高校PPP項目財政承受能力評價探討

鐘富勝

摘要：本文從PPP項目財政承受能力評價的動因出發，分析了河南省高校收支制度和收支結構，認為PPP項目財政承受能力評價不同于其他PPP項目，應通過分析對比PPP 項目全生命周期過程支出和與此相對應年度的非限定性收支結余情況，來判斷財政支出責任。

關鍵詞：河南高校;PPP項目;財政承受能力評價

一、引言

根據河南省財政廳公布的PPP項目入庫信息統計，截止到2018年12月28日高校類的PPP項目有8個，項目總投資66.70億元。其中，省屬高校3所，項目總投15.27億元，占全部項目總投資額的29%，市屬高校5所，項目總投資15.43億元，占全部項目總投資的61%。這8個項目只有1個是處于執行階段，其余7個都在識別階段，等待相關部門審批。

財政部門在組織項目評審時，對財政承受能力評價比較關注。對于高校PPP項目的支出責任識別，在財政部門、高校、理論界和社會中介機構中存在不同看法，影響了對高校PPP項目的推進工作。鑒于此，針對河南省高校的收支結構和撥款政策，有必要對PPP項目對財政支出責任的影響進行研究和探討。

二、文獻綜述

通過中國知網以“財政承受能力”為題并包含“PPP”為條件進行檢索，共有36篇論文，其中期刊類21篇，碩士論文類5篇，報紙類9篇，會議類1篇;發表時間主要集中在2016年和2018年;以“財政承受能力”為題并包含“PPP”“高校（高等學校）”為條件進行檢索，未發現論文。

黃徐會（2015）通過實證研究，探索研究了英國PPP 合同資本價值和宏觀經濟指標這二者與PPP 債務之間的關系，發現英國項目帶來的總財政支出責任被有意識地控制。英國依靠預算制度，在統籌安排PPP 項目規模時充分考慮項目所帶來的財政支出責任，并將PPP 債務規模控制在財政能力所能接受的安全范圍內。

張霽陽、蔡慶豐、郜曉雯（2017）探索構建了一套以財政承受能力指數和PPP財政支出覆蓋率為核心的地方政府財政承受能力評估方法，使銀行能夠在投融資決策中及時發現地方政府過度擴張、財政超負荷運作的風險跡象，而在融資上引導政府對 PPP項目實行合理規劃、量入為出。施文君、曹秋迪、王朝霞、沈菊琴（2017）研究發現地方政府的綜合能力是決定地方財政承受能力的關鍵因素，地方的基礎設施水平情況和地方經濟發展水平的關系是地方政府是否選擇PPP 模式的重要影響因素，綜合能力高的地區一般不需要通過PPP 模式來進行融資。

項勇、魏瑤、熊仁愷、楊麗娟（2018）依據四川省PPP 項目相關數據，研究發現地區PPP 資本額度、地方政府財政收支和地區宏觀環境等三個因素在不同程度上影響地方政府財政承受能力。劉雙柳、徐順青、陳鵬、高軍、逯元堂（2018）提出了PPP實踐中，財政承受能力評價存在的支出責任測算指標選用隨機性較大、財政承受能力10%限額統計口徑不一、一般公共預算支出預測結果不一致等問題，認為應該提高財務測算指標選擇的合理性、規范一般公共預算支出預測方法、建立PPP 項目的協調論證機制。

通過以上的文獻統計和主要文獻回顧，PPP項目財政承受能力評價主要集中在PPP項目財政支出責任對地方財政狀況的影響方面，從地方宏觀環境、可持續財力和財政收支狀況等對地方財政綜合實力進行了分析，對于高校PPP項目的財政承受能力評價研究比較缺乏，尚未對高校PPP項目在不同支付機制下對同級財政的影響問題進行探討。

三、PPP項目評價與債務管控

從2011年10月起，河南省高校新增各種形式的貸款都受到政策的嚴格約束。國務院2014年發布意見，要求建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，并明確推廣使用政府與社會資本合作模式。2016年河南省政府出臺意見，規定省政府依法統一舉借全省政府債務;政府債務不得通過企事業單位等舉借;明確推廣使用政府和社會資本合作模式。

財政承受能力評價是為了識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。由此可見，推廣PPP模式的重要動因就是在促進發展和控制債務之間尋找合適的路徑，是在肯定地方公益事業發展的基礎上，采取PPP模式引入社會資本;而對PPP項目進行財政承受能力評價就是分析、確定PPP項目對財政造成的支出影響的機制安排，用以判斷該PPP項目是否形成債務;PPP項目的財政承受能力評價的動因就是管控政府性債務。

四、河南省高校PPP項目的資金來源分析

根據上文對PPP項目的動因分析可知，是否造成新增債務是關鍵點;是否會造成財政支出責任，就需要分析PPP項目的收益來源，需要分析高校收支結構和收支結余的覆蓋能力，重點是分析非限定性收支結余情況。為此需要分析高校的收支政策、收支結構和剛性支出事項。

根據河南省教育廳公布的2017年度部門決算數據，高校的收入來源主要有財政撥款、事業收入、科研收入、經營活動收入和其他收入;其中財政撥款占65%，事業收入占26%。財政撥款主要包括按照生均標準的基本支出（人員經費和公用經費）以及按照因素法分配的專項業務經費和政策導向性專項業務經費;并且明確不得用于征地和大型基本建設項目，不得用于其他不符合國家規定的支出。

通過調查了解到，由于河南省高校普遍發放獎勵性績效工資、文明單位獎勵、年度考核獎以及分擔人員眾多的臨時工工資，高校的財政撥款的人員經費遠遠不足;同時由于物價上漲（水電氣暖、物業服務）等客觀原因和增量預算模式的歷史原因，導致公辦高校辦學成本有增無減，財政撥款的公用經費不足以滿足現有規模下的公用經費支出。財政撥款的專項支出都需要明確項目，按照規定用途使用，不得用于基本支出。因此，高校PPP項目不論是使用者付費或者可行性缺口補貼，在資金用途上或者使用程序上，不得超出財政專項資金使用范圍。

河南省高校事業收入是納入專戶管理的收費項目，在具體使用上高校自主權較大，但是為了保障高校正常運轉，事業收入的安排必須首先保障剛性支出。通過調查，高校需要事業收入的剛性支出一般有以下幾類：一是彌補人員經費不足，據調研該項目不足數額較大，需要相當規模的事業收入進行彌補;二是彌補公用經費不足;三是用于學校設立重大內涵發展類項目，如重點學科、專業建設以及科研項目立項配套 ;四是用于償還銀行貸款本金和利息;五是用于支付基本建設工程款等。

科研收入只能用于科研支出，在現階段很多高校還需要使用事業收入安排科研配套經費，難以形成非限定性結余;對于經營收入和其他收入，需要分析其收入具體項目和來源，判斷和測算其實現經營收入和其他收入所必需的支出。

經過以上分析，可知高校年度非限定性收支結余=（事業收入彌補人員經費彌補公用經費學校設立重大內涵發展項目償還銀行貸款本金和利息支付基建工程款）+（經營收入完成經營活動必需的支出）+（其他收入此項目收入導致的剛性支出）。

五、河南省高校PPP項目財政支出責任分析

PPP 項目全生命周期的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。以上四項支出財政已經做了規范，有些學者已經進行了研究，不再贅述。通過上文分析可知，河南省高校的收支政策和收支結構，顯著有別于其他單位，這就決定了PPP項目財政承受能力評價的核心是分析每年支付的PPP項目費用與該年度非限定性收支結余的關系。如果通過測算，PPP項目各項費用年度支出小于該年度非限定性收支結余，那么財政就不存在支出責任;如果PPP項目各項費用年度支出大于該年度非限定性收支結余，財政部門在審核時就需要特別注意，如果財政部門沒有安排額外并且可以用于該項目的支出，那么就不能通過財政承受能力評審。

由此可見，河南省高校PPP項目的財政承受能力評價的重點是準確測算PPP 項目全生命周期支出和相對應年度的非限定性收支結余，審核的評價標準應該是二者的對比關系，并據此做出判斷。

六、結語

通過上述分析，PPP項目財政承受能力評價的目的是控制債務規模和風險;而河南省高校有別于其他部門的財政政策和收支結構，不能按照評價其他項目的辦法來評價高校PPP項目，而是應該分析對比PPP 項目全生命周期過程支出和相對應年度的非限定性收支結余。在實踐中，鑒于PPP項目的長期性和高校管理體制，建議設置PPP 項目全生命周期過程支出和相對應年度的非限定性收支結余上限比例，從而控制風險。

參考文獻

1.黃徐會.PPP 模式下財政承受能力研究――基于英國的實證分析.地方財政研究，2015（8）.

2.張霽陽，蔡慶豐，郜曉雯.“新常態”下銀行資金參與PPP的風險防控――基于地方政府財政承受能力的評估.上海金融，2017（12）.

3.施文君，曹秋迪，王朝霞，沈菊琴.財政承受能力對PPP模式選擇偏好影響研究.武漢理工大學學報（信息與管理工程版），2017（12）.（責任編輯：王文龍）