奧斯特羅姆的公共事務治理制度：嬗變和述評

(同濟大學，上海 201804)

1 實踐中嬗變的制度分析

在不斷變化發展的公共事物管理實踐中，Ostrom已經歸納了各地公共池塘資源管理的行動場景、集體行動和治理制度特征，但隨著公共池塘資源自然變量、規則和社群屬性基本假設的改變，情境因素的諸要素的界定方式隨之受到影響。[1]換句話說，八項制度設計的原則在存續性規則方面的共性探索已經達到了相當完備的程度，但在多中心治理話語在更多公共池塘資源管理中得到強化的情況下，更多的復雜因素應該予以考慮。

1.1 流動和模糊的邊界呼吁靈活的制度安排

在公共池塘資源的現實治理過程中，清晰界定邊界的制度安排往往在其刻板性上受到一些學者的苛責。薩赫勒地帶的公共池塘資源治理就被視為一個很好的流暢邊界的案例。[2]當地的傳統牧區相當于一種公共池塘資源，但是資源本身存在相對固定的重疊區域、緩沖地帶和農田，固定的資源儲備區和生活核心區，以及完全流動的年度放牧區，這些功能地塊界限模糊并且不存在嚴格的準入限制。當地部落、氏族等共同混居的現狀更是為邊界之間的流動提供了可能性(并且這種可能性得到了社會習俗和習慣文化的支持)。因此，自治條件下以利益相關方的協商進行準入制度設計、確保靈活制度安排是比較可行的做法。

1.2 社會中的“社區”所受到的外部政治壓力

社區內的公共池塘資源需要社區成員，即利益相關者共同投入一定的成本，來維持和保證資源的可持續性使用，這種情況下呼吁制度安排就不能僅僅考慮社區內部制度設計是否符合社區內部的使用、占用和供應規則，而要考慮外部強加的規則作用。基于資源流量和存量的提取和提供安排，很難不受外部權威的壓力挑戰。互聯網信息技術已經讓行政區劃下的社區本身從理性個體轉變為社會個體，孤立、理性地以社區身份實現理性決策的情況在當下世界各地的公共事物管理中已經難尋蹤跡，上下層級之間的管理和被管理、監督和被監督關系、同一層級之間的相互溝通和學習是普遍存在的行政意義上的“社區”個體所必不可少的活動。

1.3 分級制裁是彌補監測不力的高成本“鐵腕”設計

Ostrom對集體選擇安排、監測和分級制裁三項原則的設計安排是基于民主必要和適宜性的考慮。無論是利益相關個體對治理規則的修改可能性，還是公共池塘資源存在依賴性的個體充當資源的監督者，作為社區內部的利益相關者能夠親自和低成本地獲取信息很大程度上決定了這樣的現實安排。[3]這也在現實案例中得到了很好的驗證，例如我國西部林地地區設有的共管委員會和森林巡護員大多來自于附近地區的居民，具有本地經驗的資源監察員若能從提升資源條件中受益，那么這種監測機制是具備效率的，但這也會使其他的資源使用者忽視監察員的權威，從而不得不引出分級制裁這樣耗費較高成本的制度設計。分級制裁雖然能夠有效阻遏破壞公共池塘資源的違規情況，但是更多情況下，采用協商、合作的方法更為合理。因為合作網絡下的社會習俗、家庭結構、勞動力安排等相互關聯的活動對集體的行動邏輯產生驅動作用。[4]

1.4 市場化對社區內激勵機制的塑造作用

外部的經濟社會因素不僅會作為一種外生變量干擾公共池塘資源的獨立狀況，更有可能破壞CPR制度設計安排在資源孤立情況下的良好運作狀態。而在全球化的語境下，這種作用無疑被進一步放大。這種來自外部的干擾對制度“設計”八項原則的介入機制是通過改變使用者對公共池塘資源的依賴性而發揮作用的。當身為CPR使用者的利益相關者受到外部一體化的去資源依賴機制影響，成員對資源的依賴度降低，貼現率變高，高度市場化的社區更有可能受到外部激勵的影響，出現過度提取資源的情況。這往往為CPR的管理制度增加了不確定因素。而制度“設計”八項原則卻在一定意義上回避了對全球化、市場等外部因素對社區內部在話語、權力、資源性質和行動情境等全方位的重塑。在內生邏輯上，Ostrom的制度“設計”八項原則是相互補充和促進的，而非相互排斥的，在對現實狀況的高度抽象和概括下，理論模型的一般性陳述和現實狀況之間的張力增加了。因此，模型建構在普遍性和精確性兩者之間的權衡需要更多探索。[5]

2 中國語境下的社區公共池塘資源治理

在中國，農業灌溉被視為一種直接關系到當地經濟產出的重要支撐活動，而這顯然符合Ostrom所定義的公共池塘資源卻未能在當地建立起一個行之有效的治理方案。以湖北荊門市沙洋縣高陽村的農業灌溉系統為例，當地農業生產對水資源的需求量較大，農民通過自發性地組織和分工進行大規模的地下水開采和利用，罔顧當地的生態壓力和可持續發展，也未受到相關規則或制度的約束和規范。這種現象的原因是傳統意義上為社區居民提供灌溉水資源的主管部門即政府難以提供相應的公共服務。基層政權的無政府狀態使得政府行為既難以覆蓋到很多方面，又在程度上削弱了基層政府對當地事務的重視程度和投入水平。

隨著農村稅費的改革和鄉鎮財政資源的緊張，投入到農業技術設施建設上的資金面臨著短缺的困境，許多農民對灌溉水的需求無法由公共服務機制予以滿足；另外，2003年當地進行了鄉鎮事業單位的改革，原本由政府部門提供的諸多公共服務讓渡給市場主體企業，這種直接的市場化轉向轉移了政府職能，為企業帶來了很大的負擔，但是社會民生事業的市場化所帶來的必然是市場主體的退出防御機制，提供主體的退縮和瓦解加劇了公共池塘資源短缺的困境。市場和基層政府無力解決提供灌溉水的難題，作為使用者的農民雖然不符合制度設計八原則中的自治要求，但是通過簡單粗暴的小團體合作抽取地下水行動維持了短期的利益均衡，卻從長期來看違背了可持續發展的基本要求。這種局面在中國并不少見。

3 結 論

第一，社區公共池塘資源的多中心治理需要各參與主體的合作。這種合作既要有制度基礎，更要有基于當地傳統、家庭結構和社會風俗等確立的社會基礎，這需要作為使用者的農民或居民個體意識和互信機制不斷強化、鄉鎮企業的資本參與，同時以制度化的方式對公共池塘資源的產權予以界定。

第二，有別于制度設計八原則中的孤立觀點，資源的有效治理離不開政府的參與，更離不開在政府組織下使用者參與自主治理機制建設的共同對話平臺的構建，鼓勵企業、非營利組織等社會組織加入到自主治理機制建設的過程中來。

社會生態系統的不斷發展是基于對利益相關者的可替代性生計的考慮，這里的利益相關者，在Ostrom模型定義下是CPR所在社區內的居民和使用者，在中國發展的語境中則是坐擁綠水青山的當地老百姓。

一方面，Ostrom的制度設計原則是基于高度抽象的共性事實，和個性現實存在一定差距，不能將這八項原則作為治理一切公共池塘資源的萬能膏藥；另一方面，中國目前無論是從社區自主性、居民自主意識還是外部力量的介入程度來看都是難以和制度設計八項原則的自治實施條件相匹配的。

基于此，中國的地方性公共池塘資源治理的過程仍然是依靠政府主導力量貫穿治理的過程，這種趨向誠然可以彌補社區自治組織在自發地管理CPR上的相對低效和無序，但卻代替不了利益相關者對自己賴以生存的資源最基本的利益表達和訴求，因此，在Ostrom的公共事物多中心治理思想的中國化和當地化過程中，相應的制度設計呼吁更多樣的力量參與、更全面的情境考察和更完備的制度設計。