市域社區(qū)治理法治化研究

賀志明 袁望東

摘 要：司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)當(dāng)前社會建設(shè)的新變化新要求，緊緊把握傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持法治方法加強(qiáng)社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)矯正、人民調(diào)解、法律服務(wù)、法治宣傳等職能作用，積極探索推進(jìn)社區(qū)治理法治化新路徑。長沙市岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)積極貫徹落實(shí)上級文件精神及創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務(wù)、依法治理的需求出發(fā)，以深化社區(qū)法律顧問制度、修訂村（社區(qū)）規(guī)民約為抓手，以法治的方式，推進(jìn)美麗社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步向前。

關(guān)鍵詞：社區(qū);社區(qū)治理;法治化;司法行政

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。一方面，中央全面依法治國委員會辦公室設(shè)在重新組建的司法部，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)法治工作的職責(zé);另一方面，履行行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)是司法部的四項(xiàng)主要職能。在此背景下，司法行政工作應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)當(dāng)前社會建設(shè)的新變化新要求，緊緊把握傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變的深刻內(nèi)涵，堅(jiān)持法治方法手段加強(qiáng)社區(qū)治理，充分發(fā)揮法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正等職能作用，積極探索推進(jìn)基層社區(qū)治理法治化新路徑。

推進(jìn)基層治理法治化是推進(jìn)全面依法治國的必然要求。黨的十九大報(bào)告對于社區(qū)治理和社會治理的法治化都作出了明確的表述。以法治方式保障美麗社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)基層治理法治化，既是全面依法治國在基層的具體實(shí)踐，也是推進(jìn)城市基層依法治理的重要舉措。近年來，長沙市岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)積極貫徹落實(shí)上級文件精神及創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務(wù)、依法治理的需求出發(fā)，以深化社區(qū)法律顧問制度、修訂村（社區(qū)）規(guī)民約為抓手，以法治的方式，推進(jìn)美麗社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步向前。

一、岳麓區(qū)社區(qū)治理法治化的經(jīng)驗(yàn)

1.深化社區(qū)法律顧問制度， 推動基層治理法治化更上層樓

社區(qū)法律顧問制度是統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)律師等法律服務(wù)資源、服務(wù)群眾、保障民生的重要舉措。岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)將社區(qū)法律顧問制度進(jìn)行規(guī)范和深化，把“村村有顧問，事事依法行”作為司法行政工作立足基層、服務(wù)群眾、主動順應(yīng)寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有益探索。自2017年以來，全區(qū)社區(qū)法律顧問工作已在19個(gè)街鎮(zhèn)（2個(gè)景區(qū)管理處、科技產(chǎn)業(yè)園）、200個(gè)社區(qū)全面施行，并形成隊(duì)伍齊全、制度完備、運(yùn)作流暢的社區(qū)法律顧問工作體系。在岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)下，社區(qū)法律顧問積極參與社區(qū)治理，扮演著“指導(dǎo)員”“參謀員”“助力者”的角色。

一是當(dāng)好社區(qū)工作制度建設(shè)指導(dǎo)員。在社區(qū)各類工作管理制度建設(shè)過程中，社區(qū)法律顧問通過加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)和開展相關(guān)法治培訓(xùn)，積極幫助社區(qū) 干部樹立法治思維。

二是當(dāng)好社區(qū)重大事項(xiàng)決策參謀員。在重大項(xiàng)目審批、重大決策實(shí)施過程中，社區(qū)法律顧問協(xié)助開展風(fēng)險(xiǎn)評估、審核經(jīng)濟(jì)合同，為社區(qū)重大經(jīng)濟(jì)、民生和社會管理方面的決策提供法律意見和指導(dǎo)，將社區(qū)事務(wù)納入法治化軌道。

三是當(dāng)好社區(qū)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題化解助力者。在社區(qū)矛盾糾紛的化解中，社區(qū)法律顧問從專業(yè)視角為群眾提供既符合法律規(guī)定要求、又能較好保障群眾權(quán)益的專業(yè)法律建議，大幅提高了社區(qū)委會依法化解鄰里矛盾糾紛能力，把矛盾糾紛盡量控制在源頭階段、化解在萌芽狀態(tài)。

2.修訂社區(qū)規(guī)民約，推動社區(qū)治理體系建設(shè)更為完善

社區(qū)規(guī)民約是社區(qū)自我修訂的約束規(guī)范社區(qū)居民行為的一種規(guī)章制度。岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)以修訂社區(qū)規(guī)民約為載體，精準(zhǔn)規(guī)范基層治理法治化，推動社區(qū)治理體系的完善與優(yōu)化。社區(qū)規(guī)民約作為居民共同認(rèn)可的“公約”，是實(shí)施居民、居民自治、創(chuàng)新社區(qū)治理的有效載體。通過修訂社區(qū)規(guī)民約，可以有效增強(qiáng)居民尊法守法意識，形成老百姓和社區(qū)干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。

一是以社區(qū)換屆選舉為契機(jī)，結(jié)合基層民主法治示范創(chuàng)建，指導(dǎo)社區(qū)完善依法自治模式。加強(qiáng)對《居民委員會組織法》的宣傳力度，依托社區(qū)法律顧問提供專業(yè)法律服務(wù)，保障社區(qū)規(guī)民約修改完善，在程序上依法公開進(jìn)行，在內(nèi)容上符合法治精神，引導(dǎo)社區(qū)相關(guān)決策、措施、程序等的依法公開和有序推進(jìn)。

二是通過有效指導(dǎo)社區(qū)梳理基層治理法治化中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，通過集中民意、匯聚民智，將相關(guān)內(nèi)容規(guī)范融入社區(qū)規(guī)民約，將社區(qū)規(guī)民約打造為社區(qū)依法自治的總章程。同時(shí)摒棄傳統(tǒng)社區(qū)規(guī)民約口號式、提倡式的內(nèi)容形式，形成條文式規(guī)范結(jié)構(gòu)，并明確執(zhí)行主體、明確激勵(lì)約束措施，使社區(qū)規(guī)民約真正實(shí)現(xiàn)可操作、可執(zhí)行。

三是以居民、居民自治為著力點(diǎn)，通過社區(qū)規(guī)民約的修訂，提升居民、居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的法治意識和社區(qū)治理水平，讓社區(qū)民們真正行動起來，以自下而上的形式，把群眾的智慧轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾怼⒆晕曳?wù)的制度規(guī)范，讓社區(qū)規(guī)民約真正反映老百姓的共同意愿，有效解決老百姓的身邊難題。例如，在區(qū)司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，岳麓區(qū)形成了由“社區(qū)規(guī)”“組規(guī)”“家規(guī)”構(gòu)成的“三級規(guī)約”，把訂立《社區(qū)規(guī)民約》《居民自治章程》作為法治建設(shè)的先行抓手，嚴(yán)格按照“依法推進(jìn)、居民主體”的原則，以《中華人民共和國居民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)為指導(dǎo)，對社區(qū)規(guī)民約進(jìn)行科學(xué)修訂，使其既體現(xiàn)居民集體意愿，又符合現(xiàn)行法律規(guī)定;對居民小組和自然埭的特殊情況、個(gè)性問題進(jìn)一步細(xì)化和分類，形成《組規(guī)民約》;再細(xì)化到每戶人家訂立兼具法治特色的“家規(guī)家訓(xùn)”，由居委會統(tǒng)一制作，將家規(guī)家訓(xùn)固定在每戶大門口的顯眼位置，以規(guī)范社區(qū)事務(wù)法治管理，提升居民自覺守法意識，提高基層治理法治化水平，推動基層治理法治化更深入、更細(xì)致、更有效。

二、岳麓區(qū)社區(qū)治理法治化的成效

1.村村（社區(qū)）皆有顧問，事事依法而行

岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)“村村有顧問，事事依法行”工作自2018年試點(diǎn)以來，收到了良好的成效。歷經(jīng)2年的實(shí)踐與深化，社區(qū)法律顧問工作已在全區(qū)全覆蓋，在基層依法治理中發(fā)揮了重要作用。社區(qū)法律顧問正日益成為“七五”普法的宣講員、矛盾糾紛的調(diào)解員、依法治理的指導(dǎo)員、調(diào)解干部的培訓(xùn)員、涉法涉訴的代理員。

過去，社區(qū)管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意見，有時(shí)即使是好的政策，也不能得到老百姓的贊同。現(xiàn)在，有了法律顧問，社區(qū)干部的法治意識和法治思維明顯提升，社區(qū)務(wù)管理法治化水平不斷提高。岳麓區(qū)的不少社區(qū)凡開展重大實(shí)事項(xiàng)目，都由法律顧問事前把關(guān)，在重大項(xiàng)目啟動、重大決策實(shí)施前，都邀請法律顧問前來研討，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估。在各類社區(qū)治理難題及重大矛盾糾紛處置中，不少社區(qū)都積極邀請社區(qū)法律顧問參與協(xié)調(diào)處置，妥善解決了矛盾糾紛。20余起矛盾糾紛得以迅速化解。現(xiàn)在有了社區(qū)法律顧問，社區(qū)干部的法治意識增強(qiáng)了，居民的法治理念增強(qiáng)了，百姓依法維權(quán)，基層矛盾糾紛更容易解決了。

2.社區(qū)規(guī)民約進(jìn)社區(qū)入戶，法治意識深入人心

社區(qū)規(guī)民約的修訂在基層治理法治化現(xiàn)代化的過程中為基層治理法治化精細(xì)化描摹出法治的框架，充分發(fā)揮了普法依法治理的職能作用，使社區(qū)干部與群眾的法律素質(zhì)和法治意識得到有效提高，形成了法治理念引領(lǐng)、法治方式規(guī)范、集體民主決策、依法依規(guī)辦事的依法治理新局面，有效推動了基層治理法治化的法治化。社區(qū)規(guī)民約尊重居民的主體地位，從居民中來、到居民中去，在實(shí)踐過程中能使居民信服，居委會執(zhí)行起來也有了底氣，使得各項(xiàng)制度的開展公開、公平、公正，居民辦事一視同仁，社區(qū)務(wù)管理方式實(shí)現(xiàn)很大轉(zhuǎn)變，從原來“書記、主任說了算”變?yōu)槿缃瘛罢艺l辦事都一樣”，避免了“書記主任不在就辦不了事”的尷尬局面，提高了居民辦事效率，提升了居民的法治意識。社區(qū)以居民小組為基本單元，成立“居民理事會”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)組有人管事、有章理事、有錢辦事，居民自治“有章可循”。有了社區(qū)規(guī)民約的確立，基層治理法治化更有了法治的依據(jù)與保障。

通過社區(qū)規(guī)民約的進(jìn)社區(qū)入戶，有效推動了基層治理法治化的規(guī)范化。過去由于缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，一些居民為了申請社區(qū)里的困難救助，經(jīng)常到居委會“一哭二鬧三上吊”，給居委會出難題。社區(qū)規(guī)民約修訂后，明確困難救助的范圍和標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，使得那些居民沒有借口再來鬧了，而讓真正困難的居民能夠得到及時(shí)幫助。社區(qū)規(guī)民約的進(jìn)社區(qū)入戶，還有效推動了基層治理法治化的制度化。廣泛建立“民主議事堂”，讓群眾從“旁觀者”變?yōu)橹卫淼摹坝懻撜摺薄皡⑴c者”“決策者”。有了社區(qū)規(guī)民約的規(guī)范，基層治理法治化中的諸多難題都得以有效化解。

三、岳麓區(qū)社區(qū)治理法治化的完善

1.進(jìn)一步完善律師參與基層治理法治化的相關(guān)配套機(jī)制

進(jìn)一步規(guī)范法律顧問服務(wù)機(jī)制、完善選聘、考核和退出機(jī)制，探索律師“六參與”的工作機(jī)制，使律師參與民事糾紛調(diào)解、參與疑難復(fù)雜矛盾化解、參與社區(qū)事務(wù)管理、參與信訪日常接待、參與領(lǐng)導(dǎo)下訪接訪、參與政府依法決策，形成隊(duì)伍齊全、制度完備、運(yùn)作流暢的社區(qū)法律顧問工作體系，把社區(qū)法律顧問律師隊(duì)伍打造成一支專業(yè)、高效、有力的基層治理法治化法治保障隊(duì)伍。在此過程中，岳麓區(qū)司法行政機(jī)關(guān)將進(jìn)一步深化社區(qū)法律顧問制度，履行律師“六參與”牽頭職責(zé)，會同相關(guān)責(zé)任部門，加快研究制定相應(yīng)配套制度規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，加快律師資源“開源”步伐，更好落實(shí)律師服務(wù)各項(xiàng)保障機(jī)制，充分發(fā)揮律師在推動法治建設(shè)維護(hù)公平正義、參與社會治理維護(hù)社會穩(wěn)定中的積極作用。

2.進(jìn)一步發(fā)揮好社區(qū)規(guī)民約在基層治理法治化中的突出作用

社區(qū)規(guī)民約修訂要摒棄口號式內(nèi)容，更加注重精細(xì)化治理。在社區(qū)規(guī)民約修訂中要針對具體問題形成條文式規(guī)范結(jié)構(gòu)，并明確執(zhí)行主體、明確激勵(lì)約束措施，使社區(qū)規(guī)民約真正實(shí)現(xiàn)可操作、可執(zhí)行，以條文式的形式，明晰權(quán)利義務(wù)，將社區(qū)民的共識進(jìn)行固化，將基層治理法治化的難題予以制度化解決。建議將社區(qū)規(guī)民約的遵守情況同社區(qū)級福利掛鉤，還可以積極探索規(guī)范代履行制度，以社區(qū)規(guī)民約的形式授權(quán)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司等對一些違反社區(qū)規(guī)民約的行為進(jìn)行代執(zhí)行，以解決如消防通道停車堆物、向河道亂拋物、毀綠種菜等行為，增強(qiáng)社區(qū)規(guī)民約的可執(zhí)行力，走出一條群眾參與有效、精準(zhǔn)解決有力、法治保障有序的制度化法治化基層治理法治化新路子。

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