金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究

柏思萍 王學(xué)斌 杜夢(mèng)月 黃 程

一、引言

90年代以來(lái)，諸多國(guó)家已基本建立起比較完整的績(jī)效考核體系和系統(tǒng)。早在1993年，美國(guó)頒布了相關(guān)的部門(mén)和項(xiàng)目的政府績(jī)效績(jī)效評(píng)估立法和結(jié)果法案。其它國(guó)家如英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)等國(guó)家也相繼建立了較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。西方學(xué)者中，Berman和Wang（2000）提出了質(zhì)量效果績(jī)效評(píng)價(jià)[1]；Julnes和Hlozer（2001）提出了項(xiàng)目輸出性能評(píng)價(jià)，工藝性能評(píng)價(jià)和結(jié)果性能評(píng)價(jià)[2]。

目前我國(guó)大部分省、市相繼開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，其中廣東、江蘇、湖北、河北、云南、北京、浙江等起步較早。2009年6月，財(cái)政部發(fā)布的“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法”，統(tǒng)一了績(jī)效評(píng)價(jià)的部門(mén)規(guī)章。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究里，余振乾等（2005）認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)分為“投入→過(guò)程→產(chǎn)出→效果”四個(gè)階段[3]；陳學(xué)安（2004）提出了績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)[4]；范柏乃等（2006）提出了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要設(shè)定目標(biāo)，基于此目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)[5]。

二、金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)基本思路與總體原則

現(xiàn)行的金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)，主要集中在事后的結(jié)果評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的過(guò)程和產(chǎn)出側(cè)重較少，而金融產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金支出后的結(jié)果評(píng)價(jià)有一定的滯后，容易造成缺乏公正獨(dú)立的客觀評(píng)價(jià)，從而致使資金使用效率低下。因此有必要構(gòu)建從投入到產(chǎn)出的涉及整個(gè)過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以績(jī)效為導(dǎo)向，構(gòu)建三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，三個(gè)階段全覆蓋項(xiàng)目的投入階段，運(yùn)營(yíng)階段，產(chǎn)出階段。

為規(guī)范金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效管理，提高資金使用效率和結(jié)果質(zhì)量，根據(jù)“本級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)籌使用管理辦法”、“金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法”、“沿邊金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)加快金融業(yè)發(fā)展扶持政策”、“鼓勵(lì)和扶持企業(yè)上市（掛牌）若干規(guī)定”、“金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)指引”等制度規(guī)定，以此為依據(jù)原則框架，構(gòu)建金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的設(shè)定

1.績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)定原則。首先，必須明確指出，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，部門(mén)職能和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，并緊密相關(guān)的相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、作用等。其次，需要細(xì)化和量化，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)在數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)的影響、滿(mǎn)意度等方面加以完善，并應(yīng)盡可能定量地表示，定性地表達(dá)，但應(yīng)該是可以衡量的。再次，要合理可行地通過(guò)調(diào)查和科學(xué)研究設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，符合客觀實(shí)際，并能在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。最后，需要相應(yīng)匹配，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)在規(guī)劃期間對(duì)應(yīng)的任務(wù)或計(jì)劃的數(shù)量，并匹配投資金額或預(yù)算確定的資金量。

2.制定績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定主要是基于以下幾點(diǎn)：（1）有關(guān)法律，條例和法規(guī)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；（2）部門(mén)職能，中期和長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃，年度工作計(jì)劃和項(xiàng)目計(jì)劃；（3）N市的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃；（4）N市的中期和年度預(yù)算管理的要求；（5）相關(guān)歷史數(shù)據(jù)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

3.程序設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)。第一，該項(xiàng)目的功能被整理出來(lái)，澄清該項(xiàng)目的功能特性。第二，根據(jù)該項(xiàng)目的功能特性，可以預(yù)期，該項(xiàng)目的總產(chǎn)出和效果將在一定的時(shí)間段來(lái)實(shí)現(xiàn)，確定該項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo)，并在其中表達(dá)的定量和定性方法。第三，該項(xiàng)目支出的總體目標(biāo)分解為詳細(xì)分支，將最能體現(xiàn)的總體目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行總結(jié)，并確定為相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)。第四，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)收集相關(guān)的基線數(shù)據(jù)來(lái)確定，并根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期投資計(jì)劃具體規(guī)劃指標(biāo)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

表1 N市金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效目標(biāo)應(yīng)清楚地反映預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)算資金，其中的影響：（1）預(yù)期輸出是指公共產(chǎn)品和服務(wù)，預(yù)計(jì)將預(yù)算資金的一定時(shí)間內(nèi)提供；（2）預(yù)期效果是對(duì)經(jīng)濟(jì)的輸出可能產(chǎn)生影響社會(huì)環(huán)境的預(yù)期，并在項(xiàng)目受益人目標(biāo)滿(mǎn)意度的績(jī)效所需要的程度加以提煉，并與相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)量化。各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)主要包括輸出指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿(mǎn)意指標(biāo)：（1）輸出指標(biāo)是預(yù)期輸出，包括定量指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)，及時(shí)性指標(biāo)，成本指標(biāo)等的描述；（2）效益指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，社會(huì)效益指標(biāo)，可持續(xù)影響指標(biāo)說(shuō)明；（3）滿(mǎn)意度指標(biāo)是反映服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人的識(shí)別程度的指標(biāo)。在績(jī)效總體目標(biāo)與績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)框架下，設(shè)計(jì)了金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，17個(gè)三級(jí)指標(biāo)，100分制總分值，詳盡指標(biāo)體系如表1所示。

三、政策后評(píng)價(jià)

為規(guī)范金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)資金”）政策后評(píng)價(jià)管理，提高政策針對(duì)性和有效性，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法，評(píng)估政策實(shí)施的影響，并分析其與政策問(wèn)題，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)性提出合理、可行的政策建議。

（一）政策后評(píng)價(jià)的工作程序

政策后評(píng)估過(guò)程包括評(píng)估工作計(jì)劃，形成評(píng)估工作組，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試的實(shí)施和政策后評(píng)估結(jié)論的發(fā)展，分析政策問(wèn)題，并提出政策建議，并在六個(gè)階段撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。

1.制定政策后評(píng)估工作方案。根據(jù)評(píng)估的目的，明確地評(píng)價(jià)工作任務(wù)，人員組織，進(jìn)度和成本預(yù)算的范圍。該工作計(jì)劃是由金融辦批準(zhǔn)后實(shí)施。

2.形成一個(gè)政策后評(píng)估工作組。該政策后評(píng)價(jià)工作組應(yīng)吸收單元參與情況的相關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)骨干，以及政策后評(píng)價(jià)工作組的成員進(jìn)行的政策后評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行回避制度該部門(mén)或負(fù)責(zé)人的工作。

3.實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試。政策后評(píng)價(jià)工作組充分收集政策實(shí)施效果的證據(jù)，如實(shí)填寫(xiě)政策后評(píng)價(jià)工作底稿。

4.形成政策后評(píng)價(jià)結(jié)論。政策后評(píng)價(jià)工作組根據(jù)政策制定目的、政策實(shí)施效果，分析判斷政策能否達(dá)成政策制訂目的，形成政策后評(píng)價(jià)結(jié)論。

5.分析政策問(wèn)題并提出政策建議。政策后評(píng)價(jià)工作組對(duì)于政策實(shí)施效果未能很好達(dá)成政策制訂目的，分析政策存在的問(wèn)題并提出政策建議，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審核后予以確認(rèn)。

6.撰寫(xiě)政策后評(píng)價(jià)報(bào)告。政策后評(píng)估工作組編制評(píng)估工作底稿，撰寫(xiě)《金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金政策政策后評(píng)價(jià)報(bào)告》。

（二）政策后評(píng)價(jià)的建議

1.政策后評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)遵循獨(dú)立、客觀、科學(xué)、公正的原則。

2.政策后評(píng)價(jià)工作底稿應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量審查制度，以及負(fù)責(zé)人的政策后評(píng)價(jià)工作組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查并簽署評(píng)審工作草案。

3.政策后評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)采用資料查閱、調(diào)查問(wèn)卷、實(shí)地查驗(yàn)、比較分析、頭腦風(fēng)暴等定性和定量相結(jié)合的方法。評(píng)價(jià)時(shí)根據(jù)需要選擇一種或多種方法。

4.政策后評(píng)價(jià)報(bào)告至少應(yīng)當(dāng)披露下列內(nèi)容：（1）政策后評(píng)價(jià)工作的總體情況；（2）政策后評(píng)價(jià)對(duì)象及范圍：含政策發(fā)布時(shí)間、制訂目的、實(shí)施期間及實(shí)施情況；（3）政策后評(píng)價(jià)依據(jù)；（4）政策后評(píng)價(jià)程序和方法；（5）政策實(shí)施效果；（6）政策后評(píng)價(jià)結(jié)論；（7）政策存在問(wèn)題及建議。

5.市金融辦應(yīng)及時(shí)將政策后評(píng)價(jià)報(bào)告反饋給財(cái)政局等有關(guān)部門(mén)，以完善相關(guān)政策，提高金融業(yè)發(fā)展水平。

四、展望

以金融產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)為核心主題，在遵循績(jī)效評(píng)價(jià)總體原則及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)框架下，設(shè)計(jì)了金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以此績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系促進(jìn)金融產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率和結(jié)果質(zhì)量。金融產(chǎn)業(yè)在我國(guó)尚處于不斷發(fā)展變更的時(shí)期，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇需不停地更新，以達(dá)到與之匹配的效果，因此，這就要求學(xué)術(shù)界根據(jù)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r來(lái)不斷地深入探索公正客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期達(dá)到促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用成果的數(shù)量和質(zhì)量，造福于經(jīng)濟(jì)社會(huì)。