垃圾焚燒項目的市場競爭問題與對策研究

盧靜，辛璐，張淑山，徐志杰，趙云皓*

（1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.中國五礦集團有限公司，北京 100010）

引言

近年來，隨著垃圾焚燒技術和裝備的日趨成熟，產業鏈條、骨干企業和建設運行管理模式逐步形成，行業市場競爭形勢愈加嚴峻。2017年以來，我國垃圾處理的政府補貼費用呈現大幅下降狀態，垃圾焚燒發電項目的垃圾處理費中標價卻屢創新低，行業價格呈現“斷崖式”跌落情形。一些地方頻繁發生垃圾處理費低價競爭的現象，如江蘇新泰垃圾焚燒項目報出48元/t，西安藍田生活垃圾焚燒熱電聯產項目中標價格37元/t，安徽蚌埠垃圾焚燒項目中標價格為26.8元/t，高郵垃圾焚燒項目中標價為26.5元/t，浙江紹興垃圾焚燒項目中標報價為18元/t[1]，再次刷新了行業底線。單從中標價格上雖不能簡單判定就是惡性低價競爭，但偏離項目成本價格的惡性低價競標現象應當引起管理和行業部門的高度重視和警惕。

1 惡性低價競爭的主要影響

惡性低價競爭本質上是社會資本方以低于成本價中標，后續通過偷工減料、以次充好，降低工程質量或運營服務質量；通過變更工程設計，追加項目投資；蓄意延長工期、高價索賠，迫使實施機構變更合同等方式，獲得市場占有率或高額利潤的一種不良現象[2]。長此以往，惡性低價競爭問題必將對垃圾焚燒處理設施穩定達標運行帶來嚴重隱患，造成“劣幣驅逐良幣”問題日益凸顯，嚴重影響生活垃圾焚燒處理行業健康有序發展。主要影響和危害包括：

1.1 增加合同違約隱患

1）社會資本方在低價中標后，通過“二次經營”追加投資來保障有效利潤。社會資本方在工程施工中通過設計變更或工程量變更來增加投資，以“低價中標、高價結算”的方式保障工程利潤。2）社會資本方故意拖延項目進度或服務時間，惡意增加實施機構進度壓力，迫使業主單位妥協不合理的要求。但并不是所有的“二次經營”行為或“蓄意拖延”行為都能得到實施機構的支持或妥協。因此容易引發合同違約問題，出現“豆腐渣”工程、“半拉子”工程。

1.2 降低服務質量與水平

1）惡性低價中標會助長社會資本方以次充好，極易引發工程建設項目安全質量隱患。社會資本方以最低價中標的方式獲得工程項目，為獲得較高利潤，往往以次充好、偷工減料，以犧牲工程質量的方式降低工程成本，創造盈利空間。2）影響項目運營過程中的穩定達標排放。低于成本價中標的社會資本方往往在工藝選擇、設備選型等硬件選擇上難以達到技術要求，造成部分項目實施中偏離規范要求，項目運營后難以保障環境效果。

1.3 擾亂行業市場秩序

1）嚴重挫傷企業技術和產品創新的積極性。惡性低價競爭行為嚴重削弱了企業技術創新和產業研發的能力，增加企業對價格戰的依賴性，使得處于惡性競爭行業中的企業沒有更多資金、資源用于新產品和新技術的研究開發，導致行業中的企業始終處于產品同質性競爭的價格戰惡性循環中[3、4]。2）擾亂市場正常的營商環境。部分社會資本不計后果，競相降價的跑馬圈地行為，嚴重損害行業整體利益，甚至導致整個行業的衰退。

2 惡性低價競爭問題原因分析

隨著垃圾焚燒發電產業逐漸成為我國垃圾處理最具綠色環保效益、產業競爭力及規模化發展前景的戰略性新興產業，基本形成了投資運營、設計咨詢、工程施工、設備制造等一整套產業體系，形成一批具有較強競爭力的市場主體。從行業發展的生命周期判斷，垃圾焚燒產業逐步進入行業發展的成熟期階段，這一時期的突出特征表現為市場需求增長率有所放緩，技術路線成熟，行業特點與競爭狀況清晰穩定，行業盈利能力下降，新產品和新用途開發更為困難，行業進入壁壘較高。因此，在市場競爭愈發激烈的情況下，容易引發惡性低價競爭問題。除了行業生命周期發展本身的原因，更有來自監管部門與懲戒制度不嚴、績效考核不完善、招投標過程不規范、行業引導機制不健全等問題，不利于垃圾焚燒行業健康持續發展。

2.1 運行監管和懲戒力度不足

1）項目建設進度與政府監管能力不匹配[5]。隨著各地市場對垃圾焚燒處理的需求持續增加，大批垃圾焚燒發電項目上馬建設。但由于地方管理部門的監管能力和水平跟不上，對項目后期的運行監管或懲罰力度不夠，缺乏有力的追責機制，致使違法成本過低，導致企業心存僥幸，低水平建設運營和超標排放等違法現象頻發。2）合同簽訂不嚴謹[6]。部分垃圾焚燒企業為爭奪市場占有率[7]，以資本逐利為目的，先低價中標，中標后又無力履行合同，通過更改設計方案、追加投資等方式以實現更高工程利潤。3）垃圾焚燒項目的信息公開制度、公眾監督機制尚未建立健全，責任追究機制尚未建立，導致垃圾焚燒項目惡性低價競爭現象時有發生。

2.2 政府付費與項目績效掛鉤不夠

垃圾焚燒項目的投資回報來源主要有上網電費和垃圾處理服務費兩種。其中垃圾焚燒上網電價執行全國統一的垃圾發電標桿電價每千瓦時0.65元，其余超出上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。垃圾處理服務費通常是實施機構引入市場競爭機制，經過項目的招投標工作確定。但由于缺乏績效考核機制，或項目運行效果與垃圾處理服務費掛鉤和聯動不夠，導致行業同質化競爭嚴重。社會資本以低于成本價格中標項目，往往通過降低工程和采購設備質量、以次充好、偷工減料等行為來平衡項目建設與運行成本，從而影響項目的穩定達標運營，激化鄰避沖突[9]。

2.3 招標評標過于注重價格

根據《中華人民共和國招標投標法》（2017年修正）、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》相關規定，最低評標價法是指以價格為主要因素確定中標候選人的評標方法，即在能夠滿足招標文件的實質性要求前提下，提出最低報價的投標人作為中標候選人或者中標人的評標方法。最低評標價法適用于標準定制商品及通用服務項目。垃圾焚燒項目行業技術準入門檻高，垃圾焚燒爐規范操作、煙氣處理和滲濾液處理技術要求嚴格。“低價中標”雖適用于我國現行的招投標法律法規，但“低價中標”不能簡單等同于“經評審的最低投標價法”[9]。然而，在項目實際操作過程中，部分地方政府在本地財政收入緊縮、負債高及償債能力低的條件下，篩選企業時更傾向于將最低價作為首要考慮因素，而忽視項目公司的環境技術、產品質量和運營維護水平等長期穩定因素。更有個別地方實施機構不作為、亂作為，不科學客觀地甄別項目差異，一律要求本地垃圾焚燒項目攔標價不能高于周邊地區近期最低中標價格，亂用錯用招標投標要求，過于看重商務報價，而對項目的技術標評價重視不夠。

2.4 行業規范引導機制不健全

1）行業促進政策多，行業規范引導機制少。我國陸續出臺垃圾焚燒發電上網電價，增值稅、企業所得稅稅收等優惠政策（垃圾焚燒項目重點扶持政策匯總見下表），行業發展環境較好。但總體來看，關于現階段垃圾焚燒項目的市場規范政策相對缺失，行業規范引導機制不足。2）行業合同體系不完善。調價機制設計不嚴謹，社會資本先低價中標，后跟實施機構談判頻繁調價。3）合同履行不嚴格。社會資本方低價中標后不履行合同，隨意更改設計方案、追加投資，或不按規范運行。

垃圾焚燒項目重點扶持政策匯總表

3 遏制惡性低價競爭的對策建議

結合現有或即將實施的政策要求，圍繞惡性低價競爭問題與原因，在垃圾焚燒項目的招投標、合同履約、建設運行監管等關鍵環節，采取倒逼和引導雙重措施，從嚴格監管與責任追究、推行按效付費、完善招投標與履約、建立行業規范引導機制等方面提出相關建議，著力營造公平競爭的市場環境，提升技術與運營管理水平，強化行業發展引導與監督，促進行業健康有序發展。

3.1 嚴格監管執法，倒逼項目相關方落實責任

針對企業運行監管力度不夠，信息公開、公眾監督機制尚不健全，責任追究機制尚未建立等問題，建議：1）對中標社會資本方而言，嚴格落實責任追究制[10]。應對擾亂招投標市場的企業或個人，禁止其一定年限內參與政府投資項目的投標活動。落實質量終身負責制，質量不合格企業和責任人將納入失信名單，被多部門聯合懲戒。嚴格落實信息公開要求，按照“裝、樹、聯”管理要求，做好生活垃圾焚燒廠要依法安裝污染物排放自動監測設備、廠區門口樹立顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數據、自動監測設備與生態環境部門聯網，主動公布運行基本情況，公開污染物排放數據，接受公眾監督。2）對實施機構而言，加大對垃圾焚燒廠監管力度。對于中標價格明顯低于預期的企業要給予重點關注，加大監管頻次，建立全過程、多層級監管體系，杜絕違法排放和造假行為。通過駐場監管、公眾監督等手段，采用信息化、互聯網+等方式實現全過程監管。加強全國城鎮生活垃圾處理管理信息系統上報工作，所有規劃、在建和運行的焚燒項目必須將相關信息錄入信息系統并及時更新。嚴格落實責任追究制，對存在惡性低價中標的項目，對其實施機構相關人員實行責任追究制度。

3.2 推行按效付費，嚴控建設與運營服務質量

針對垃圾焚燒企業專業技術與運營服務門檻不高、同質化競爭嚴重、惡性降低建設與運行成本等問題，建議：1）建立行業績效評價體系。倒逼企業服務質量、效率與行業準入門檻的提高。依據《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》和《生活垃圾焚燒廠評價標準》要求，制定垃圾焚燒項目績效考核辦法和實施細則，完善生活垃圾處理設施考核評價工作。引入第三方專業咨詢機構，建立專業咨詢機構激勵約束機制，以提高績效評價的科學性、公正性和權威性。2）實行付費與績效評價結果掛鉤，倒逼企業通過提高項目運維環境績效獲得合理收益。根據國家政策要求，對政府參與的垃圾焚燒項目全面實施PPP模式。同時，將按效付費作為垃圾處理項目主要的付費機制，下一步將制定垃圾焚燒項目按效付費辦法與實施細則，嚴格將項目付費與績效評價結果掛鉤。對垃圾焚燒項目污水排放超標、廢氣排放超標或未妥善處置垃圾焚燒飛灰的，應同時扣減垃圾處理服務費和上網電費。切實倒逼垃圾焚燒企業提高專業技術與運營服務水平。

3.3 完善招投標制度，禁止惡意低價企業準入

針對招投標環節部分地方政府過度看重商報價格、調價機制不健全、合同履約不嚴格等問題，建議：1）完善招投標管理制度。招投標是社會資本進入垃圾焚燒行業的首要環節。首先，要充分發揮行業協會監督作用，實施垃圾焚燒企業和環境違法企業信息公開，為垃圾焚燒項目招投標提供參考，對有環境違法記錄的企業實施一定投標限制要求。其次，制定出臺《垃圾焚燒項目技術標評標指南》。建立環境效果優先的評標原則，加大環境技術和環境效果評價分值權重，技術標不符合規范者不進入商務標評標程序，限制惡性低價中標。2）規范垃圾焚燒項目合同體系。首先，出臺合同范本，強化調價機制與履約機制相關內容要求。明確調價觸發條件、調價方法等具體要求，實施機構與社會資本雙方均不得隨意調價，遏制“低價中標、高價結算”現象。同時，針對中標企業惡性違約或不能履約情況，依照特許經營合同、PPP協議以及相關法律法規，給予嚴厲經濟懲罰或行政處罰，必要時終止合同，遏制企業“先低價中標、后偷排扯皮”行為。

3.4 建立行業規范機制，強化行業發展引導

針對市場規范政策相對缺失、行業規范機制不足問題，建議：1）研究發布垃圾焚燒行業基準收益率。依托行業協會、科研機構等發布垃圾焚燒行業基準收益率，引導行業合理投資收益。充分考慮處理規模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營期限、余熱利用方式、煙氣、滲濾液和灰渣的處理水平與能力等邊界條件，建立價格信息及指數的定期采集發布制度。2）加強行業自律。首先，實施對標桿企業和環境違法企業的信息公開，公開信息包括排放不達標垃圾焚燒廠、建設施工單位、設施的設備提供商、運營維護單位及相關責任人的信息。其次，開展垃圾焚燒行業企業信用評價，并充分運用“信用中國”網站、國家企業信用信息公示系統、各級政府及其部門門戶網站等渠道，依法依規向社會公開信用信息。依托AAA級垃圾焚燒標桿項目，開放公眾參觀通道，開展宣傳教育，形成公眾參與、社會共治的輿論氛圍。