精準施策 扎實脫貧攻堅

胡贛江

精準扶貧、精準脫貧是我國扶貧攻堅的基本方略。習近平總書記強調，“必須在精準施策上下出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”，說到底就是要達到“精準滴灌”的效果。2019年4月，習近平總書記專程到重慶調研脫貧攻堅工作，他在主持召開的解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上明確指出：“我們講精準脫貧，咱們工作的著力點也要體現精準。”“十三五”以來，宿遷市宿豫區認真貫徹落實習近平扶貧開發重要戰略思想，將脫貧攻堅作為最大的政治任務和第一民生工程，推進脫貧攻堅工作扎實深入開展。截至2018年底，全區38個經濟薄弱村退出貧困序列，已實現10754戶39784名貧困人口穩定脫貧，脫貧率分別達到71.71%和86.36%。

一、宿豫區推進精準扶貧的做法與成效

嚴格要求，精準識別扶貧對象。扶貧對象的精準識別是精準扶貧的前提和關鍵。自低收入農戶建檔立卡工作開展以來，宿豫區按照中央和省市有關要求，嚴守貧困識別底線，圍繞“一個穩定”和“兩不愁三保障”標準，規范識別程序，建立扶貧幫困申報制度，探索建立《低收入農戶識別規范》地方標準，按照“兩公告兩比對四公示”程序（申報公告、村級評議公示、鄉級審核公示、縣級確認公示、異議復核公示、脫貧公告、數據比對和入戶人工核對）規范低收入農戶的識別認定。加強大數據平臺建設，整合住建、交通、民政、工商、公安等部門資源，建立數據比對中心，對申請農戶的住房、船舶、車輛、經商納稅等信息進行嚴格審核比對，提高識別的精準度。對經過確認的扶貧對象，組織人員進村入戶調查走訪，精準填寫低收入農戶信息采集表和經濟薄弱村信息采集表，及時錄入全國扶貧開發系統和“陽光扶貧”監管系統，接受社會各界監督。建立動態調整機制，對建檔立卡低收入農戶實行每年兩次動態管理，根據實際情況進行新增或返貧人口的識別納入、低收入農戶家庭成員信息變更等工作，努力做到“應納盡納、應扶盡扶”。

因戶施策，量身定制脫貧舉措。通過對“陽光扶貧”監管系統進行數據分析，找準低收入農戶的致貧原因，采取有針對性的幫扶措施。對缺資金、無項目的致貧戶，積極引導創業脫貧，鼓勵他們利用扶貧小額貸款、“兩權”抵押貸款從事小工廠、小網店等“五小創業”，采用土地或資金入股合作社、發展特色種植養殖業、開設網店等途徑增加收入;對因無技術、無工作崗位致貧戶，實行就業前免費培訓，提高生產生活技能，采取發展“三來一加”項目提供就業崗位，利用參加產業基地、家庭農場勞動等形式增加工資性收入;對因病因災致貧戶，利用財政資金為他們購買城鄉居民基本醫療保險、大病保險、大病補充保險、意外災害保險，申請20種大病專項救治、慢性病救助、臨時救助等，減少因病支出;對因殘致貧戶，主動幫助他們評殘定級，爭取享受殘疾人補貼、殘疾學生教育專項補貼、殘疾學生一次性教育補助，依托各鄉鎮“殘疾人之家”為他們提供托養和日間照料服務;對因缺勞力致貧戶，幫助他們利用財政扶貧到戶資金、后方單位幫扶資金、社會捐助資金等發展庭院經濟，通過建設扶貧產業園、扶貧基地，建立與低收入農戶之間利益聯結機制，實現增收脫貧;對因學致貧戶，幫助他們申請扶貧助學資金、乘坐校車費用補貼等減少求學支出;對因自身發展動力不足致貧戶，通過開設“富兩袋”（富腦袋、富口袋）講堂開展“智志”雙扶，樹立發展信心，增強發展意愿;對因子女不贍養分家致貧戶，加強鄉風文明建設，通過提供法律援助和法律維權等手段，督促其子女履行贍養義務。

發展產業，建立穩定增收渠道。宿豫區把產業發展作為脫貧攻堅的“牛鼻子”和總抓手，專門制定了“十三五”特色產業扶貧發展規劃，重點發展綠色果蔬、生態養殖、休閑觀光農業、特色農產品、光伏能源、三產服務業等。推廣“支部+電商”“流量扶貧”等電商扶貧模式，采取提高低收入農戶網絡從業技能、幫助低收入農戶網絡創業、拓寬低收入農戶網貨購銷渠道等形式，實現電商扶貧直接到戶，帶動1萬多低收入人口在電商產業鏈就業，人均年增收2300多元。實施家門口就業工程，利用老廠房、舊校舍發展“三來一加”項目，帶動低收入農戶就近就地就業。按照“農旅結合、以農促旅、以旅強農”的發展思路，大力發展休閑體驗農業，培育休閑體驗農業面積4萬畝以上，啟動建設并運營10萬畝農業旅游核心區，2017年11月成功創成全國休閑農業和鄉村旅游示范區。在各鄉鎮著力發展地域優勢突出的特色種植業，大力發展一批生態好、效益高、質量優、品牌強的特色農產品生產基地。順河酥梨、曹集石榴、新莊草莓、仰化蓮藕、來龍稻米等特色產業已有一定規模。依托區內8家國家級和省級農業龍頭企業，重點發展“林果畜”一體或“種養游”相結合的農業扶貧模式，帶動更多的低收入人口脫貧。目前，宿豫區通過產業發展，累計幫扶低收入農戶3000多戶，120多家農民合作社、土地股份合作社與近2000戶低收入農戶建立了利益聯結機制，人均收益1500多元。通過產業扶貧，不僅為有致富需求的貧困群眾找到了增收途徑，而且有效增加了村級集體經濟收入。

多維保障，緩解支出型貧困。宿豫區把綜合幫扶作為推進脫貧攻堅的重要途徑，積極構建多維度的保障體系。在健康扶貧方面，區財政每年為全區5.5萬名建檔立卡貧困人口購買大病補充保險，在全區16家一級以上醫療機構全部實現“先診療后付費”制度，開展家庭醫生簽約服務，簽約率達到100%。區財政還設立500萬元醫療費用救助專項基金，對低收入農戶個人負擔醫療費用實行分段式、按比例專項救助，特別是對個人自付部分超過1萬元的加大救助力度。不斷完善殘疾人照護體系建設，實現“殘疾人之家”建設鄉鎮全覆蓋，做好扶貧開發與殘疾保障的銜接，目前全區4177名殘疾低收入農戶中享受生活補貼2665人、護理補貼1303人，納入殘疾人照護體系托養234人，為符合條件的8606名非低收入農戶殘疾人購買意外災害保險，有效緩解了因災致貧的風險。在教育扶貧方面，為切實阻斷“貧困代際遺傳”，出臺了《宿豫區低收入農戶子女扶貧助學工作實施方案》，對低收入農戶家庭在校就讀子女，從學前教育到高等教育分別給予每人每年1000—5000元的資助;創新實施“勵志”獎學扶貧和乘坐校車費用補貼扶貧政策，每年從全日制普通高校就讀的低收入農戶家庭子女中遴選50名品學兼優大學生，在享受教育資助的基礎上，再獎勵每人每年2000元;對乘坐校車的低收入農戶家庭子女給予每人每年1000元補助。相關惠民政策將2000多個勞動力從接送孩子上下學中解放出來，讓他們有更多的時間從事生產經營或外出務工。在保障扶貧方面，區財政每年為低收入農戶購買意外災害保險，有效解決低收入人口因意外事故引發的死亡、殘疾、意外傷害醫療費用和家庭主要財產因災害損失補償問題。實行基本養老保險、政策性農業保險個人承擔費用財政代繳政策，按照每月4噸水、30度電標準，為全區低收入農戶補貼水電費。加強農村低收入農戶、低保戶、分散供養特困人群和貧困殘疾家庭四類重點對象家庭住房困難補貼工作，對排查出的危房戶全部進行重建或修繕，確保住房安全。

政策疊加，全力破解深度貧困。針對單一鎮村無力解決的脫貧難題，宿豫區從區級層面統籌政策、資源、要素，采取“政府出政策、能人建項目、農戶做股東、機制保運作”的辦法，抓好經濟薄弱村出列和低收入農戶脫貧。在多輪排查會辦的基礎上，精準確定重點經濟薄弱村1個、脫貧困難戶78戶，針對這些深度貧困群體，制定實施了一系列具有宿豫特色的硬性政策：區財政建立2000萬元的“扶貧產業發展基金”，按照每村200萬元的份額量化到10個經濟薄弱村，確保每年收益不低于8%;推進經濟薄弱村特色產業全覆蓋，確保每村至少有一個惠及低收入農戶的主導產業;將全區符合條件的一級、二級重度殘疾人，以及三級智力殘疾人、三級精神殘疾人按單人戶納入最低生活保障范圍。探索將困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼延伸至低收入農戶四級精神、智力殘疾人和三級肢體殘疾人，生活補貼按照低保標準的50%發放，護理補貼按照重度殘疾人標準的50%發放;出臺低收入農戶慢性病救助方案，對患有高血壓、2型糖尿病、嚴重精神障礙患者、驚厥性癲癇患者免費提供治療的基本藥物（或指定目錄內合規的治療藥物），進一步減輕脫貧困難戶的家庭負擔。目前，所有低收入農戶能夠享受的幫扶政策全部疊加享受。全區低收入農戶最少享受兩項足以支撐其脫貧的幫扶措施，所有的政策性補貼確保不漏一戶、不少一人。

二、推進脫貧攻堅的困惑與思考

“十三五”以來，宿豫區的脫貧攻堅工作取得了階段性成效，但在具體推進過程中，也遇到了一些困惑需要深入思考和逐步化解。

產業培育和帶動就業增收不夠。實施產業扶貧是脫貧攻堅非常重要的一環。但當前農村產業化粗放式扶貧模式還存在一系列問題，比如貧困群眾參與面小、涉及產業結構單一、缺乏科學完善的運作模式，管理體系不科學、扶貧作用未充分發揮。受這些因素的影響，產業扶貧的可持續性、可推廣性無法體現。宿豫區現有耕地面積54.28萬畝，目前已流轉土地23.84萬畝，占耕地面積43.92%，已建成生態高效農業面積18.76萬畝，糧經比達2：1，但產業分布較零散，“一鎮一業”“一村一品”的結構還沒有全面形成，產業規模較大的也僅有1—2萬畝左右。與其他地方相比，還構不成有效競爭優勢，距離打造特色村、專業鎮的要求存在較大差距。此外，土地經營權和生產要素市場化機制缺乏，農民的市場意識差，參與市場的積極性不高，參與農業產業化經營組織的數量也較低（僅占16.5%），產業帶動增收的效果還沒有凸顯。據統計，2018年宿豫區農村居民人均可支配收入16846.6元中產業帶動增收部分僅占30%左右，在建檔立卡低收入農戶增收中占比更低。

少數低收入戶無志無能創業就業。由于自身條件制約及對當前脫貧攻堅政策理解不夠，一些貧困戶脫貧內生動力不足，脫貧信心不高。部分存在“等、靠、要”思想，過分看重現金支持，對致富項目的長期性認識不夠，存在“曬著太陽等救濟”的懶漢思想，不愿主動就業創業。此外，宿豫區建檔立卡低收入農戶中60歲以上的老人戶有1516戶（占比達8.3%）。他們基本失去了勞動能力，無法實現自主就業創業;還有家庭勞力因照顧家庭失能人員，無法外出務工或創業，給幫扶工作帶來一定難度。扶貧首先應幫助貧困群眾“立志”，打破習慣于貧困的“緊箍”，讓他們知道政策不養懶漢，脫貧致富要靠自己的辛勤勞動換取。

縱橫層面的社會扶貧合力尚未高效運行。從縱向看，按照積極構建“五級書記抓扶貧”的責任體系要求，鎮、村兩級黨組織書記抓扶貧工作的力度不夠，主體責任還未落到實處，上級出臺的各類扶貧政策在基層還存在落實不及時、未實現全覆蓋等問題，沒有形成上下聯動、同頻共振、協同推進的強大合力。從橫向看，宿豫區先后制定出臺了《關于在全區建立機關企事業單位“掛村包戶”脫貧責任制的通知》《關于構建村（居）扶貧“五位一體”工作機制的意見》《關于確定首批“百企聯百村共建新鄉村”村企結對名單的通知》等文件，組織倡導機關企事業單位、民營企業、各類社會組織和社會各界人士，發揮自身優勢，采取掛鉤聯系、結對幫扶、扶持項目等形式參與脫貧攻堅工作，主動聯系幫助經濟薄弱村和低收入農戶脫貧致富。但在落實過程中發現有些單位和干部沒有嚴格按照掛村包戶要求開展工作，存在“掛村不幫村、結對不幫扶”現象，有的結對幫扶止步于“紙上搭配”，有的滿足于送錢送物等走訪式、慰問式、救濟式扶貧，沒有從根本上解決增收脫貧問題。

三、持續推動全域精準扶貧的經驗與體會

宿豫區在打好打贏脫貧攻堅戰方面取得了一定成效，也為欠發達地區探索全域脫貧積累了若干實踐經驗。

黨建引領是保障。黨的領導是脫貧攻堅的堅強保障。宿豫區始終把脫貧攻堅作為各級黨委的首要任務，及時分析研究、總結部署、加壓推進脫貧攻堅工作。區委常委會、政府常務會每月專題研究一次脫貧攻堅工作，鄉鎮黨委、政府每季度向區委常委會、區政府常務會匯報一次扶貧工作開展情況，壓實各級責任，形成了區、鄉、村三級書記抓脫貧、全黨動員促攻堅的聯通互動格局。同時，著力加強村黨支部書記、“第一書記”、振興書記隊伍建設，開展后方幫扶單位與掛鉤村支部共建活動，把黨建工作前移至扶貧一線，把黨支部建在產業鏈上，把黨小組建在致富項目上，讓黨員示范在帶領致富崗位上，充分發揮基層黨組織在脫貧攻堅戰中的領導核心和戰斗堡壘作用，以黨的建設高質量保障脫貧攻堅的高質量。

精準識別是基礎。只有精準識別，才能有的放矢。宿豫區按照“六個精準”的原則，嚴格遵循精準識別的各項標準和要求，統一印制了“明白卡”，對低收入農戶的家庭情況、致貧原因、幫扶措施、幫扶單位、脫貧時限和責任人等，建立了較為完善的數據庫，并經常開展“回頭看”“再核實”等工作，對檔卡資料及時進行規范整改和動態調整。此外，還建立了“陽光扶貧”監管系統，及時將動態調整后的低收入人口、幫扶舉措、資金撥付、項目建設等信息錄入系統，全區貧困人口精準識別率不斷提高。

落實責任是關鍵。有責任才能有擔當，有擔當才能有作為。宿豫區始終把落實責任作為檢驗“四個意識”的重要標尺，作為檢驗各級干部工作作風和執行能力的重要體現，出臺了《宿豫區脫貧攻堅工作推進“六項”機制》，認真推進落實區級領導責任、鄉鎮主體責任、村居具體實施責任、駐村幫扶責任及行業部門政策落實責任，構建了縱向到邊、橫向到底、環環相扣的“網格化”責任體系和追責問責機制，在全區形成了上下一心、比學趕超、合力攻堅的濃厚氛圍。

產業扶貧是根本。發展產業是實現脫貧的根本之策。從“五個一批”中“發展生產脫貧一批”的優先定位，到“五個振興”中“產業振興”的首要地位，都反映出產業扶貧在脫貧攻堅中無可替代的重要作用。發展產業既是帶動群眾就業、促進群眾增收最直接最有效的路徑，更是實現“兩不愁、三保障”目標最有力最可靠的支撐。要充分發揮和利用貧困地區的后發優勢，協調發展一、二、三產業，在產業扶貧中推進三產聯動和三產融合。按照縣區抓“龍頭企業+低收入農戶”、鄉鎮抓“專業合作社+低收入農戶”、村居抓“產業大戶+低收入農戶”的產業發展模式，引導村集體大辦實體經濟，促使貧困人口依托產業脫貧致富。要結合貧困地區的資源稟賦和市場需求，持之以恒地培育發展扶貧產業，切實提高貧困人口參與度和生產技能，激發貧困人口的內生動力，提高產業化組織程度，帶動更多的貧困人口脫貧增收、勤勞致富。

“志智”雙扶是動力。扶貧必扶智，治貧先治愚。宿豫區始終堅持扶貧與扶志、扶智相結合，不斷激發貧困群眾的內生動力，提高脫貧主體意識和自我發展能力?！笆濉币詠恚拊^大力實施教育扶貧，實現學前教育至高等教育、公辦和民辦、市內市外、就學就業等“四個全覆蓋”。在此基礎上，創新實施“勵志”獎學扶貧、乘坐校車補助政策等，最大限度減輕低收入農戶家庭經濟負擔，有效阻斷“貧困代際遺傳”。依托鄉村振興講習所，開設“富兩袋”講堂，加強對低收入戶的思想政治教育，激發他們脫貧致富的內生動力。大力開展“脫貧致富帶頭人”“脫貧致富示范戶”評選、愛心超市積分兌換商品、弘揚孝善文化等系列活動，著力克服部分貧困群眾存在的“等、靠、要”懶惰思想和依賴意識，消除“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”現象，激勵引導低收入農戶通過自己的辛勤勞動脫貧致富，實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉變。

（作者系中共宿遷市宿豫區委副書記）

責任編輯：劉志剛