淺議擁擠性公共物品的供給與治理

劉桂穎

一般認為，應對公共物品的“擁擠”有兩大類措施——供給和治理。擁擠性公共物品的“擁擠”指的是對于給定的公共物品的數量，增加一個人消費這種物品并不妨礙先前消費者對此物品的消費，但會減少先前消費者的收益，或者雖然消費者的數量并沒有增加，但隨著消費強度增加，也會導致其他消費者收益的下降。這時，增加對該物品的消費實際上存在機會成本，消費者之間存在部分競爭。欲解決公共物品的“擁擠”需要對該現象產生的原因追根溯源。歸根到底，供給和需求的不平衡是公共物品出現“擁擠”的根源。此外，有學者認為，不同消費者對于公共物品的消費呈現出一種時間或空間上的交錯分布也是“擁擠”出現的原因之一。? 結合公共道路進行反向論證：將在公路上行駛的汽車加速和變道行為視為時間和空間上的“交錯”，假定車輛行駛時與前面和兩側的車輛保持固定距離，并維持不變的速度行駛，那么這條道路將不會發生擁堵。結合擁擠性公共物品的產生原因，我們可以得到改進這種現象的兩種思路——增加供給或開展治理。

一、擁擠性公共物品的供給

1.供給缺陷分析。①成本過高。擁擠性公共物品絕大部分由政府提供，且多為輻射范圍廣、消費人數多的基礎設施，它具有資金前期投入大、回收期長甚至無法完全收回成本的特征。因此，如果通過增加供給的方法來解決公共物品的擁擠現象，政府將承擔極大的財政壓力。另外，依舊以公共道路為例，國內很多大中型城鎮的城市規劃趨于完善，道路建設的空間已基本飽和，城市土地資源緊張，很難通過新增道路來解決交通擁塞問題。如果增加供給，除了建設道路所需的高昂人力、物力成本之外，還將涉及土地買賣、房屋拆遷、城市再規劃等一系列成本，政府增加供給的成本將遠超預期，從中獲得的回報難以填補成本的空缺。此外，我國政府普遍存在機構設置繁瑣重復、職責相互重疊、人員臃腫冗余的現象，增加公共物品的供給將成為政府部門擴張和人員增長的切入點，最終將導致政府行政支出規模的進一步擴大。②惡性循環。學者訾超（2011）認為，增加擁擠性公共物品的供給將進一步刺激消費者的需求，進而出現“供給—需求—再供給”的惡性循環。? 短時間內，增加擁擠性公共物品的供給量的確會減緩消費緊張狀態，但長遠來看，情況的舒緩將造成需求的擴張，最終加重公共物品的消費“擁擠”。 ③效率低下。公共物品擁擠現象的出現并不貫穿它的整個服務時期，據調查，絕大多數公共物品的“擁擠”時段是間斷、固定和短暫的。這一特征表明，如果公共物品的功能單一，增加供給只能在短暫的“擁擠時段”體現價值，此外的絕大多數時刻它都將被閑置。這無疑是一種不理智的行為，它將造成資源的浪費，與政府追求的“3E原則”背道而馳。

2.供給措施改進。①擁擠性公共物品的替代品。在受多種因素制約的區域，如果直接增加目標公共物品的供給難度太大或效率太低，以致項目難以開展、目標無法實現時，可以考慮將增加供給的對象轉變為公共物品的替代品。以擁擠的公共道路為例，當地面路網密集度達到峰值，道路網絡難以改造或重新規劃時，政府可以考慮興建城市軌道或增加公共單車與公交車的數量，在保證公共交通的供給增加的同時還能提升交通的豐富程度，推動城市的現代化建設。②間接供給。供給可以簡單地分為兩類：直接供給和間接供給。直接供給是從數量上直接加大對目標公共物品或其替代品的投入，使該公共物品的供給從數量上得到實際提升。間接供給指的是通過有效的治理手段，在特定時間段暫時調用閑置資源，同時提供這部分資源和公共物品給消費者，以保障該時間段內消費者對公共物品的消費。間接供給不用實際增加公共物品的數量，因此避免了財政壓力的加劇和資源的低效配置，同時還提高了公共資源的利用率。最典型的例子就是公共交通領域的壓縮車道寬度、局部擴寬、設置潮汐車道等緩解交通擁堵的“短平快、微創新”手段。

二、擁擠性公共物品的治理

1.治理缺陷分析。①治理的“天花板”效應。眾所周知，職場中存在“天花板效應”，在這里，本文也引用這個名稱，用來指代治理后期存在的成本與效益不對等、公共物品利用率難以繼續提升的現象。治理的早期，公共物品利用率的提升空間較大，短期內治理成效會得到很好的體現，但隨著治理措施的深入，公共物品的利用率不斷提升，可繼續提升的空間接近飽和，觸到治理的“天花板”，這時提高利用率的成本將越來越高，但利用率的提升速度卻越來越慢?！疤旎ò濉钡拇嬖跁怪卫淼男Ч答佋絹碓綔螅〉玫某尚б仓饾u難以體現，它不能完全實現既定的目標。因此，治理并不能從根本上解決公共物品的“擁擠”問題。②公民的個人凈利益會降低。一般而言，擁擠性公共物品的治理追求的是全體消費者凈利益最大化而非個人凈利益最大化。毛軍（2005）在對此進行具體分析后得出結論：追求全體消費者凈利益最大化將降低人均凈利益，兩者并不能同時達到最大化。假定擁擠性公共物品的生產成本為常量C，現有消費者數量為變量N，可得人均分擔成本曲線C/N，該曲線斜率-C/N2表示每增加或減少一位消費者時原消費者分擔的成本發生的變化。假定曲線T為某位現有消費者從公共物品的消費中獲得的利益，斜率t表示每增加或減少一位消費者時原消費者利益發生的變化。根據擁擠性公共物品的特征可知，當消費者數量未增加到公共物品所能承受的最大值時，由于人均分擔成本的減少，原消費者利益將上升，斜率t>0，但達到公共物品所能承受的峰值后，“擁擠”的出現將造成原消費者利益的下降，即斜率t<0。根據計算，追求個人凈利益（T-C/N）

最大時，應滿足等式t=-C/N2;追求全體消費者凈利益[N*（T-C/N）]最大時，應滿足等式（T-C/N）=N*

（-C/N2-t）。結合曲線C/N與曲線T可知，當追求全體消費者的凈利益最大時，消費者規模N更大，此時人均凈利益更低。

2.治理措施建議。①征收“庇古稅”。這個稅本意指根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間的差距，本文用來指代對侵犯公共物品正常消費的人的一系列懲罰措施。依舊以公共道路為例，有關部門可以對道路上的違規行為進行行政、民事、刑事等方面懲罰。雖然國內已經實施相關措施，但本文認為，有關部門應在更廣泛的范圍內開展力度更大的系列治理措施，重拳出擊，成效顯著。②限制公共物品消費。政府和相關社會機構可以通過限制公民對公共物品的消費來防止擁擠現象的出現，這種方法實際是從需求入手，以減少需求為調控手段，最終實現公共物品“供給——需求”模型的均衡。如，某些地方實施的汽車限牌令，不僅解決了環境污染問題，也一定程度上緩解了公共道路的擁擠問題。③提高使用權費用。這種方法指的是讓消費者通過付費來獲得部分公共物品的使用權，它進一步還可以通過費用的多少具體調節使用情況。值得注意的是，這種措施的目的并不是增加政府財政收入，從公共物品中賺取高額收益，而是以調整公民對公共物品的消費為指導原則，因此使用權費用的設定需要政府結合多個方面來進行考慮。這一方法的現實案例就是國外少數大城市開始征收擁擠費，對進入中心區域的車輛收取一定費用，以此減輕區域道路壓力。

三、結語

對供給與治理進行較為深入的分析后，它們的優勢與缺陷都得到了很好的體現。供給從產生擁擠的根源入手，直截了當地解決問題，還有見效時間短，效果回饋速度快等優勢。然而，與它“形影不離”的是高昂的成本和對公共物品的低效利用，特殊情況下也許還會出現“供給—需求—再供給”的惡性循環。治理所需成本較低，且形式多樣、內容靈活，但供需嚴重不平衡之時，公共物品的可容納消費者數已經達峰值，治理能帶來的效果有限，這時候僅依靠治理是無法解決問題的。

經過40年的改革放開后，我國經濟實力已經得到大幅度的提升，城鎮化規模不斷擴大，城鄉基礎設施逐步完善，與此同時，人民的富裕程度顯著增加，對公共物品的需要也不斷攀升。在我國擁有龐大的人口數量的現實背景下，公民對部分公共物品的需要達到驚人的規模，遠超政府實際提供的供給，公共物品的消費矛盾爆發，亟需政府出面解決。基于實際存在的種種經濟方面的阻礙和社會層面的影響，多數情況下，將供給或治理割裂開來解決公共物品的“擁擠”是行不通的。政府在應對擁擠性公共物品的消費困境時，需要將供給與治理有機結合起來，形成優勢互補、相互協調的解決方案，增加實際供給可以通過得當的治理手段實現，而治理要完全實現最優效果也需要供給的配合。政府一方面既要考慮增加供給的成本，斟酌手中的財政能力，綜合考量社會因素，將手中的權力和財力用在“刀刃”上，做到在必要之處必要之時增加供給，以求實現支出的效益最大化;另一方面也應積極對外交流，探尋先進案例的優勢所在，發現“他山之石”，或主動向專家尋求幫助及建議，多種措施并行，加大治理的力度提升效果，以緩解公共物品的擁擠程度。

總之，根據實際情況，現階段我國擁擠性公共物品的治理將主要通過“治理為主，供給為輔”的方式開展。在各種錯綜復雜的環境下，如何調配各方資源，如何促進二者的相互配合，都對政府、學者提出了更高的要求，本文也將持續關注這一領域的進展。

（作者單位：西安電子科技大學經濟與管理學院）