農村土地制度改革助力鄉村振興

2014年底，中央全面深化改革領導小組印發并實施了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，作為江蘇省唯一的試點縣區，常州市武進區近年來搶抓機遇，大膽創新，著力探索土地制度改革助力鄉村振興的“武進路徑”。

一、瓶頸與制約：經濟強區

鄉村振興的“阿喀琉斯之踵”

發展空間局促逼仄、土地價值未被激活等一直是武進區發展的心頭之痛。主要表現為如下四個方面：一是發展空間日益趨緊。40年的快速發展消耗了大量生態資源和土地空間，使武進區遭遇了“成長的煩惱”，土地平均開發強度更是逼近30%的國際警戒線。而且，隨著農村土地“三條紅線”的劃定，后備發展空間越來越小。與此同時，功能布局散落、基礎設施落后、生態功能較弱等問題亟待破解，全區各類低效產業用地多達3.9萬畝。二是土地權能很不完整。由于歷史和政策等原因，全區大量鄉鎮民營企業建立在農村集體建設用地之上，長期缺乏完整權能，導致無法建立產權清晰的現代企業制度，企業在融資貸款、兼并重組、股改上市等方面戴上了“緊箍咒”。此外，全區10萬畝存量集體經營性建設用地因為權能受限，只能通過搬遷補償、城鄉掛鉤等方式再開發，辦理程序也更加復雜，大大加重了企業負擔。三是集體收入來源單一。盡管全區村級平均集體收入高達519萬元，但與先進地區相比，武進區集體收入來源渠道比較單一，主要依靠收取集體土地年租金，不僅收益偏低，還缺乏政策和法律保障，無法為新農村建設提供穩定持續的支撐。而且隨著環保督察、“263”行動、“散亂污企業”整治的有序開展，倒逼廣大村級組織必須想方設法增加集體收入，廣開鄉村振興的籌資渠道。四是群眾期盼水漲船高。武進區不斷加大財政投入、創新體制機制，加快建設覆蓋城鄉、普惠均衡的基本公共服務體系，城鎮化率達到了67.12%，城鄉一體化水平位居全省縣區前列。但不可否認的是，農村整體面貌與農民對美好生活的期盼仍有較大差距。另外，雖然農民人均可支配收入高達2.76萬元，是全省平均水平的1.44倍，但財產性收入明顯偏低，加之撤市設區十多年來農村建房停批，無法滿足一些農民建房改善居住的需求。

二、探索與創新：精耕細作中央三項改革“試驗田”

2016年9月以來，武進區始終將中央三項改革試點作為“牽一發而動全身”的核心工作，堅持把“中央要求、武進實際和群眾期盼”有機結合，緊緊圍繞短板、因地施策，大膽闖、大膽試、大膽改。

以土地精細管理為抓手，拓展鎮村發展空間。結合轄區內各鎮發展定位，堅持區、鎮、村三級聯動，合力規劃城鎮和鄉村區域，有效拓展發展空間。一是以規劃引領“繪藍圖”。以編制村莊規劃和村土地利用規劃為契機，圍繞優化鎮村布局、提檔基礎設施，為加快農村道路、農田水利、村村通公交、衛生室、健身廣場等改造建設留足空間。同時，以特色強鎮、特色園區和特色田園鄉村為載體，以產業項目為依托，推動現代物流、科技金融、文化娛樂等現代服務業與農業相融合，不斷提高農業土地產出率。二是優化審批“明流程”。集體土地“入市”后，對控規范圍內的工程項目建設，參照國有土地審批要求進行管理;對控規范圍外、鄉村地區的，按照“下發審批權限、合并審批事項、轉變管理方式”，積極探索由項目所在鎮政府“一家牽頭、并聯審批、限時辦結”的審批管理模式。三是綜合整治“騰空間”。綜合運用“增減掛鉤、同一鄉鎮小掛鉤、工礦廢棄地復墾、低效用地再開發和高標準農田建設”等政策工具，對碎片化建設用地和農用土地實施精細整治，確保農村分散、閑置、低效土地顆粒歸倉。經過整治，全區新增農用地1.4萬余畝，騰出的規劃空間和用地指標市場價值近100億元。

以健全土地市場為基礎，優化資源配置方式。按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標，建設城鄉統一的土地市場，加快盤活農村土地資產。一是顯化土地價值。按照“應入市盡入市”的原則，采用出讓、租賃、作價出資（入股）等試點允許的方式，加快推進集體經營性建設用地入市，全面顯化集體建設用地價值。目前全區出讓入市土地644宗、6419畝，交易總金額20.82億元;租賃入市8867宗、7萬畝，年租金總額2.77億元。二是活躍要素流動。組建土地二級市場和用地指標交易平臺，為建設用地使用權的轉讓、出租和抵押提供網上統一、集中交易場所。同時綜合運用差異化租金、彈性出讓等市場化手段，推動資源要素高效配置。目前全區二級市場抵押土地146宗、2981畝、金額14.5億元，轉讓108宗、1229畝、金額2.83億元。三是盤活閑置資源。由國企武進先行集團組建收儲機構，農發行等金融機構提供資金支持，通過收儲、流轉、協議置換等方式，盤活農村存量建設用地。出臺文件規范鄉村規劃區項目建設管理，對用于發展家庭農場、健康養老等新產業新業態的給予土地指標獎勵。

以土地權能釋放為核心，拓寬融資增值渠道。引導更多金融資源投向鄉村，推動農村的農業、自然、文化等資源優勢轉化為資產、資本、融資等優勢。一是實現抵押融資權能。建立健全農村承包土地經營權、農房財產權、農村集體經營性建設用地使用權“三權”抵押貸款，通過政府擴大風險補償基金規模，支持金融機構在農業產業現代化經營、鄉鎮企業轉型升級等方面加強信貸支撐，有效化解農村地區企業融資擔保風險。二是實現資本市場權能。鼓勵已掛牌或上市的企業取得并使用集體經營性建設用地，開發建設募投項目。不僅為其提供更為多元、便捷的用地渠道，而且除原各項扶持政策外，還將部分土地收益調節金返還至企業所在鎮財政用以獎勵。三是實現金融創新權能。根據“三權分置”改革精神，將土地所有權和收益權分離，把農地或集體建設用地經營權、宅基地或農房使用權通過土地銀行、信托機構或者集體經濟組織經營，使土地通過市場配置實現價值最大化。

以土地布局優化為導向，提升鎮村宜居環境。優化城鄉用地結構和布局，專門開辟重點村農民住房自建區，配套完善公共服務基礎設施，提高鄉村生活宜居度。一是構建農房多元保障制度。堅持按城區、鎮區、鄉村地區，重點村、特色村、一般村分類實施，圍繞“優化環境留住農民、統建公寓集聚農民、貨幣置換轉變農民”三種模式制定激勵政策，構建區域差別化、形式多樣化的農民住房保障制度，實現戶有所居率100%。二是推動自建區新建住房建設。推行“區總控、鎮審批、村分配”的宅基地新政，由各鎮按照審批后的村莊規劃，吸引農民自愿騰退舊房和原宅基地，按照建筑占地面積人均不超過30平方米、戶均不超過140平方米的標準，到農民自建區新建房屋，實現農村舊房改造和農民集中居住。全區已規劃31個自建區，集聚農民近3萬人。三是引入社會資本提升功能環境。積極吸引工商資本投入休閑農業、農業教育、農業科普、農事體驗等新型項目;通過PPP、一事一議、以獎代補等方式，鼓勵社會資本參與農村環境整治、基礎設施建設，形成多元投入格局。

以土地收益分配為關鍵，拓寬富民增收渠道。以惠及廣大農民為出發點，完善土地收益分配機制，保障農民公平分享增值成果，增加財產性收入。一是做實集體資產促增收。積極查清集體所有資產家底，將鎮集體的菜場、商鋪等商業用地及房產，以作價出資（入股）方式注入鎮平臺公司。初步統計，全區鎮、村集體房屋共398萬平方米，可做實集體資產40億元。同時武進區創新土地增值收益分配機制，收益由鎮通過生態補償方式統籌給付各村，再由村通過股份分紅進行二次分配。目前全區留存集體的增值收益達18.5億元，農民人均份額2700多元。二是完善保障體系促增收。在改革中，武進區進一步完善住房、社保、就業、股權分紅、基礎設施、公共服務“六位一體”的多元化保障體系，通過實施合理的補償安置政策、探索留用物業、加大就業培訓等多種途徑，確保被征地農民長遠生計有保障。三是發展特色產業促增收。堅持“宜工則工、宜農則農、宜游則游”的原則，突出發展功能型、生態型、服務型農業，打造現代農業科技綜合示范基地，培育創意農業園，構建一、二、三產融合發展的現代農業體系。重點發展優質稻米、精品林果等優勢產業，不斷壯大花卉苗木、健康水產等特色產業，加快推動農產品電子商務發展。推動傳統古建民居有償退出，交由集體修繕開發，提升鄉村旅游文化韻味。

三、經驗與建議：書寫

土地改革試點的武進版“農政全書”

武進區圍繞聚焦地、錢、人三個核心要素，激活農村自然資源、存量資產和人力資本，試點工作扎實推進。盡管有些“個性化”成果在非試點地區暫不具備系統推廣的條件，但是試點過程中取得的“共性化”經驗可在全省先行推廣，并為在全省范圍內有效實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

抓好“牛鼻子”引領，編制實施村莊規劃和村土地利用規劃。通過編制實施規劃，武進區真正在村級層面實現了經濟社會發展、土地利用、村莊建設、環境整治的“一本規劃、一本藍圖”。建議全省各地盡快結合鄉村振興戰略出臺實施意見，統籌考慮產業、人口、生態、公共服務等，高標準編制實施相關規劃，為優化村莊用地布局、引導土地要素合理配置、一二三產融合發展、民生基礎設施建設和提升農村人居環境提供清晰明確的路線圖、施工圖和時間表。

喚醒“沉睡的資產”，開展農村宅基地“三權分置”改革。武進區以宅基地綜合管理信息平臺為依托，鼓勵各鎮結合發展農村新產業新業態，探索盤活農戶閑置農房和宅基地，實現農房的流轉、擔保、融資的功能，有效增加了農民財產收益。建議全省各地放活宅基地和房屋使用權實現形式，鼓勵農民利用自有住宅從事鄉村旅游經營;同時，拓展宅基地使用功能，有序實施農村宅基地和農房使用權登記發證、監管，保護合同雙方的合法權益。

實施“外科手術”般的精細整治，推動農村土地集約高效利用。中央要求經濟發達地區和資源豐富地區發揮好資金資源互補優勢，保障和助推鄉村振興。武進區通過對碎片化用地綜合整治，切實提升了有效耕地面積、耕地質量和零星耕地規整水平，實現了農村建設用地的減量化，為長遠發展騰挪了空間。建議全省各地結合宅基地騰退、“散亂污”企業整治和美麗鄉村、特色田園鄉村、生態文明建設，大力推進土地綜合整治，同時開展節余指標流轉，更大范圍統籌配置城鄉土地資源，流轉收益反哺安置補償、農村土地整治。

堅持“大河有水小河滿”，創新集體土地增值收益分配。武進區創新收益分配機制，確保農民入市中取得的直接性補償收益與土地征收保持基本一致，集體土地增值收益的村組集體留存部分不再量化分配到戶，而是注入集體經濟組織進行投資建設。建議全省各地配合《江蘇省農村集體資產管理條例》的施行，深入推進農村集體產權制度改革，做大做強集體經濟，為實施鄉村振興戰略提供穩定可靠的資金來源。

立足“我的地盤我做主”，發揮農民參與改革的主體性。武進區在試點中堅持“主導在區、主抓在鎮、主體在村、主動在民”，在處理村規編制、自建區房型設計、房屋施工質量監督、入市土地價格、增值收益分配等重大事項時，通過村民代表會議、村民議事會等落實群眾知情權、參與權、決策權。建議全省各地在實施農村綜合改革、推進鄉村振興戰略中，堅持農民主體地位，不斷提升農民安全感、獲得感，發揮好農民群眾參與改革的主動性和創造性。

責任編輯：劉志剛