基于VFM的基礎設施PPP項目治理績效改善研究

崔彩云 李亞明 李會聯

摘要：針對我國基礎設施PPP項目快速發展又問題頻發的現象，本文在分析PPP項目治理績效概念的基礎上，探索了基于VFM的PPP項目治理績效改善途徑。從治理主體內部激勵、治理主體聲譽激勵、社會資本部門報酬激勵和協作程度制度激勵四個角度分析了激勵途徑，并提出了基礎設施PPP項目治理績效改善的建議。

Abstract： Based on the status of rapid development and frequent problems for PPP infrastructure projects， this study analyzes the concepts of PPP project governance performance and explores ways to improve the governance performance of PPP projects based on VFM. In addition， incentive measures including internal incentive， reputation incentive， compensation incentive of private sectorss， system incentive of cooperation degree， are proposed and implementation suggestions are offered to improve the governance performance for infrastructure PPP projects.

關鍵詞：政府與社會資本合作;物有所值;治理績效;激勵機制

Key words： Public Private Partnership;Value For Money;governance performance;incentive mechanism

中圖分類號：F810.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）11-0009-04

0 ?引言

2014年起，我國PPP項目以驚人的發展規模和發展速度開辟了世界上規模最大、最有影響力的PPP市場，項目成立數量和成交金額遠超其他國家。同時，我國PPP項目大規模的開展和推廣過程中存在許多不規范操作，出現了許多地方政府為了實現政績盲目上馬PPP項目、借PPP項目變相融資等問題。所以，迫切需要提高我國基礎設施PPP項目的治理水平以期引導PPP模式良性發展。因為基礎設施PPP項目的社會價值體現的前提是先要有PPP項目的存在，又因為物有所值（Value For Money，VFM）是PPP項目的準入門檻，所以改善PPP項目治理績效必須要基于VFM大于零的前提。對于基礎設施PPP項目而言，實現經濟價值和社會價值是至關重要的，提升基礎設施PPP項目VFM和提高PPP項目治理水平成為政府部門的主要目標[1]。

1 ?基礎設施PPP項目治理

基礎設施PPP項目既要滿足公共部門的責任規范的任務，確保項目實現VFM，同時利用社會資本部門的資源，創新和管理提高項目績效。基礎PPP項目治理的復雜程度較高，同時具備公共治理、項目治理、企業治理和項目管理的多重知識領域的特征，是以實現公共利益最大化為基本前提，實現項目目標和使利益相關者滿意的單項目、多主體的治理結構。參考Martijn（2016）關于PPP項目治理三要素[2]：組織結構、決策程序和治理方法，總結PPP項目治理結構如圖1所示。

因為治理組織結構涉及到眾多的治理主體之間的互動，伙伴關系可以理解為相互依賴的治理主體之間的社會關系模式。決策程序涵蓋從項目啟動階段到項目運營階段的所有決策過程，并能反應隨著時間的推移治理主體間關系的演變[3]。治理方法則是治理主體為了實現PPP項目治理績效所采用具體措施，如不完全基于政府權力和合同的約束等[4]。具體PPP項目治理實現的過程和治理績效提高的過程，是在構建以政府部門、社會資本部門和其他利益相關者為治理主體的伙伴關系的基礎上，通過正確決策、問責機制、完善合同、效率改進和公眾知情等公平激勵的治理方式，實現公共利益最大化、利益相關者滿意、項目目標/VFM的治理目標，從而實現基礎設施PPP項目可持續性發展和治理績效的提高[5]。

2 ?基礎設施PPP項目治理績效

在管理領域中，“績效”通常被認為是“過程”和“結果”結合體，基礎設施PPP項目治理績效即為治理主體在項目全壽命周期內，對基礎設施PPP項目治理過程績效和治理結果績效的綜合績效。

與主流治理理論一樣，善治無疑也是基礎設施PPP項目治理的理想目標。在學術研究領域，國內外學者們對如何實現基礎設施PPP項目善治和如何提高治理績效做了許多研究和嘗試。賈廣社（2013）從影響治理主體、治理客體、治理手段和治理環境的四個方面分析得出項目治理績效指標[6]。鄧新位（2014）從過程和結果的角度分析了公共項目治理績效，得出風險報酬機制、項目管理環境、受到激勵后的行為等因素作為衡量公共項目治理績效的主要指標[7]。嚴玲（2013）從契約治理和關系治理兩個維度，分析了項目治理核心要素，認為契約治理的核心要素包括項目所有權配置機制、報酬機制、選擇機制、監督機制等[8]。國外學者們普遍認為，激勵實現各利益相關者對項目目標一致[9]、各利益相關者間信任和關系構建[10]、不完全契約的激勵一致性[11]等均有助于實現善治和提高治理績效。

3 ?基礎設施PPP項目治理績效改善的途徑分析

根據管理學角度的激勵理論，將基礎設施PPP項目治理視為系統化的獨立整體，按治理主體、過程和結果進行分解，通過PPP項目績效實現過程分析激勵機制對基礎設施PPP項目治理績效改善的作用。根據激勵理論，在基礎設施PPP項目中，對治理主體的激勵可以分為內部激勵（如治理主體自我價值實現）和外部激勵（如治理主體的經濟激勵、聲譽激勵、社會公眾認可激勵等），具體激勵機制示意圖如圖2所示。

3.1 治理主體內部激勵對治理績效改善途徑

根據馬斯洛需求層次理論，在基礎設施PPP項目中，能夠參與項目實施的政府部門和社會資本部門通常不會面臨生存的威脅，在低層次需要已經得到滿足的情況下，自我實現需要往往會成為主要的需求。在需求層次理論中，自我實現屬于高層次需要，不能通過外部條件來實現，而是需要內部因素的激發才能實現[12]。同樣，被激勵主體的自我實現感知也并不會對外部的因素產生影響，而是對內部因素（如態度）發揮作用。基礎設施PPP項目中，對政府部門或社會資本部門來說，以積極或消極的態度對待項目實質上是一個決策過程，決策的動力或激勵力取決于其對行動結果的價值評價和預期達成該結果可能性的估計。根據弗魯姆的期望理論公式，激勵水平取決于行動結果的價值評價（效價）和其對應的期望值的乘積。效價是指因決策或行為產生的相應結果對于自身的價值的感知和判斷;期望值是指對決策或行為能夠產生某種結果或滿足需要概率的估計。對決策或行為產生的結果的自我價值評價越高，并且自我判定概率越大時，激勵水平就越高，對調動組織積極性的作用也越大。

3.2 治理主體聲譽激勵對治理績效改善途徑

管理者聲譽被定義為一種資本性資產[13]，具體是指企業管理者在經營活動中所獲得的名聲、榮譽、信譽等，由管理者獲得的榮譽稱號、管理者的社會地位、職業道德和所實現的業績組成[14]。企業聲譽是各利益相關者對企業過去行為整體的感知和判斷[15]，追求聲譽也是企業滿足眾多利益相關者的需要和期望過程[16]。

在基礎設施PPP項目中，項目績效并不僅僅依賴于政府部門或社會資本部門某一方的努力，而是依賴于雙方共同的協作。外界對于項目的評價，也并非只評價某一方的聲譽，而是對協作整體進行評價。所以，在PPP伙伴關系中，企業聲譽往往會受到與之協作的伙伴企業聲譽的影響，而伙伴關系聲譽是影響項目績效和項目治理績效的主要影響因素。學者們對伙伴關系聲譽激勵的研究表明，伙伴關系聲譽是伙伴關系中各企業聲譽的集成結果。在基礎設施PPP項目實踐中，管理者聲譽、企業聲譽和伙伴關系聲譽有效激勵了政府部門和社會資本部門能力提升和伙伴關系構建，同時起到改善PPP項目治理績效的作用。

3.3 社會資本部門報酬激勵對治理績效改善途徑

企業管理中的問題多數屬于單級委托代理關系，在基礎設施PPP項目中，政府、政府有關部門、社會資本、項目公司甚至包括施工單位、設計單位等形成了多級的委托代理關系，PPP項目的所有權也可以通過層級劃分實現剩余索取權轉讓[335]，從而使報酬激勵機制可以改善基礎設施PPP項目的治理績效[17]。在基礎設施PPP項目中，基于政府與社會資本部門之間形成的委托代理關系和社會資本部門追求利潤最大化基本目的，以社會資本部門工作績效為基礎的激勵機制，可以有效激勵社會資本部門改善管理措施，不斷提高管理能力，通過努力獲得較高項目績效和項目治理績效，從而獲得最終的報酬獎勵。在實際應用中，可行性缺口補貼付費方式中的績效付費，將項目績效與項目公司獲得的經濟報酬緊密結合，當項目公司獲得較高績效時除正常付費外還要給予適當的獎勵，以此來激勵項目公司和社會資本部門提高工作能力和管理能力來提高績效獲取更高的報酬。經常出現在PPP合同中的獎懲條款同樣也是報酬激勵的體現方式，當項目公司在項目實施過程中以突出的技術和管理方面的能力獲得了較高的項目績效時，給予適當的經濟獎勵以激發工作積極性;當項目公司在項目實施過程中出現不符合合同約定或相關規定時，給予適當的經濟懲罰。項目公司為了獲取獎勵、避免懲罰，會明智地選擇通過努力工作獲取更高的項目績效，同時提高自身技術和管理能力以提高項目治理績效。

3.4 協作程度制度激勵對治理績效改善途徑

協作環境對政府部門和社會資本部門的協作程度存在積極的影響，健全的法律制度和穩定的宏觀經濟環境有利于改善伙伴關系的協作程度。法律制度的初衷是為了實現公平，公平激勵理論為法律制度實現公平激勵功能奠定了理論基礎。完備的法律制度下，人們的公平感才能得到滿足，法律制度的公平激勵功能才能得以發揮[18]。

從經濟學的角度看，制度安排是一個社會或團體獲取集體行動收益的手段。各種制度在規定資源配置和收入分配規則的同時，必然包括一定的激勵作用內涵[19]。在基礎設施PPP項目漫長的協作期內，穩定的宏觀經濟環境不僅可以有助于確定項目產品或服務的定價方法和調價方式，而且可以減少在經營期內使用量的不確定性，確保項目收入。從政府的角度講，穩定的GDP發展狀態，可以有效預測政府財政收入和財政支出，減少運營期內因經濟波動帶來的不確定性，能夠在項目決策階段更科學地進行財政承受能力評價。穩定的宏觀經濟條件提供的有利條件在客觀上可以增加結果上的可能性和行為人的期望值，激勵方式能夠產生實際的激勵效果。

4 ?PPP項目治理績效改善的建議

4.1 建立和完善PPP項目公眾參與機制。由于公眾認可能夠對項目實施主體形成聲譽激勵，建議建立和完善PPP項目公眾參與機制，保證項目信息的透明度和公眾參與渠道，以期改善政府與社會資本部門的協作效率和決策效率，從而有效改善PPP項目治理績效。

4.2 建立和完善社會資本企業信用評價機制。社會資本部門的聲譽可以有效激勵PPP項目治理績效的改善，建立信用機制是構建社會資本部門聲譽的重要舉措，從而可以激勵政府和社會資本部門能力提升，從而改善項目治理績效。社會資本方信用機制的建立，可以有效對社會資本方維護信用意愿和行為，構建自身聲譽產生激勵作用，同時也可以降低或消除協作和交易的風險。