基層央行基本建設全周期管理思考

藺德華

摘要：人民銀行基本建設在央行履職方面具有十分重要的地位和作用，由于基本建設政策性強、涉及部門多、周期長，遵循建設項目的客觀發展規律，建立科學化、程序化、制度化的基本建設全周期管理體制對于提高資金使用效率，保證工程質量具有重要意義。本文通過分析當前基層人民銀行基本建設管理存在的主要問題，就加強基本建設全周期管理提出意見和建議。

關鍵詞：基本建設;全周期;管理

一、當前基層人民銀行基本建設全過程控制存在問題分析

（一）建設項目總體上存在的問題

1.內部控制不健全，項目的投資、組織實施和監管同位一體。基層人民銀行基本建設組織架構多為松散型名義上組織，建設單位的大部分職責需要會計財務部門承擔并組織推動。基層人民銀行雖然根據有關基本建設制度要求，成立了領導小組、基建辦、檢查輔導小組等機構，但除了基建辦以外，這些機構由多個部門組成，成員都是兼職，在基本建設過程中主要起研究、決策、指導和監督等作用，建設項目各項具體工作都需要會計財務部門具體實施。從而在基層人民銀行形成了基本建設是會計財務部門的“分內之事”，而建設項目作為一項綜合性、長期性、復雜性工程，需要各相關部門加強協調和溝通，在基本建設項目過分依賴于單一部門且專業知識儲備不足的情況下，客觀上造成了職責不清、監督不力、容易產生腐敗的現實。

2.項目各流程環節缺乏協調配合，項目推進緩慢。一是項目總投資測算不準確，前期功能需求論證不充分，未做深入細致的詳細分析和測算，出現項目審批通過了，由于領導變更，或者設計不規范等原因，使得項目“流產”，或須做較大調整。二是基層行專業人員匱乏，對基建的法定程序不了解，無法對建設項目進行實質性的指導和監督，且由于建設項目周期長、流程多，往往出現流程之間缺乏有效銜接，顧此失彼，出現脫節情況，影響工程進度和質量。如，對建設材料標準不熟悉，無法對進場材料進行把關;已竣工并交付使用的工程，不能及時辦理竣工決算。三是個別流程環節內外部審批時間長，也影響了施工進度。如，招標文件的審核、合同的審核等，目前仍需要紙質流轉審核，嚴重影響了工作的效率。

3.“重程序管理，輕結果效益”，基建項目績效評價流于形式。一是評價主體不獨立。當前基層人民銀行雖然建立了一整套績效評價辦法，但實施主體仍然是財務部門，由于地位不超然，導致績效評價流于形式。二是評價體系不科學。績效評價與項目規劃設計、決策和組織實施相脫節，且評價指標設置側重于技術、工程和資金使用的合規性，過于追求經濟性指標，反映社會效益、環保性、公平性指標相對缺失，影響了評價結果的客觀性和公正性。三是評價結果應用不到位。由于缺乏相應的激勵和約束機制，基層人民銀行基建支出績效評價往往作為一種形式存在，評價結果難以發揮應有作用，制約了評價工作的深入開展。

（二）項目立項和設計階段存在的主要問題

1.需求編制不實，忽視設計階段工程造價，造成實際投資超預算。由于基層行缺乏基本建設的實踐，在立項前期，受成本和專業所限，在項目是否能夠立項無法確定的情況下，不愿意過多增加前期投入，“重施工、輕設計、輕造價控制”，如以會議紀要、政策性文件、調研報告等為立項依據，沒有根據實際需要對項目進行科學設計和成本估算，導致可行性研究大多流于形式，項目預算編制不實，導致在項目施工后，發現較多設計變更或施工過程中發現設計不合理而不得不變更，或者“邊設計、邊施工”，超投資現象嚴重。

2.立項缺乏統一規劃，造成重復建設和資源浪費。基層行在建設項目尤其是維修改造項目的立項過程中，只看到眼前，不能結合辦公樓的使用現狀進行統一、綜合和長遠的規劃，經常是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，辦公樓常年處于施工狀態，既影響了人民銀行的對外形象，資金使用效率也大打折扣。如，某支行在已經完成辦公樓墻體改造后，發現水電線路嚴重老化，只能對剛剛維修完畢的墻體進行破壞處理，造成資源的嚴重浪費。

3.建設項目建筑標準不統一，造成個別項目超豪華裝修。目前，基層人民銀行主要有辦公用房、營業用房、發行庫、附屬用房（如保安室、食堂、車庫等），雖然《中國人民銀行基本建設管理辦法》對建筑面積和主要技術指標（如容積率、建筑層高等）進行了規定，但對于基層人民銀行外部設計、內部裝修，未適應不同層次和類別建立規范的標準，造成基層人民銀行辦公樓外觀各式各樣，內部裝修五花八門，有些甚至大量使用干掛的石材，少數工程超豪華裝飾。一方面使基層人民銀行在進行施工設計時無所適從，預算無法得到有效控制;另一方面也與基層人民銀行作為“央行”的地位和形象不相符合。

（三）項目招投標階段存在的主要問題

1.招標文件編制不科學，影響了招投標程序的公正性。一方面，基層人民銀行缺乏精通招投標程序的人員，過分依賴于招標代理機構，而招標代理公司在編制招標文件時往往套用模版，只是根據代理人的要求進行個別改動，沒有緊密結合項目的特點和需求進行編制;另一方面，基層人民銀行為了保證工程質量，使用資質、規模等帶有明顯歧視性的條款作為資格評審條件，把中小微企業拒之門外，使招標的結果帶有一定傾向性，影響了公正性。

2.招標代理機構無法保持完全的中立。招標代理機構作為中介機構，應當在招投標的過程中保持完全的中立，但在實踐中招標代理機構受經濟利益的驅使，為了贏得委托人的信任和長期合作，存在按照招標方的意愿制作帶有明顯傾向性的招標文件可能，大大提高了潛在意向投標人的中標可能，從而影響公平性。

3.評標定標缺乏科學性。在評標過程中無法及時有效地辨識圍標、串標和騙標伎倆，使不法投標單位中標，從而存在建設單位利益被侵害的風險隱患。

4.投標單位惡意競標。在競標過程中，存在投標單位為了中標，故意壓低價格來獲取中標資格。而在中標后，通過在施工中以次充好或者以各種理由申請工作量變更，甚至直接將工程違法轉包，從中獲取利潤，導致工程的質量及安全性的降低。

（四）項目施工和竣工結算存在的主要問題

1.制度和程序執行不到位。對于項目施工中涉及到工程量變更審批，人民銀行執行的基本建設制度規范有明確和嚴格的規定。在實際中，為了趕工期，個別施工企業利用建設單位基建管理人員由于對制度不掌握，隨意增減建設內容、不按合同約定施工等，在施工中申請不合理或不必要的工程量變更，未經履行規定的審批手續，洽商變更簽訂前也沒有對變更引起造價變化進行評估，致使工程項目造價大幅度提高。

2.項目成本控制與預算相脫節。在項目施工過程中沒有將預算和成本核算有效結合，未建立嚴格的成本管理責任體系，各責任部門缺乏協調，搞技術的只負責質量，搞工程的只負責生產和進度，沒有和財務部門相互配合，工程項目沒有進行階段成本分析和分部分項成本分析和控制，如由于不清楚材料庫存供應量情況而造成庫存浪費，或者用工計算重復等等，從而加大基建工程成本。

二、加強基層人民銀行基本建設全生命周期管理建議

從上述可以看出，當前基層人民銀行在基本建設管理中存在的問題主要是由于內控機制不健全、制度不完善、缺乏專業機構和人員、自身不獨立、監督乏力等原因所造成的。基層人民銀行要實現對基本建設全生命周期管理，就不能把各個階段簡單割裂，而是作為一個整體，通過加強制度建設、引入專業第三方、建立績效評價機制實現全流程管控。

（一）建立基建項目標準化管理體系，推進基本建設轉型

人民銀行現有的基本建設規章制度規定了從項目申報到竣工決算整個流程的節點管理，但尚未適應不同層次和類別，建立統一的標準化的建設指導標準，導致基層行在整體規劃、項目設計、施工標準等方面沒有統一規范，出現了重復建設、豪華裝修、超預算等問題。要加強基本建設規范化管理，實現基本建設轉型，就要按照系統化、流程化、規范化和表單化的原則，建立工作標準、技術標準和管理標準，將項目管理目標細化分解，加強對“人、無形的物（技術）、有形的物”的管理，通過制度的規范、工作標準的實施、建筑設計的統一、資源配置的優化，最終支撐起過程管控標準化的落地，并通過信息化建設助推標準化，鞏固和提升項目管理標準化建設，建立完備的項目標準化體系。實現基建項目標準化的管理體系，一方面使基層行在各個工作流程有所遵循，避免個人意志的強加;另一方面通過流程化、表單化的管理，將有效推進項目進度，大大提高工作效率。

（二）探索新型管理模式，通過“政府購買服務”引進專業項目管理公司，提高基建管理水平

面對基層人民銀行基建專業人才匱乏、內部管理行政化突出、效能低下的現實問題，只有創新基本建設運行機制和管理模式，引進專業項目管理公司，采取對內協同相關部門聯動工作，對外依托“項目管理公司”，發揮其專業特長，將建設項目的所有權與具體的工程管理權分離，從而提高項目的建設效率，實現投資效益。項目管理公司可以采用招投標的方式確定，人民銀行作為業主，分別與項目管理公司和施工方簽訂“三方代建合同”，由項目管理公司對項目工程建設施工進行專業化組織管理，并代理基層人民銀行采用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備采購等合同，同時保留人民銀行對項目的重大事項的決策權。采用此模式，通過項目管理公司組織協調服務、合同管理服務、信息管理服務等專業化優勢，實施人民銀行基本建設標準化體系，充分發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約，使基層人民銀行能夠有更多的精力專注于項目管理，既可以防止工程招標中的腐敗行為，實現對工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，也保證了工作效率和工程質量。

（三）完善基本建設項目績效評估機制，實現全過程績效覆蓋

基本建設支出績效評價是一項復雜的系統工程，需要從法律依據、評價主體、評價目標、評價程序、評價方法、評價指標、評價結果應用等多方面著手，逐步建立一套科學完善的績效評價體系。績效管理理念應當融入基本建設項目管理過程，堅持以目標為導向，圍繞績效目標、進行績效運用監控、績效評價實施和評價結果反饋應用的閉環式管理，強化基本建設項目全過程績效覆蓋。績效目標是工程項目概預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據，通過建立數量、質量、成本、時效、管理和安全目標指標，關注工程項目績效目標的施工進度、工程監理到現場的出勤率、跟蹤審計的及時性，將績效管理貫穿于工程項目概預算編制、設計、施工、監理、跟蹤審計等各個環節，使績效管理從工作層面上升到制度層面，打破原來封閉的、粗放的基本建設項目管理模式，通過績效評價倒逼、完善項目的概預算編制、實施和管理等過程，建立項目編制有目標，項目執行有監控，項目完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用的基本建設項目管理機制，使公開、問責、績效、制度成為加強基本建設項目管理的新起點。