服務型政府的實踐路徑探究

摘 要：近年來，建設服務型政府已成為當代中國行政轉型的重要主題與社會管理創新的前沿陣地。相較傳統機械的管治式治理，服務型政府更期望摒棄將管理權限侵入生活領域的傳統監管者身份，向能滿足公眾多元需求的服務者角色演進。但囿于各式根深蒂固的觀念與尚存制度缺漏的體制，人們立志解凍傳統執政理念的愿景，仍未能實現。為盡早打破理想與現實間的差距，我們決定在理論思索外，多多吸納先進的現實經驗。為此，我們選擇以上海為模板，借探索這座都市的建設經驗，在交流學習中完成對服務型政府實踐路徑的探索，為政府獻上一些可資借鑒的良方。

關鍵詞：服務型政府;上海經驗;行政制度創新

一、構建服務型政府的多重困境

曾有學者對我國服務型政府的構建之路進行過精準理性的評判：目前我國服務型政府建設存在著中央政府積極推進、基層政府敷衍了事，理論上討論熱烈、實踐中舉步維艱的現實傾向。我們現下仍需好好正視種種足以掣肘社會發展與機制創新的困境難題。

1.官本位的文化心理

服務型政府理應將“權為民所用、利為民所謀”視為政府處理公共事務的基本立場，但由于臣民文化的認知泥沼，部分民眾仍將政府管理視為社會公權力的全部內容，政府官員往往也樂于接受這樣的身份定位，不愿主動扭轉理政理念。于是，在這一社會心態的引領下，官民差等的現象愈演愈烈，大大阻礙了服務型政府的建設進程。

首先，官本位心理會引發政府公職人員的傲慢情緒，使其誤認為只要掌握著公共權力，就能理所當然地凌駕于普羅大眾之上，進而將管理與服務相對立，將民眾與政府相隔絕，面對前來問詢的群眾，不是挑剔埋怨便是冷漠相待，造成諸多社會矛盾。更有甚者，少數管理人員還會據此演化出性質更為惡劣的暴力執法事件，他們為完成任務肆意傷害普通群眾，把旨在服務人民的公權力演化為面向人民的暴力，令群眾與政府間的敵意大漲，劍拔弩張。

另一方面，官本位心理也會加劇公職人員的貪腐，令民眾萌生信任危機。現今，在“官必貪腐”等理念的影響下，越來越多的公職人員開始在私人意欲與官本位心理的聯合驅動下，選擇將本應服務于民眾利益的公共權力異化成謀取個人財富的工具，這也大大降低了群眾對公共服務的滿意度。因此，要想建設服務型政府，我們首先必須正視并遏制已造就消極社會影響的官本位思想。

2.繁瑣化的行政程序

當下，過于繁瑣的行政環節已成為人民批判基層服務的焦點。以中國青年報社會調查中心前年對6756名普通民眾的調查為例，83.2%的受訪者表示當前行政審批的手續過于繁瑣，主要集中在戶籍、教育等領域。

這首先體現在服務環節過多。公眾提交的行政事務申請，時常會涉及到多個政府部門，但一旦部門間出現分工不明或界限不清的境況，便會引發公職人員相互推諉的現象，讓辦事人員如“皮球”一般，被迫不斷在各部門間徘徊，最終在無盡的推卸與等待中，消磨掉對政府的耐心。其次是等候周期過長。在現行體制下，行政執法仍比較注重繁文縟節式的章程制度，一份文件往往需要歷經領導干部的層層簽章，方可生效。無法及時獲得申請結果的焦灼情緒，一旦爆發，便會演化為人民對政府行政效力的質疑。最后是手續流程過多。政府在調查處理行政事務時，常常需要經歷十分繁雜的業務流程，且每一環節都需要大量的證明材料，一旦民眾在某一環節有所疏漏，便需要下次再來。而在這一過程中，往往還會伴隨著公職人員的冷漠對待和含糊表述，因此，大眾時常會陷入為某一事務奔波數次卻無功而返的困境。

總之，環節多、時限長、手續雜已成為公民對行政部門的固有印象，但顯然，這些大眾賦予的慣性標簽并非建設服務型政府的應有之義。因此，如何才能快速脫離繁瑣化的行政程序，縮短服務流程，提升公眾滿意度，將是亟待解決的政府難題。

二、構建服務型政府的上海經驗

在過去的幾年間，上海市政府一直在積極探索提升公眾滿意度與行政透明化的具體路徑，并為此多次化身為制度創新與體制變革的領路人。如今，上海已對服務型政府的建設形成了一定的獨到經驗，我們也希望能借梳理這些理政智慧，找出打破上述困局的切入點，為各地基層政府重塑社會信任獻上良方。

1.通過購買服務推助民本思想

政府購買公共服務是創新管理機制的重要內容，主要代指政府通過公開招標、定向委托等形式，將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織履行。自1995年浦東探索以來，上海市政府便正式實行起這種倚仗專業組織，向民眾提供多元服務的全新機制，期望能借此斬斷官方對社會服務供給的壟斷，弱化四散蔓延的官僚主義，讓民本至上的思維觀念重占高地。

首先，鑒于各區縣間迥異的發展水平與民眾需求，上海在進行政府購買時，并未采取市政統籌規劃的形式，而是因地制宜，在各區有序進行：公職人員利用信息技術，在市、區兩大層面，都設立了各自獨立又能共享信息的政府購買公共服務平臺，以此確證各區政部門都能擁有購買公共服務及選定具體購買形式、承辦組織的自主權力，實現組織與部門一對一銜接。與此同時，也便于各區主管部門借鑒其他區縣的購買計劃與流程設計，取精去粗，為人民提供更具規范性與專業度的服務。

其次，比起競爭意味濃郁的招投標模式，上海市政部門更傾向于選擇承載著支持培育內核的定向購買形式，即將項目直接委托給歷經考核的組織，但不限定具體的方案計劃，鼓勵承接主體在原則性規定的界限下，發揮自身的主動性與創造性。如在建設浦東新區羅山市民會館時，浦東發展局便將具體管理事務都交由社會組織上海基督教青年會承辦，并承諾不對其進行過度干涉，僅施予資金支持與政策保護。相較于純粹的機械執行，這樣的承辦形式，無疑更能激發出社會組織的積極性，從而提升服務效力。

最后，上海也十分關注對服務評估機制的建設。上海市民政局曾于2012年專門制定過《上海社區公益服務招投標項目評估指標體系（暫行）》，共設立項目完成情況、服務滿意度、財務績效、組織能力建設、綜合效益評價五個一級指標。其后，上海還推出了 《社區公益服務項目績效評估導則》，要求融入第三方評估機構，在令評價結果更加公正客觀的同時，也讓組織更注重民眾呼聲。

2.借助電子政務實現簡政便民

作為電子政務的先行者，上海首開先河，創設了政府數據服務網，如今的它早已成為這一領域的佼佼者，不僅曾連續兩年占據省級政府網站績效排名的榜首，更依仗網站的人文設計，搖身變成全國行政透明度與民眾滿意度最高的區域之一，真正成為了能令權力機關與普羅大眾互訴心聲的平臺。下面，我們便以上海的門戶網站“中國上海”為例，總結一下其中的建設經驗。

首先，上海立志通過政府網站實現行政事務的公開透明化。在“中國上海”的首頁上，“政府信息公開”與“上海要聞”等能全面反映政府工作和城市發展的板塊時時滾動，讓政府工程簡介、項目招標公告及中標結果等信息一覽無余，清晰地昭示了人民所納稅金的流向與政府發展的規劃，有助于打消民眾因信息不對等而產生的疑慮。此外，“中國上海”還頗為人性化地建立了覆蓋全市的“依申請公開”網上平臺，公眾可以在網上向市級委辦局提交政府信息公開申請，并據此查詢處理狀態，實現行政程序的透明化。

其次，上海也注重借助政府網站拓寬便民服務渠道。如“中國上海”門戶網站會主動向市民推出“電子郵件免費信息服務”，準時為訂閱者推送“今日上海要聞”和“最新政府信息公開”等內容。此外，網站還推出了“信息自動上報內容整合系統”，以強大的數據庫為支撐，將散落在各部門、各區縣的信息同步集成到“中國上海”中，為民眾免去找部門、尋平臺的煩惱。當然，最難能可貴的是，面向生活中被頻頻忽略的視力或聽力障礙者，“中國上海”也會給予充分的人文關懷，專門為這些行事不便者設計了“讀屏軟件”“無障礙頻道”等上網輔助工具，以此來幫助他們實現“信息無障礙”，盡顯便民細節。

三、構建服務型政府的具體路徑

“他山之石，可以攻玉”，在服務型政府屢遇建設困境時，我們同樣也可以借內化上述先進經驗，在效仿學習中開辟出一條可適應各地基層政府的建設之途。

1.健全政府購買公共服務制度

政府購買公共服務的社會影響已在上海實踐中顯現，為鞏固推廣這一制度，確保其在全國的施行效力，我們需要在上海經驗的基礎上，對其具體環節進行修整完善。

首先，需要我們積極調整政府購買公共服務的協調機制。畢竟，購買服務會牽涉財政、組織等多個政府部門。為厘清各方職能界限與具體權責，消解事務無人落實的尷尬，我們可以借鑒上海建立購買服務平臺的理政模式，建設出能精細化到協調各部運作的信息平臺，并以此為載體，去監督財政部門建立采購指標，落實預算資金，督促社會管理部門確立公共服務承接主體的資質條件，規劃招標項目的具體環節，發布招標的最終結果，進而實現政府統一領導、各部協同參與的管理模式，令購買服務機制能真正落到實處。

其次，我們也需要吸納上海經驗，大力健全面向社會組織的扶持制度，積極培育公共服務的承接主體。一方面，政府需要加大政策傾斜力度，通過資金扶持、稅收優惠、優先采購等鼓勵方案去支撐社會組織的成長發展。另一方面，政府也應當給予社會組織一定的物質支持，如直接建立公益產權制度或成立組織發展基金，擴充社會機構獲取外界捐贈與項目資助的渠道，引導更多專業組織融入社會服務的隊列中，提升組織向人民提供優質服務的積極性。

2.轉變傳統行政模式

為盡早實現制度由繁瑣臃腫至簡政便民的轉變，我們可以延續上海經驗，通過建設“指尖政府”，實現政務服務的智能化，以此來優化公眾體驗，實現服務型政府的宗旨。

為此，政府便需要將信息技術融貫到民生事務處理中，通過建設網絡政務平臺，完善民眾申請渠道與進度查詢制度，直接線上解決大眾的服務需求。這種足不出戶即可完成受理的行政模式不僅能大幅提升政府的辦事效率，更能消解辦事人員的奔波之苦，實現減環節、減證明、減時間的民眾期許，切實提升群眾和企業對政府的滿意度。

當然，礙于信息技術的不均衡發展，上述變革或許還不能在短期內覆蓋全國，在數據庫還無力支撐起整座城市信息洪流的前提下，我們還需要從革新現實制度的角度出發，探索便民的全新路徑。比如推動各地基層服務機構設立“一窗受理、分類審批、一口發證”的服務機制，免除民眾為同一事務奔波多個部門的不便，或是積極推進個人服務全城通辦，讓省市任一社區的受理中心都能滿足人們的服務需求，抑或打造省市服務熱線的總客服，規范整合各級部門的便民公眾號，通過統一服務前臺的形式，為民眾提供更為優質的服務。

總之，伴隨著建設服務型政府這一社會議題的日漸升溫，人們對簡化行政程序，實現便企利民的期望也日漸熱切。為照應公眾需求，政府還需在如何完善基層服務等層面繼續思索，多加創新。

參考文獻：

[1]彭向剛.論我國服務型政府建設面臨的現實困境[J].學術研究，2011（11）

[2]孔凡河.我國地方服務型政府的建構困境與實現機制[J].上海黨史與黨建，2011（11）

作者簡介：

凌思慧（1994--）女，漢族，上海人，上海大學社會科學學部，2017級研究生，馬克思主義基本原理專業。