中國古代的監察制度

□張晉藩

中國古代監察官的出現以及監察制度的最初形態，是在戰國時期形成的。

監察制度的早期形態——戰國、兩漢

我國的戰國時期，是歷史上大變動、大改革時期。鐵制生產工具的廣泛應用提高了生產力，使得生產關系發生重大變化，主要表現為土地私有制的確立，由此也帶動了上層建筑的全面變革。 其中之一，就是官僚制度取代世卿制度。由于官由國王隨時任命，并非世襲制，有功則升，有過則免，官在激烈的兼并戰爭中突顯出它的作用。 因此，治官察官的思想也隨之而生。 韓非提出“明主治吏不治民”，并且強調以法治官察官。他說，“明法而以制大臣之威”“臣無法則亂于下”。

到了漢朝，儒家逐漸受到重視，而以董仲舒為代表的新儒學將儒家思想與陰陽五行、天人感應的學說混合在一起， 借用天象的變化闡述監察的合理性和必要性。西漢成帝時，御史中丞薛宣說“嘉氣尚凝，陰陽不和”，是監察官部刺史沒有盡到監察職責， 使得 “臣下未稱”所致。 皇帝也常常借此強調監察官要盡職盡責。

漢朝雖然繼續實行皇帝制度， 但宰相也握有重權，所以，除皇帝控制的監察系統外，宰相也通過丞相史執掌行政監察權。 此外，司隸校尉執掌京畿及三輔、三河、扶風六郡地區的監察權。 三者互不統屬，朝議時三系統的長官御史中丞、宰相、司隸校尉各有獨坐，史稱“三獨坐”。

漢朝由于郡縣之外，還有王侯國制度，以致景帝時發生“七國之亂”。 所以西漢武帝即位以后，為了加強對地方的監察，劃分全國為十三部監察區，每部設刺史一人，負責監察工作。 漢武帝親自參與制定適用于十三部刺史的監察法律《刺史六條》?！洞淌妨鶙l》是漢武帝加強中央集權、打擊地方豪強勢力的特定時代的產物?！洞淌妨鶙l》在當時起了很大的作用，也為以后的監察立法提供了經驗。

監察制度的基本定型——唐、宋、元

唐朝是中國古代經濟發展、政治穩定、文化繁榮的盛世，也是監察制度開始定型的朝代。唐高祖即位時，便公開表示御史官是“清而復要”的重要官職。

唐朝統治者通過三省制度，將相權一分為三，中書省出令，尚書省執行，門下省復核，而且設立了宰相聯合辦公地點政事堂。 凡皇帝授命參加政事堂議事的官員，也有宰相之稱。 以至于唐朝執行宰相職務、有宰相稱號的官員經常有四五人，最多時達十余人。 這既可以集中官僚們的統治經驗，加強國家管理，也可以使其互相牽制，防止宰相專權。

與唐朝宰相的分權制相適應的中央監察機關也擴展為一臺三院制。臺是御史臺，以御史大夫、御史中丞為長官，下設三院：臺院、殿院、察院。 臺院設侍御史四人，掌管京官的司法監察；殿院設殿中侍御史六人，整肅朝會官吏的禮儀；察院，設監察御史若干人，按所設道，每道設監察御史一人，監察地方官吏，是三院中最重要的職能部門。

唐初分全國為十道監察區，由監察御史十人分巡各道州縣。 開元二十一年改全國為十五道，監察御史亦增加至十五人。監察御史品秩雖低，但有權巡按州縣長官，百司畏懼，是皇帝的耳目之司。

唐朝是中國歷史上法制文明發展的時代，所謂“文物儀章，莫備于唐”。監察法也在法制發達的背景下有了新的發展。玄宗時期，在總結監察法實施經驗的基礎上，制定了《監察六法》。

由漢代的《刺史六條》到唐代的《監察六法》，雖然均為六條，但監察的重點對象、具體的要求、涉及的范圍多有不同， 這反映了不同時代的背景條件加給它的烙印，以及地方監察法規的發展和逐漸成熟。

唐朝是一個疆域遼闊的王朝，皇帝還定期不定期派出監察御史到各地了解和監察州縣官的施政情況，每當派使出巡，皇帝都頒發詔敕，指出御史出巡的具體任務。

宋朝是加強中央集權的重要朝代。 宋太祖因百官擁戴而為皇帝，所謂“陳橋兵變，黃袍加身”，因此在他即位后，為了防范大臣結黨，制定了一項基本國策，就是“事為之防，曲為之制”。 事為之防，主要是說防范官吏結黨；曲為之制，是要加強各機關的權力制衡。 由此有宋一代，一直強調發揮監察官耳目之司的作用，以維持國家綱紀。

宋朝的監察制度雖然沿襲唐朝的一臺三院制，但為適應加強中央集權的體制要求，也有所變化。其一，將宰相掌握的諫官的諫諍權收歸皇帝， 并且削減諫議權，擴大其監察權，開了后世科道合一的先河。其二，改革地方監察體制，以路為地方最高行政區劃，先后設置轉運司、提舉常平司、提點刑獄司等，分別負責行政、財政、司法等各項政務，同時均為路的監察機關，號為“監司”，彼此互不統領，而且實行監司互監法，以防止失監、漏監。 其三，要求御史每月至少糾彈一事，否則即罰辱臺錢，為此允許御史“風聞言事”，也就是糾彈不一定有實據。

宋朝在中央集權制度的影響下，皇帝頒發的敕令是最經常、最有權威的法律形式，一些涉及朝廷和地方的監察法也都以敕令的形式出現。

元朝是以蒙古貴族為主體的政權，為了防范和督察龐大的漢官群體，以及鎮壓連綿不絕的反元斗爭，擴大了監察機構，除中央御史臺外，還于陜西、江南各設行御史臺，作為中央御史臺的派出機關。 元世祖說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫兩手的。 ”充分表示了對御史臺的重視。 元世祖以后的皇帝稱此為 “重臺之旨”，歷世遵其道不變。

元朝還制定了一系列具有民族特色的監察法。如至元五年頒行《設立憲臺格例》，在最后一條規定：“該載不盡應合糾察事理，委監察并行糾察?！边@實際上等于賦予監察御史法律規定外的特權。

監察制度的最后發展階段——明、清

明朝是中國古代社會后期的著名王朝，也是專制制度向著極端化發展的王朝。 無論監察思想，還是監察制度與監察法都圍繞這條主線不斷演變。 明朝統治者以“重耳目之寄，嚴紀綱之任”來要求監察官。 早在明朝建立之前，朱元璋便面諭御史說：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以縱奸，毋假公濟私以害物。 ”

明朝洪武十三年，明太祖誅左丞相胡惟庸，十五年正式廢除丞相制度。 中國古代相權與皇權的矛盾，最終以皇權的勝利而結束。由此，六部直接對皇帝負責，皇帝不僅是國家的元首，同時又是最高的行政長官，與中樞體制這一重大變化相適應的御史臺也由三院制合并為一院制，即都察院制度。都察院設左、右都御史，正二品；下設左、右副都御史，正三品；左、右僉都御史，正四品。地方劃分十七省清吏司，各設監察御史。 皇帝還定期不定期地派出監察御史巡按地方， 作為皇帝的耳目之司，可以小事立斷，大事奏裁，著名的清官海瑞曾經擔任十府巡按。

明朝的監察法趨向于法典化，如洪武四年，頒布監察法《憲綱》四十條；英宗正統年間，制定《憲綱條例》，內容極為寬廣。 特別是制定適用于六科的監察法，以確保六科給事中對于吏、戶、禮、兵、刑、工六部的監察。 明朝的監察法為清朝制定《欽定臺規》提供了重要基礎。

清朝建立以后，沿襲明朝監察制度，中央仍設都察院。 清朝順治九年二月，順治皇帝諭都察院：“國家設立都察院，職司風紀，為朝廷耳目之官，凡事直言無隱，上自諸王，下至諸臣，孰為忠勤，孰為不忠勤，據實奏聞，方為無忝厥職?！笨滴跏四臧嗽?，康熙皇帝諭九卿詹事科道：“自古設立臺省，原系朝廷耳目之官，上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務求知無不言，言無不盡，乃稱厥職。 ”

清朝監察制度的重大改革就是，正式將曾經執掌諫諍權的六科給事中并入都察院，使科道合一，共同執掌監察權，體現了皇權的進一步加強。

有清一代，最重要的監察立法當數《欽定臺規》，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八類。它是秦漢以來監察立法之大成，是我國古代最具代表性的監察法典，也是世界監察制度史上所僅見的如此完整的監察法典。