1單）2.3萬余輛，其中滴滴活躍22000余輛、曹操700余輛、首汽200余輛、神州30余輛;已辦網約車道路運輸證1.2萬余輛。在車輛組成方面，目前寧波網約車主要集中在豐田、吉利、比亞迪、東風、大眾5個品牌，分別占比是39.69%、23.74%、774%、6.77%、5.89%。就車輛使用燃料類型，寧波網約車車輛主要有混合動力、純電動、汽油三種，它們分別占比為44.83%、36.41%、18.46%。混合動力車輛主要以豐田汽車為主，純電動車輛主要以吉利為主。寧波網約車注冊駕駛員高峰期約為47萬人，目前活躍網約車駕駛員約2.5萬人，已辦網約車從業資格證1.3萬人。

3 寧波市網約車監管存在的問題

寧波市交通管理部門對網約車采取了許多的措施，雖然取得了不少的成績，但是也存在著一些問題。具體有以下幾點。

3.1 網約車實施細則有待完善

寧波是國內率先發布網約車實施細則的城市之一。對平臺準入、車輛技術參數、車輛價格、駕駛員條件、運營規范等進行了較為嚴格的限制。但是隨著網約車監管的深入，暴露出不少問題：寧波網約車實施細則為規范性文件，法律層級較低，對網約車平臺普遍暴露出的經營行為不規范、安全責任不落實等突出問題約束力較差;制定的網約車車輛標準較高，明顯提高了運營成本，網約車的競爭優勢顯著減少，可能影響經濟效率和社會效率;寧波網約車駕駛員的準入條件普遍高于杭州、廈門、青島等同類型城市，而在寧波從事網約車的駕駛員一大部分為外地駕駛員，造成司機“轉正”困難;部分條款的設置可操作性不強，這些原因都造成了寧波網約車合規化進程較慢。

3.2 網約車監管模式過于單一

網約車作為互聯網與實體經濟相結合的嘗試，是新興事物，對監管部門來說完全沒有可借鑒經驗。網約車的許可和監管，涉及交通、公安、發改、工商、稅務、通信以及工信等多個部門，但在實際的監管中，只靠交通一家單打獨斗，難以形成合力，導致監管困難。交通的監管基本上沿用過去傳統出租車管理模式，最常用的手段為“約談”和“稽查”，而約談只是一種非正式的行政手段，起不到效果，稽查對于網約車的大運量來說杯水車薪，傷不到非法營運的根本。這種單一的傳統出租車的監管模式已不符合市場經濟要求，對網約車的監管應該找出一條適合寧波網約車發展的新模式。

3.3 網約車平臺責任不落實

寧波市自出臺細則以來，在網約車監管方面取得了一些的成績，但是也存在著監管體系不健全、責任分工不明確等問題，導致監管效果不盡人意。

目前寧波實際運營的4家網約車平臺仍然存在以下問題：一是違規現象比較突出，如未取得許可的平臺在寧波開城運營，部分平臺私自向未取得網約車道路運輸證、從業資格證的車輛和人員派單，造成糾紛和隱患。二是安全存在較大漏洞。一些平臺為了在競爭中取得優勢，對司機駕齡、素質、車況等的要求一降再降，注冊審核不嚴極易導致線上提供服務的車輛與線下實際提供服務的車輛不一致，對于市場秩序、乘客安全和社會穩定均構成嚴重隱患。鄭州空姐遇害、溫州女孩遇害事件充分暴露出了此類安全隱患。另外，一些網約車平臺缺乏應有的安全監管機制，對司機的相關安全培訓較少，特別是對安全運營的投入不足，相當多的車輛未裝衛星定位系統和應急報警裝置，這都對安全造成重大隱患。

3.4 網約車服務質量有待提升

傳統巡游出租車詬病于服務質量差，而網約車引入服務質量評價機制，提供高品質的服務享受是迅速占領市場的一大原因。但是近年來部分網約車平臺更注重于效率的提升，忽視了服務質量。主要表現在：一是司機的安全觀念不強，開車看手機、打電話以及不系安全帶等現象時有存在，容易引發交通事故，造成安全隱患。二是對于城市道路熟悉有限，完全依賴導航，導致繞路走錯路的情況時有發生，引起乘客的投訴。三是服務質量教育和培訓不到位、不系統，造成一些司機缺乏服務意識，個人素質有待提高。四是網約車的服務評價機制未實現閉環，很多網約車平臺僅僅通過手機APP進行評價，但乘客幾乎很少收到反饋信息。五是當前網約機投訴途徑太少且效率低下，相比于運營的高效，網約車平臺的投訴通道不暢，經常造成乘客的投訴無法得到快速處理。

4 寧波市網約車監管的措施

4.1 完善寧波網約車準入標準

為營造更良好的市場環境，為市民提供更便捷、安全的出行，促進網約車行業健康有序發展，應及時完善寧波網約車相關法律法規。

一是修改《寧波市出租汽車客運條例》，加入網約車條款。寧波出租車條例于2012年修訂，當時未出現網約車等新業態，已不適合新形勢下的監管，應及時修訂調整，加強對網約車的規范作用。二是對于網約車的準入制度要充分考慮寧波公共交通發展水平、社會公眾出行需求等實際情況。可以對車輛、人員的準入標準進行調整，適當降低車輛技術參數，放寬司機戶籍相關限制。三是在車輛選擇上不能僅僅考慮車輛的價格、軸距等指標，會造成可供選擇車型的范圍太小，應根據寧波的實際情況，構建完善的寧波市網約車車輛的技術標準，實現網約車的科學規范、有序運營。

4.2 創新網約車監管模式

網約車作為“互聯網+”經濟發展的新生事物，如果仍然沿用以往傳統出租車監管模式，有可能制約網約車的健康發展。這就必須更新管理部門的監管模式。

一是要創新監管方式。發展網約車的目的就是差異化經營，高品質服務，但網約車又與互聯網、市場經濟密切相關。重許可，輕監管的模式不適用于網約車。這就需要政府部門在監管過程中對自身監管方式進行調整，通過提升信息技術能力，實現對網約車的“事前監督—事中監管—事后處理”全過程監管。二是加強多部門監管聯動。網約車的運營涉及多個部門，如交通、發改、公安、工商、稅務、通信以及工信等部門，需要它們加強溝通與合作，形成監管的合力。三是發揮市場機制，引入第三方協同監管，監管部門需要協調與統籌，整合政府、市場、網約車服務機構、乘客群體以及行業協會等信息，構建一個第三方的信息公開平臺，嘗試探索具有寧波特色的第三方網約車監管模式。

4.3 加強網約車平臺監管

網約車平臺對市場極其敏感，又有強大的科技信息處理能力，整合了出行供需雙方信息，因此政府部門要調動網約車平臺的積極性進行自我監管。一是充分發揮網約車平臺的優勢，讓網約車平臺采用現代技術對車輛和人員的運營、服務進行管理，建立起政府管平臺、平臺管車輛和駕駛員的模式，實現自我監管和自治，落實平臺的主體責任。二是建立完備的考核和退出機制。通過服務質量考核評價等方式，充分發揮市場作用，創造公平競爭的環境，鼓勵有條件的平臺做大做強，淘汰服務差、運營差、口碑差的平臺，實行優勝劣汰。政府實現終極監管，這樣可以降低政府部門監管的成本，提高網約車監管效率。

4.4 構建網約車的智慧監管平臺

網約車監管需充分利用當前的互聯網技術，構建網約車的智慧監管平臺，延伸網約車的監管范圍，降低監管費用，提升監管效率，實現“以網管網”。

一是通過智慧監管平臺，利用大數據技術，實現監管平臺與服務平臺的數據實時共享，通過大數據分析，實行網約車分類監管。二是加強對網約車運營的全程監控。大力加強對網約車運營安全和服務質量的監管。三是在線建立網約車司機誠信電子監控檔案，構建網約車司機的動態監督體系，構建多途徑的網約車乘客投訴路徑，建立更加科學規范的網約車的評價機制，提升寧波網約車的服務水平。

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