新時代京津冀協(xié)同發(fā)展如何推進(jìn)（下）

張立鵬

同城化和一體化建設(shè)新型首都圈

建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，是京津冀協(xié)同發(fā)展的最高目標(biāo)。一般認(rèn)為，城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以一個特大城市為核心，由至少3個以上都市圈（區(qū)）或大城市為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密并最終實現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體。縱觀國內(nèi)外城市群案例可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)有若干同城化發(fā)展的城市，建設(shè)幾個都市圈，是城市群建設(shè)發(fā)展的必要條件和必經(jīng)之路。對于京津冀城市群，是先有京津同城化（2013年），再有區(qū)域協(xié)同和一體化發(fā)展（2014、2015年）。從區(qū)域上看，近圈層特別是京津冀交界地區(qū)，是發(fā)揮首都核心作用，建設(shè)新型首都圈（首都圈是一種特殊的都市圈），引領(lǐng)京津冀城市群的關(guān)鍵。

建議加快啟動首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃編制。首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃由來已久，但一直沒有正式成型和發(fā)布實施。此前吳良鏞院士的“大北京”規(guī)劃，北京市“十二五”初期參與編制“1+6+3”版的首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃，都有很好的理論基礎(chǔ)。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，強(qiáng)調(diào)從七方面著力——首先就是著力加強(qiáng)頂層設(shè)計，抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。隨后國家發(fā)展改革委也表態(tài)，將適時出臺首都經(jīng)濟(jì)圈一體化規(guī)劃。實踐方面，京津冀協(xié)同發(fā)展5年來交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個先行，“一核兩翼”的近圈層布局，為首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。近期，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2019]328號），提出“探索編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃。強(qiáng)化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機(jī)銜接，確保協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力。”因此，作為京津冀城市群的核心和大國首都地區(qū)崛起的載體，新型首都經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃編制工作必須加快推進(jìn)。

筆者認(rèn)為，圍繞發(fā)揮首都核心作用，以組團(tuán)化（交界地區(qū)）、同城化（京津、京雄保）推動首都圈的一體化。強(qiáng)化重要節(jié)點城市功能，進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)、人口和產(chǎn)業(yè)軸向集聚發(fā)展，彌補(bǔ)京津冀城市群規(guī)模斷層和功能斷層。其中，在京津冀中部核心功能區(qū)依托北京城市副中心、雄安新區(qū)兩大“千年之城”和大興國際機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，在京津冀西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)依托懷柔-密云、延慶-張家口、房山-保定、平谷-薊州-承德等新城組團(tuán)，推進(jìn)建設(shè)一批50-300萬人口的城市組團(tuán)，補(bǔ)齊環(huán)京中等規(guī)模城市功能，強(qiáng)化京津、京唐秦、京保石發(fā)展軸線，提升京張、京衡發(fā)展軸線，積極構(gòu)建新型首都圈，引領(lǐng)京津冀城市群建設(shè)發(fā)展。協(xié)同聯(lián)動，加快提升滄州、衡水、秦皇島等地城鎮(zhèn)化率，以天津濱海新區(qū)和河北省的舊兩翼石家莊、唐山為依托，積極構(gòu)建濱海新區(qū)、唐山-曹妃甸、石家莊-正定新區(qū)三大300-500萬人口的都市圈，引領(lǐng)京津冀東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)發(fā)展，支撐和服務(wù)京津冀構(gòu)建世界級城市群。

分圈層梯度承接疏解轉(zhuǎn)移

產(chǎn)業(yè)一體化是疏解非首都功能，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)作的關(guān)鍵。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略5年來，三地產(chǎn)業(yè)合作取得很多階段性成果，“2+4+N”的產(chǎn)業(yè)合作格局初步形成，為京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展提供了重要的空間承載。但不同于交通、生態(tài)等領(lǐng)域的一體化，產(chǎn)業(yè)一體化不但需要行政力量推動，還需要市場力量積極參與，因此進(jìn)展相對緩慢。

京津冀協(xié)同發(fā)展的三個先行中，交通一體化、生態(tài)一體化，取得了明顯的進(jìn)展。環(huán)京斷頭路基本全部打通，軌道上的京津冀加快建設(shè)，天津港、首都國際機(jī)場、大興國際機(jī)場等世界級海空港正在形成支撐京津冀城市群騰飛的合力。能源革命與環(huán)境治理同步推進(jìn)，煤改氣、煤改電全面鋪開，能源結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化，全城PM2.5濃度累積下降40%以上，霧霾天數(shù)明顯減少。產(chǎn)業(yè)一體化方面，北京市的各類產(chǎn)業(yè)要素向河北、天津轉(zhuǎn)移集聚態(tài)勢明顯。例如，邯鄲承接建設(shè)中電科技園、滄州承接建設(shè)北京生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，石家莊、邢臺承接了大量北京的電子信息和節(jié)能環(huán)保企業(yè)，唐山曹妃甸新城基本建成并釋放活力，永清、白溝、石家莊、滄州承接了北京的動批、官批、大紅門等批發(fā)市場，燕達(dá)國際建康城實現(xiàn)北京社保持卡直接結(jié)算，所服務(wù)的養(yǎng)老人群中有90%來自北京。同時，北京市科研機(jī)構(gòu)溢出的研發(fā)服務(wù)功能、部分外溢產(chǎn)能或高精尖產(chǎn)業(yè)在河北、天津延伸創(chuàng)新鏈條。例如，固安深化與清華、北大、航天科技、航天科工等機(jī)構(gòu)合作，建設(shè)京南創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)新城，衡水集聚了中科院多個研究所建設(shè)科技谷，張家口建設(shè)大數(shù)據(jù)基地，承德積極發(fā)展生態(tài)旅游，天津、保定、秦皇島等地依托與中關(guān)村的合作，集聚科技創(chuàng)新資源，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，從疏解與承接等角度看，京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展中還存在著幾方面較為突出的問題，包括承接地（產(chǎn)業(yè)承接平臺）定位存在偏差，戰(zhàn)略與能力產(chǎn)生錯位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)無序。北京想導(dǎo)入的產(chǎn)業(yè)和資源，地方承接不了：地方想承接的產(chǎn)業(yè)和資源，北京不能導(dǎo)入等等。

究其原因，之前的產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移對市場規(guī)律的考慮存在不足。實際上，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局下，以首都為核心，市場力量與行政力量存在著不同的作用半徑，呈現(xiàn)出圈層分異的特點，處于不同圈層的地方發(fā)展程度不同，承載空間、土地成本以及對企業(yè)的吸引力也有所不同。例如，近圈層平臺基本建成并釋放承載力，但發(fā)展空間緊張和趨同問題日益顯現(xiàn);次圈層平臺呈現(xiàn)大規(guī)模、成體系集聚態(tài)勢，成為承接首都產(chǎn)能外溢的主要地區(qū);外圈層平臺普遍空間廣闊、承載力強(qiáng)，但市場向心力弱，且尚屬大規(guī)模建設(shè)階段。

目前，京津冀產(chǎn)業(yè)一體化逐步從偏重單：方面轉(zhuǎn)移疏解向更加注重區(qū)城產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同、全區(qū)域優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方向轉(zhuǎn)變。因此，要充分考慮承接地與北京的耦合度，從落實國家戰(zhàn)略、治理北京“城市病”的角度考慮重點承接平臺的布局，有序疏解北京非首都功能，加強(qiáng)精準(zhǔn)對接，避免各平臺出現(xiàn)盲動、妄動等無序發(fā)展局面，服務(wù)“四個中心建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展大局。筆者建議，未來發(fā)展中，一是適度限制近圈層承接平臺數(shù)量，尤其限制一般制造業(yè)發(fā)展，避免二次疏解，發(fā)揮首都資源優(yōu)勢，支持發(fā)展商務(wù)、文化、旅游、養(yǎng)老等現(xiàn)代服務(wù)業(yè);二是聯(lián)動支持唐山、滄州及衡水等次圈層區(qū)域相關(guān)承接平臺發(fā)展，適度擴(kuò)大承接平臺數(shù)量，著力發(fā)展現(xiàn)代制造、都市工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè);三是合理支持外圈層平臺發(fā)展，發(fā)揮首都的管理、資金、技術(shù)等優(yōu)勢，引導(dǎo)在京央企和市屬企業(yè)積極參與相關(guān)平臺的開發(fā)建設(shè)及資源導(dǎo)入。

多維度推動京津冀開放發(fā)展

近年來，北京市、天津市及河北省均面臨著較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力。就北京而言，此前依賴的房地產(chǎn)和汽車兩大產(chǎn)業(yè)，目前都已經(jīng)見頂飽和。投資方面，大興國際機(jī)場、冬奧場館設(shè)施、城市副中心一期辦公區(qū)等重大項目基本建成，后續(xù)重大項目和新項目儲備不足，投資形勢不容樂觀。北京作為服務(wù)業(yè)和消費(fèi)型城市，商品出口有限，傳統(tǒng)消費(fèi)飽和見頂，后勁不足。

進(jìn)一步推動服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放，加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易，是北京市的出路。近期，北京首都機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)獲批成為國家級臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。大興國際機(jī)場將于9月30日建成運(yùn)營，南苑機(jī)場同步遷人，南苑地區(qū)將打開發(fā)展天花板，成為又一個“望京”般的機(jī)場走廊區(qū)。由此，北京的服務(wù)業(yè)優(yōu)勢與航空快進(jìn)快出、聯(lián)系全球的交通優(yōu)勢將形成最大合力，服務(wù)貿(mào)易的支撐力量得以強(qiáng)化。

從更大的格局看，“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊加快建設(shè)，東北亞局勢緩和，中日韓重啟自貿(mào)區(qū)建設(shè)。而京津冀三地，北京具有服務(wù)業(yè)和航空口岸優(yōu)勢，天津、河北兩地具有制造業(yè)、海港和自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢。

因此，未來，北京要向東看，與日韓加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易，津冀要向西看，與帶一路”沿線國家加強(qiáng)產(chǎn)能合作和商品貿(mào)易。對于北京，首先是向內(nèi)深挖，一是提振新消費(fèi)，引導(dǎo)夜場消費(fèi)、信息消費(fèi)、文化消費(fèi)、冬季消費(fèi)等，二是打通高端要素資源進(jìn)京綠色通道，尤其要依托順義、朝陽、大興、南苑等臨空或?qū)ν忾_放高地，積極引進(jìn)國際醫(yī)療、國際教育、國際旅游等機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)貿(mào)易競爭力。其次是向外深挖，一是利用河北、天津的優(yōu)勢渠道與環(huán)節(jié)（例如石家莊的對俄商貿(mào)，天津的金融租賃和國際航運(yùn)），融合到全球產(chǎn)業(yè)體系，二是統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的空港、海港及陸港等口岸資源，構(gòu)建京津冀一體化的自貿(mào)區(qū)、自由港，進(jìn)一步加強(qiáng)開放經(jīng)濟(jì)布局，全面提升開放發(fā)展水平。

縱觀世界級城市群，都是以海港空港的有機(jī)聯(lián)動占據(jù)和掌控全球戰(zhàn)略通道，以立體而便捷的交通促進(jìn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全面一體化，以自貿(mào)區(qū)、自由港深度融入全球化。對于京津冀城市群，加快以北京為龍頭的京津冀機(jī)場群和以天津為龍頭的津冀港口群的聯(lián)動發(fā)展，是構(gòu)建世界級城市群的必由之路。建議加快制定京津冀協(xié)同開放的指導(dǎo)政策，整合北京的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放政策和津冀的自貿(mào)區(qū)政策，強(qiáng)化口岸的分工協(xié)同，形成整體效應(yīng)，服務(wù)區(qū)域開放發(fā)展和世界級城市群建設(shè)。