優待和撫恤的本意給我們的啟示

楊昆

摘 要 本文從優待撫恤的本意出發，歷史地考察了針對退役軍人和優撫對象的兩種優撫方式，分析了二者的區別和聯系，提出了剛性優撫和柔性優撫的概念，對退役軍人事務研究有一定的探索價值。

關鍵詞 退役軍人 優待 撫恤 優撫對象

中圖分類號：G648.7文獻標識碼：A

優撫工作，是優待和撫恤工作的簡稱，是國家和社會依法對以軍人及其家屬為主體的優撫對象實行物質照顧和精神撫慰的一項特殊社會管理工作。本文試從優待和撫恤的本意出發，力求對優待和撫恤的發展尋找出規律（優待的表現形式有很多，這里主要討論定期定量生活補助）。

1撫恤和補助的定義、特性和沿革

在優撫對象中，有的對象拿的是撫恤金，有的發放的是補助金，有的資金來自中央政府，有的資金由中央和地方共同負擔，通稱撫恤補助。優撫工作中，“撫恤”和“補助”是兩個不同的概念，分屬于不同的范疇。

1.1撫恤和優待的定義

“撫恤”是國家依法對有特殊貢獻人員的撫慰和經濟補償，具有一種補償和褒恤性質的撫慰，是國家給的一種補償費，主要目的是切實保障對象的基本生活。從法理上來講，以烈屬和殘疾軍人為例，撫恤金是國家“代替”犧牲的烈士或“代替”優撫對象無法挽回的身體損失，對烈士的未成年子女或優撫對象本人的一種補償，是一種剛性的規定。而“補助”，是從解困的角度出發，對部分優撫對象發放的一種生活補助，是一項具有救助或解困性質的工作，主要目的是幫助對象的基本生活，主體的責任還在優撫對象本身。

1.2撫恤和補助的特性

撫恤具有的特性：

（1）撫恤的法定性。即有明確的法律條文進行規范，法律用語明確，如2011年《軍人撫恤優待條例》第18條規定，縣級以上地方人民政府對依靠定期撫恤金生活仍有困難的“三屬”，可以增發撫恤金或其他方式予以補助，保障其生活不低于當地的平均生活水平。

（2）撫恤的補償性。撫恤具有的補償涵義在近10年的優撫實踐中逐步得以完善。撫恤包括殘疾撫恤和死亡撫恤，殘疾撫恤方面，在2004年《軍人撫恤優待條例》中，不分有無工作單位，不分城鄉，取消了實行了50多年的“在鄉撫恤金”和“在職保健金”的差別，統一實行殘疾撫恤金;死亡撫恤方面，在2011年新修訂的《軍人撫恤優待條例》和《烈士褒揚條例》中，規定死亡一次性撫恤金，身份不一而待遇相同，也是引入了補償含義。

（3）對象享受撫恤的普遍性。即享受撫恤待遇的對象，無論是殘疾軍人，還是“三屬”，其享受相應待遇是無條件的，只要是相應的群體，都應當發放。

（4）在財力的保障上，撫恤經費由中央財政予以保障。

補助具有的特性：

（1）補助的政策性，即針對優撫對象的補助政策，大多以文件的形式發布。在相關的法律法規中，關于補助沒有明確的規定，即使有規定，語言也比較模糊，如，1997年《國防法》第61條，“國家妥善安置退出現役的軍人…”，2011年《兵役法》第56條，“應當受到社會的尊重，受到國家和社會的優待”，新修訂的《軍人撫恤優待條例》第44條規定，“逐步改善其生活條件”;各享受補助政策的群體，大多是由民政部、財政部發放的相關文件予以確認。

（2）補助的解困性，即從解困的角度出發，有針對性地給部分優撫對象發放生活補助，如民發〔2007〕99號、100號強調“家庭生活困難”和“患病或生活困難”。

（3）補助的發放的選擇性，即享受的對象必須符合一定的條件，是有選擇性的，視條件給予相應待遇，而不是該群體的全部成員都享受。

（4）以地方財政補助為主，中央補助為輔。以在鄉復員軍人為例，2011年新修訂的《軍人撫恤優待條例》第42條規定，復員軍人生活困難的，按照規定的條件，由當地人民政府民政部門給予定期定量補助，逐步改善其生活條件;“鑒于所需經費數額較大，中央財政予以適當補助”（民優〔1986〕14號）。

以上特性，決定了補助和撫恤的本質不同。撫恤是國家履行的對撫恤對象的義務，是撫恤對象的法定權利，充分體現了國家補償的含義;補助僅是對有特殊身份（即服過兵役）的公民，在遇到特殊困難時的一種由中央和地方共同負擔的解困或救助措施，二者具有本質的區別。區分“撫恤”和“補助”二者的含義，對于我們制定調整政策具有重要的借鑒意義。

1.3依法撫恤經歷了一個過程

需要指出的是，撫恤和補助的發展，不是一開始就呈現出以上特點的，而是經歷了一個長期的發展過程。長期以來，對優撫對象的政策，是撫恤與補助政策并存，如，1985年之前，撫恤和補助還是混用的，如民政部、財政部1979年印發《關于改進優撫對象定期定量補助工作的規定》（民發〔1979〕60號）時，在確定享受定期定量補助對象時，既包括孤老烈士家屬、烈士未成年子女，又包括生活困難的復員軍人。1985年，根據《憲法》和《兵役法》，民政部、財政部下發《關于對革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬發放定期撫恤金的通知》（〔1985〕優3號），規定從1985年1月1日起，將“三屬”的定期定量補助改為定期撫恤金。自此，撫恤和補助正式分離。

2剛性優撫和柔性優撫

2.1兩類優撫對象的分類和發展

根據撫恤和補助自身具有的特點，我們可以把優撫對象分成兩類：一是剛性優撫對象，即享受國家撫恤的對象，如殘疾軍人、烈屬等;二是柔性優撫對象，即主要由地方財政予以資助的對象，如紅軍失散人員、在鄉復員軍人等。

從1985年至今，剛性優撫對象（即享受撫恤金的對象）一直沒有發生變化，而柔性優撫對象（享受生活補助的對象）先后經過六次擴充，目前基本涵蓋了所有軍隊退役人員。需要說明的是，“三紅”人員，由于其身份的特殊，在出臺政策之初，就明確了對象在身份認定上的無選擇性，即只要符合入伍條件的，所屬對象全部納入了補助范圍，且實行由中央財政和地方財政共同補助的政策，可以稱之為具有撫恤性質（即剛性）的補助。而在鄉復員軍人補助政策則經歷了由柔性向剛性過渡的過程。在鄉復員軍人補助政策，建立在最低生活保障等社會保障政策空白時期，最初以生活困難為條件享受補助。1986年財政部、民政部下發《關于進一步做好定期定量補助工作，切實解決在鄉復員軍人生活困難的通知》（民〔1986〕優14號）后，將享受補助的人群從生活困難的擴大到復員軍人全體。這樣以來，使得在鄉復員軍人政策也有了撫恤的性質，即只要符合入伍條件的，一律享受相應待遇。

2.2區分兩類優撫對象應注重的原則和把握的問題

實際工作中，在對待不同種類優撫對象時，應當緊緊抓住剛性優撫和柔性優撫的不同性質和特點，采取不同的方法。在剛性優撫方面，堅持從公平角度出發，將所屬范圍內的對象應當享受的撫恤待遇無條件給予，放寬對有勞動能力、有生活費來源的“三屬”人員的定期撫恤金條件，以軍人死亡性質、貢獻大小來確定遺屬享受定期撫恤金的標準，并略高于全國平均生活水平指標。

在柔性優撫方面，現階段，仍需要堅持依托現有的社會保障渠道，在普惠的基礎上再高出來一塊，并以地方解決為主、中央補助為輔;同時，在補助標準方面，不能高于享受撫恤金的剛性優撫對象的參照指標，更忌無限制地調高標準。

將兩類對象作適當區分、并采取區別對待的好處是：既能確保待遇與貢獻大小、屬別性質準確對應，還能將各不同軍隊退役人員群體有效區別開來，避免相互間產生不必要的攀比，把國家對革命功臣的褒揚最大化，最大限度地做好工作。

同時，要堅決避免兩個趨向：一是撫恤補助化，即將撫恤看成是解困的錢，堅持低水平運行;在領取上，設定不必要的條件，將符合條件的撫恤對象排除在外。二是補助撫恤化，即將補助看成是撫恤的錢，或對服役經歷的一種補償，將所有具備相同經歷的人統統納入，因為一旦把補助做成了撫恤，即撫恤化補助，很容易打破各涉軍群體之間的平衡，激起更大范圍、更高要求的攀比。

3對優待撫恤頂層設計工作的啟示

退役軍人事務部的成立，為優待撫恤工作的頂層設計工作帶來了前所未有的機遇。在頂層設計中，對各類群體一定要有一個準確的定位，是剛性撫恤對象的，要按照剛性優撫對象的性質來解決相關問題，如解決撫恤標準偏低的問題;是柔性優撫對象的，要按照柔性優撫對象的性質來解決其存在的問題，嚴格相關條件，解決待遇平衡的問題。準確定位后，能夠解決以下問題：

一是解決對已經領取了養老保險或在企業退休的“兩參”人員是否可以享受“兩參”生活補助問題。應當從補助的本義出發，不能一概而論，對有參戰或參試的退役人員全部發放或全部取消，而應在依托現有社會保障的基礎上，以當地平均生活水平劃定一條線，凡是領取了養老保險或在企業退休的，其養老金或退休金高于這一標準的，不考慮發放“兩參”補助，而低于的，則予以補齊。這樣規定，還能避免將來在機關和事業單位退休的“兩參”退役人員領取補助。

二是解決享受撫恤的剛性優撫對象撫恤標準偏低的問題。即從“法定”、“補償”的角度出發，大幅度提升剛性優撫對象的撫恤金。

三是解決多重身份優撫對象享受多重待遇問題。補助和撫恤分屬不同的范疇，在對待多重身份優撫對象享受多重待遇時，符合“撫恤加補助”情況的，應當疊加;而“補助加補助”的情況，采取部分疊加的辦法，即不能超出補助對象應當享受待遇的范圍界線。

四是解決部分優撫對象，被排除在《條例》規定之外的情況。如，根據現行《軍人撫恤優待條例》第16條“由于父母有固定生活來源、妻子有勞動能力就不能享受定期撫恤金”的規定，將部分“三屬”排除在了政策之外，不盡合理。

五是合理分擔中央財政和地方財政的責任，確定合理比例，解決政策約束力不強的問題。即在剛性優撫方面，以法律法規的形式規定撫恤對象的撫恤金標準，取消部分不合理的限制，大幅提高撫恤金標準;在柔性優撫方面，除了要有法律法規的原則規定外，還要按照不同地域，劃定各享受補助對象的標準范圍，并嚴格明確各級政府的責任范圍、負擔比例。

六是解決部分退役軍人的生活困難問題。即從解困的本義出發，首先幫助其解決社保、低保，并再此基礎上，采取多種措施，包括幫扶、捐助、彩票公益金等渠道解決其生活和優待問題，使這兩類群體的生活達到一定的水平，而不能參照企業軍轉干部的政策，將補助撫恤化，人為制造享受“撫恤”的群體，避免給將來帶來不利影響。