新時代人民政協協商民主實踐創新路徑與績效

曹偉

摘要：基于114個創新案例的類型學分析表明，人民政協協商民主實踐創新的基本路徑包括形式載體創新、制度程序創新、技術應用創新、組織結構創新和運行機制創新等。這些創新探索推動政協協商從封閉走向開放、從松散走向規范、從單一走向豐富、從傳統走向現代。總體來看，人民政協協商民主實踐創新的數量與質量仍然不足。建立健全人民政協作為專門協商機構的制度安排，著力形成高低搭配、運轉有效的協商議政格局，加大“互聯網+政協協商”的應用力度，不斷提升政協協商的開放度，積極營造“有事好商量”的社會氛圍等，是今后一個時期人民政協協商民主實踐創新要重點突破的方向。

關鍵詞：人民政協;協商民主;政協協商;協商民主實踐創新

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：20963378 （2019） 030102-11

黨的十八大以來，黨中央高度重視協商民主。2015年初，中央出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，對社會主義協商民主建設作出了系統的頂層設計和戰略部署，開啟了社會主義協商民主實踐的新篇章。隨后， 《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等文件相繼出臺，社會主義協商民主廣泛多層制度化發展駛入快車道。在新時代，人民政協在社會主義協商民主建設乃至國家治理中的重要作用更加凸顯。習近平總書記多次就人民政協工作作出重要論述，凝練形成了習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想，成為新時代人民政協工作發展的指引。2018年3月15日，中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第一次會議通過了《中國人民政治協商會議章程修正案》。其中明確“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排”，強調“中國人民政治協商會議是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，要聚焦國家中心任務，把協商民主貫穿履行職能全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結，在推動協商民主廣泛多層制度化發展、推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮不可替代的作用”。在黨中央的領導和推動下，人民政協協商民主的制度更加健全，運作更加成熟，優勢更加彰顯。然而不可否認的是，人民政協協商民主在實踐中仍然面臨許多問題。為回應這些現實問題，各地政協組織展開了豐富多樣的實踐創新，不斷推動著人民政協協商民主的縱深發展。“只有隨時關注和跟蹤這些實踐創新，及時進行經驗總結和學理探索，才能夠將地方經驗上升為政策和制度，并在更廣泛的范圍內產生影響力。”【1】梳理和總結這些創新探索，無論是對深化人民政協的理論研究，還是推動人民政協的協商實踐，無疑都具有重要意義。

當前，人民政協協商民主相關理論研究已經成為學界熱點。在中國知網上以“協商民主”與“人民政協”為主題詞進行搜索，結果顯示2015年以來已有1 200余篇論文。2018年9月29日至30日，全國政協專門召開習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想理論研討會，形成了一大批高質量的理論成果。就理論發展的邏輯而言，規范理論的建構與實踐案例的剖析，在不同層面共同推動著人民政協理論的創新發展，兩者是相輔相成的。當前，對人民政協的性質定位、特點優勢、功能作用等方面的理論研究已經十分豐富，而對實踐創新的梳理和分析仍然比較薄弱。相關研究多是個案式的，比如對全國政協雙周協商會、廣州市政協“有事好商量”民生實事協商平臺等實踐創新“解剖麻雀式”的研究①，而大樣本、多案例的研究相對缺乏。筆者曾對杭州市政協協商民主的實踐創新和浙江省各級政協開展的實踐創新做了探索性的梳理和分析②，但仍局限于市域或省域范圍，無法對全國各級政協的實踐創新做全景式的探查。本文將更進一步嘗試對全國各地各級人民政協協商民主實踐創新案例進行收集和分析，以期推進人民政協協商民主的理論研究。

一、人民政協協商民主實踐創新的基本路徑

本文的分析基于進入21世紀以來從全國政協到縣級政協各個層級產生的114個創新案例③。借助類型學的分析方法，本文將這些案例分為形式載體創新、制度程序創新、技術應用創新、組織結構創新、運行機制創新五種路徑。形式載體創新，指的是政協組織圍繞更好地履行專門協商機構職能，更好地開展協商活動，采取了有別于傳統的新的協商形式，或者構建了新的協商平臺和載體。制度程序創新，指的是政協組織圍繞推動協商民主制度化、程序化、規范化，在制度層面或者程序設計方面進行的創造性變革，側重于某一領域中一些基本規范和規則的變化。技術應用創新，指的是政協組織為提升效率，在內部管理或開展協商的過程中采納或運用了一項新的技術。組織結構創新，指的是政協組織適應形勢任務的變化，對自身組織結構和運作模式進行調整，側重于組織層面的優化、重組、拓展或延伸。運行機制創新，指的是政協組織為了讓協商民主更好地運行，實行了一種新的工作方法，運用了一種新的工作手段，或采取了一種新的工作方式，側重于機制方面的設計和完善。當然，以上的分類和定義并不能做到百分之百的嚴密和周延，而且很多政協協商民主創新案例往往是綜合性的。比如在政協委員電視問政這項創新中，既有形式載體的創新，又涉及運行機制的創新，還應用了現代傳媒和信息技術。因此，在具體操作中，本文根據某個創新案例主要的創新之處按照上述分類標準進行人工取舍。

（一）形式載體創新

在政協系統內長期流傳著一句話一一“年委員、季常委、月主席”。這形象地反映出政協協商存在的協商形式單一、協商頻度不高、參與面不廣的問題。因此，探索適應新時代新要求的協商形式，構建新的載體，打造新的平臺，成為政協協商民主創新迫切需要解決的現實問題。在課題組收集的創新案例中，形式載體創新的數量是最多的。這反過來印證了政協協商民主在這方面存在的巨大現實需求。

一是構建新的協商平臺和載體。這方面最典型和具有引領性的是全國政協在2013年10月22日開啟的雙周協商座談會。該座談會由全國政協各專委會和民主黨派中央共同舉辦，全國政協主席主持，以黨外人士和政協委員為協商主體，相關部門負責人參與，共同就某個重要的具體問題開展協商。雙周協商座談會模式通過每年20次左右的協商座談，解決政協協商頻度不高的問題;通過每年400名左右委員的參與，解決政協協商參與面不廣的問題;通過“小題目作大文章”，解決政協協商實效性不足的問題。借鑒全國政協的這一模式，全國各地政協根據實際情況搭建了類似的協商平臺。比如，浙江省政協的“浙江政協·民生協商論壇”，溫州市平陽縣政協的“月商會”。此外，各地政協還搭建了一批卓有影響力的協商平臺。比如，北京市政協的“協商懇談會”，深圳市政協的“委員議事廳”，濟南市政協的“商量”平臺。這類形式載體的創新，增加了政協的協商密度，合理拓展了協商參與面，使政協作為專門協商機構的作用得到較好發揮。

二是推動黨政主要領導與政協委員“面對面”。在我國的政治生活中，黨政“一把手”的重視往往在很大程度上決定了組織資源、注意力的分配，進而決定了某項活動或者事業的成效。經常有地方政協的同志“抱怨”：主要領導不重視政協工作，協商搞得再好也白搭，進不了決策。而領導越不重視，政協搞好協商的積極性就越低，由此形成了惡性循環。為破解這一困境，各地政協紛紛開始探索黨政主要領導與政協委員“面對面”協商的新形式。從20 12年開始，湖州市政協開始探索每年舉行兩次市委書記市長與委員“面對面”的活動，選擇一個事關經濟持續健康發展的重大問題和一個事關廣大人民群眾民生福祉的切身利益問題，分別作為書記、市長“面對面”協商的主題，安排16名左右的委員進行口頭發言。活動結束后，市政協及時將委員提出的意見建議進行分類梳理匯總，以《報送“面對面”活動情況匯總的函》的形式，報送給市委、市政府及相關職能部門。類似做法還有哈爾濱市政協委員與市長協商對話會、合肥市政協委員資政會、廣州市政協十件民生實事座談會等等。其中有些地方已堅持了十幾年，為調動委員積極性、擴大政協影響力，探索了一條有益途徑。

三是推動“委員問政”。“委員問政”是融政治協商、參政議政、民主監督于一體的協商形式。從課題組收集到的創新案例來看，各地政協在這方面有不少探索，具體可細分為幾種不同的類型。一種是實體化的協商問政。比如，從2012年開始，瀏陽市政協召開民主問政會。每年圍繞一個主題，發動委員通過座談、調研等收集意見建議，相關部門“一把手”到會，委員將這些意見建議反饋給各部門并在現場得到答復;問政結束后，市政協組織委員對各單位的答復情況進行滿意度測評。一種是借助電視媒體協商問政。比如，在溫州市政協《政情民意中間站》、杭州市政協《我們圓桌會·政協視點》等電視欄目中，參與協商的相關部門領導事實上公開接受來自委員和群眾的問政。一種是借助網絡協商問政。比如，2018年4月，安徽省政協在月度專題協商會中引入“網絡議政”環節;安徽省政協在“中安在線”網站首頁發布“巢湖流域水污染防治”網絡議政問卷，并在微博、微信公眾號上同步發布，廣泛征求網友意見，共收到有效問卷逾12萬份;協商會議當天，在“網絡議政”環節，安徽省環保廳、合肥市政府相關負責人對中安在線梳理出的部分網友問題給予現場回答。

（二）制度程序創新

民主不僅是一種價值追求，更是一套制度安排和程序設計。離開了制度程序的保障，民主就容易走偏、出軌，變成有名無實的口號。“協商民主尊重程序，并將程序看作決策獲得合法性的規范性要求。”【3】早在2004年9月，在習近平的親自推動下，浙江省委就在全國率先出臺了《關于加強和改善黨的領導支持人民政協履行職能制度化規范化和程序化的意見》，對政協協商的內容、形式和程序等作出規定。作為具有中國特色的制度安排，在基本政治制度的框架下，必須要有一系列具體的制度和程序設計，形成運轉有效的制度體系，才能真正發揮出制度的效能。近10年來，在各級中共黨委的重視下，各地政協在完善人民政協協商民主制度建設與程序設計方面做了很多卓有成效的探索。

一是整體性制度安排的創新。整體性制度安排，指的是對人民政協協商民主的原則、內容、形式、程序等各個方面作出系統的制度安排。這方面比較典型的是廣州和杭州。2009年9月3日，中共廣州市委率先在全國出臺了《中共廣州市委政治協商規程（試行）>。這一規程明確了“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策之前和決策執行過程中進行協商”的原則，要求切實做到“對重大問題的協商在市委決策之前、市人大常委會通過之前、市政府實施之前”;規定了“市委在市政協同市各民主黨派和各界代表人士的政治協商”的10項內容;細化了制定協商計劃、做好協商準備、開展政治協商、匯總協商成果、協商成果辦理與反饋等5項程序。2014年2月，中共杭州市委出臺《關于進一步加強和改進人民政協政治協商的意見》，對政協協商的原則、內容、形式、運行和保障機制等方面作出了明確規定。

二是圍繞提案辦理協商的制度程序創新。提案工作是政協履職的重要形式，也是政協協商民主的重要載體。在各地的創新案例中，圍繞提案辦理協商進行的創新數量不少。比較典型的有：杭州市政協將綜合性提案的辦理工作細分為分別辦理、后續審批、共同實施、提請決策4種類型，并對不同類型提案辦理程序進行細化設計;江西省政協探索“會中辦案”的制度安排，利用政協全會平臺，選取委員提案反映問題比較集中的主題，列入大會議題，邀請提案者、辦理部門和提案工作機構三方面對面坦誠協商溝通，促進提案辦理效果;安徽省政協在全會提案交辦前舉行“預交辦會”，會同省委、省政府辦公廳組成專門小組協商遴選重點提案，共同研究解決有關問題。此舉有效減少了提案“退改辦”數量，提升了提案辦理的精準性。

三是圍繞立法協商的制度程序創新。立法協商長期是政協協商比較薄弱的領域，一個重要原因就是缺乏制度保障和程序設計。在這方面，許多地方已經進行了不少有益的探索。比如，從2004年開始，南京市政協社法委與市人大法工委、市政府法工辦建立了三方聯席會議制度，先后制定《關于加強南京市地方立法協商工作的意見》和《關于加強南京市政府立法協商工作的意見》等文件，對立法協商作出具體規定。此外，南京市政協專門成立“立法協商咨詢小組”，制定了《市政協立法協商咨詢小組工作簡則》和《南京市政協開展立法協商工作的運作辦法>，進一步健全立法協商工作運行機制和規范操作流程。除南京外，還有不少地方也在探索。比如青海省政協與省政府法制辦共同搭建起立法協商的平臺，制定出臺《關于深入開展立法協商的實施意見》;合肥市頒布《市政府立法協商工作規則》;等等。

四是圍繞人事協商的制度程序創新。作為政治協商重要內容的人事協商，在實踐中常常異化為通報、告知，流于形式。為此，寧波市北侖區政協推進常委會議“重要人事事項協商”。《中共北侖區委關于加強和完善人民政協政治協商的實施意見》明確規定：黨委提出的有關重要人事事項，主要包括黨委向人民代表大會或人大常委會推薦的需由人民代表大會或者人大常委會選舉、任命、決定任命的領導干部人選必須經過人民政協的政治協商。北侖區政協進一步規范操作流程：根據區委確定的提名人選，由區政協書面通知被提名人參加政協常委會議。會上，由區委組織部負責人介紹提名人選基本情況，由被提名人作表態發言，常委會議組成人員對人事安排進行協商討論并提出意見建議，會后向區委報送協商結果。

五是圍繞對口協商的制度程序創新。各地政協普遍與相關部門建立了對口聯系制度，但是對口協商如何開展，很多地方缺乏明確規定。2012年，余姚市委辦、市府辦、市政協辦等聯合下發《關于進一步加強市直有關部門與市政協專委會對口聯系工作的通知》，建立了4個專委會與89個黨政部門及垂直管理單位的對口聯系協商制度，制定了完整的對口協商工作程序。“制定年度協商計劃、確定具體協商方案、組織學習研究、開展對口協商、形成協商紀要”環環相扣、有章可循，在對口協商的每個環節都作出細化的程序設計。此外，湖南省政協全會前對“兩院”工作報告進行對口協商等創新，也是通過程序的設計，更好地發揮對口協商的應有作用。

（三）技術應用創新

現代信息技術特別是新媒體技術的發展，為人與人之間創造新的連接形式，打破時空限制，提供了無限可能。新時代，“互聯網+協商民主”已成為協商民主發展的一個前沿領域。在人民政協協商民主創新中，現代信息技術的應用有廣泛空間。從課題組收集到的案例分析，現代信息技術的發展與政協對新技術的應用，幾乎是同步的。從最早的各級政協網站的建立、提案辦理協商網絡直播、在QQ和微博上建立委員工作室，到今天的“智慧政協”“政協云”以及“微信議政”，政協協商民主正在日益從單純的“線下”民主，發展為一種“線上”與“線下”融合發展的民主形式。

一是網絡直播和遠程議政。浙江在這方面開始得比較早。2006年，浙江省政協就開始實施網絡直播重要提案辦理座談會。政協遠程議政實際是在單向直播的基礎上增強了互動功能。這方面各地也有不少探索。比如，2017年6月19日，在年度首場專題協商議政性常委會議上，湖南省政協創新采用“I+X”直播矩陣，12名委員現場或通過政協云平臺發言，137萬名網友通過政協云、紅網、騰訊·大湘網等1 1家直播平臺觀看協商過程。2018年10月24日，全國政協啟動第一次網絡議政遠程協商會。此次協商活動以“優化營商環境，促進民營經濟高質量發展”為主題，13名委員在北京、浙江、湖南、廣東4個會場通過手機連線方式發言，前后共有800余位委員通過移動履職平臺開展在線互動，積極建言資政。

二是開發政協委員履職管理服務系統。隨著電子政務的普及，現代信息技術在政協委員管理和履職系統的開發中得到了越來越多的應用。2018年，北京市海淀區政協將原有的海淀政協移動互聯平臺（海淀政協APP）進行了再升級，新增委員互助安裝、掃碼簽到、掃碼資料查閱、資料中心、議事廳、履職統計、投票等多項實用功能。此外，溫州市、青島市、保山市等地都提出了“智慧政協”的概念。例如，青島市政協的“智慧政協”建設以政協網站、手機APP、微信公眾號“一網、一端、一號”為載體的網絡履職活動全面展開;在青島政協APP中，設置了掃碼簽到、掌上提案、社情民意、委員履職、委員在線、議政圈等功能。

三是探索微信議政。微信作為移動互聯網時代的一款革命性社交媒介，對政協協商產生了很大影響。通過微信實現更高效率的協商議政成為一種有益探索。義烏市政協從2018年開始利用微信群發現問題及時、部門響應快速、問題反饋公開等優勢，探索開展微信議政。義烏市政協要求委員和市政協社情民意聯絡員“一個不落”入群，并邀請在義烏的浙江省、金華市政協委員，市政協機關全體干部，政協各鎮街工委負責人、聯絡員加入。針對文明城市創建、交通擁堵等關注度高的問題，邀請城管委、交警大隊等職能部門負責人加入。為加大問題的解決力度，還邀請市委、市政府督考辦分管領導和督查科科長加入。委員在群里反映的一般問題，由相關職能部門第一時間予以解決;對一些反映多次仍不能解決的問題，由市委、市政府督考辦以問題交辦單形式予以解決;對涉及多個部門，處理難度較大的問題，由市政協以微提案或社情民意信息等方式跟進解決。

（四）組織結構創新

這里的組織結構是一個寬泛的概念，既包括組織內部的結構，也包括組織與組織之間、組織與外部環境之間的結構。這一創新路徑主要有兩種類型：

一是政協組織內部調整與優化。這方面最典型的案例是浙江省建德市政協探索設置三大職能性專委會。2009年9月，建德市政協試點將專委會設置調整為政治協商工作委員會、民主監督工作委員會、參政議政工作委員會、提案工作委員會、文史工作委員會、委員工作委員會，形成職能性和專業性相結合的組織機構。此外，還有一些其他方面的探索。比如，浙江省上虞市政協探索設立“反映社情民意信息工作委員會”，與提案委規格相同，專司社情民意信息工作。2013年，黃山市休寧縣政協制定《特聘政協委員聘用管理暫行辦法》，將11名熱心政協工作，曾經擔任過政協委員且對政協事業有貢獻，或未擔任過政協委員但在某一領域具有代表性或較大影響力，并自愿對縣政協事業的發展承擔相應義務，具有較強履職能力的人士選聘特聘為政協委員，以優化政協“智庫”，服務休寧縣經濟社會發展。這些措施都是圍繞政協組織內部結構更加優化、合理而進行的有益探索。

二是政協組織向基層延伸。隨著經濟社會發展，許多地方政協工作向基層延伸成為一種自然而然的需要。與此相匹配，各地在探索既符合政策規定又符合實際需求的政協組織向基層延伸的新模式。一種是在鄉鎮（街道）設立實體的政協工作機構。從2008年開始，浙江各地政協開始探索政協組織向基層延伸的新形式。溫州甌海區政協、建德市政協等地先后在條件具備的鄉鎮（街道）建立政協工作委員會;嘉興秀洲區政協、臺州臨海市政協等地建立了政協聯絡室（組、處）。政協工委和聯絡室（組、處）大多有固定辦公場所，有專職或兼職工作人員，有運行制度，有經費保障，主要職能是服務和聯絡委員、收集社情民意信息、開展基層協商。一種是在基層設立委員活動和履職的固定場所。“委員之家”是各地政協組織結構創新的一種常見形式。從收集到的案例來看，浙江、江蘇、福建、廣東、湖北、河南等地都先后建立了“委員之家”。2018年8月，浙江省政協分別在杭州濱江高新技術產業開發區、杭州未來科技城海創園和中國網絡作家村等委員比較集中的地區設立3個委員會客廳。比如在杭州未來科技城海創園，就集中了40多名省市縣各級政協委員，委員會客廳的設立成為委員“學習交流的新載體、聯系群眾的新紐帶、協商民主的新路徑、團結聯誼的新平臺”。還有一種是在基層社區或者企業建立實體的委員工作室或在網上建立委員工作室。目前，這種以委員個體為主的工作室開始出現向委員集體為主的工作室轉變。比如，2017年，安吉縣政協在委員個人工作室的基礎上進行升級，打造“橋梁”工作室，下設“委員之家”“金點子”“愛公益”3個工作坊。該工作室共有22名成員，以青年政協委員為主，包括來自14個界別的政協委員和3名特邀信息員;主要活動有月度工作協商例會、雙月進企業、信息交流改稿、公益走進群眾等。“橋梁”工作室的設立，讓委員工作室從以往的“小店鋪”變成了“綜合體”，促進了委員之間的相互交流和激勵，推動了其履職作用的發揮。

（五）運行機制創新

圍繞政協協商更加有序、高效運行，各地政協進行了多種探索，主要有協同機制創新、開放機制創新、互動機制創新、評議機制創新等方面。

一是協同機制創新。這方面最典型的是政協跨區域聯合議政。2007年，太湖藍藻事件爆發。在全國政協人資環委的支持下，環太湖的湖州、無錫、蘇州、常州、嘉興五市政協聯合發出了《攜手保護太湖、實現永續發展一一無錫倡議》。五市政協連續多年圍繞流域規劃、節能減排、產業調整、水系暢通、生態清淤、環境補償、保護機制構建等方面開展聯合議政，取得了很好的成效。與此類似，2018年8月，上海松江、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥九地政協共同簽訂了《助推G60科創走廊更高質量發展共建協議》，圍繞打造G60科創走廊進行聯合議政。政協協商成效的取得在很大程度上取決于政協組織與相關部門的協同合作。這方面也有一些創新探索。比如，2013年，遼寧丹東市政協推出《社情民意信息轉辦函》，將一些較具體且有關部門能辦理落實的社情民意信息不再報市委、市政府批轉，而是直接以《轉辦函》方式轉有關部門辦理，充分發揮社情民意信息“短平快”的特點，促進了一批民生熱點、難點問題解決。2015年，河南漯河市政府、市政協建立了市政協相關委室、提案人代表、市政府督查機構、提案承辦單位四方協商機制。這一方面推動了提案人和承辦單位加強溝通、形成共識，另一方面有助于市政協相關委室和市政府督查機構及時掌握重點提案辦理的進度和動態，及時發現和解決問題，推動重點提案辦理的進展。

二是開放機制創新。除應用現代信息技術，推動政協協商的網絡直播、電話連線等，各地政協還在許多方面建立了開放機制。比如，上海市政協向社會公開年度協商計劃，蚌埠市政協邀請委員列席主席會議，鷹潭市政協邀請市民代表旁聽常委會議，山東省政協邀請網友參加農業現代化協商會，德州市政協打開大門邀請群眾走進政協，等等。類似做法有效地加深了公眾對社會主義協商民主制度和政協工作的了解。開放機制創新也可以應用到政協工作本身。比如，2014年以來，湖州市吳興區政協探索開放式“招標”調研，要求每位政協委員至少提出一個調研課題題目，經專家和部門篩選，形成政協開放式調研題庫。各民主黨派、工商聯、人民團體、專委會、界別、鄉鎮街道政協工作聯絡組、委員等均可以作為課題組發起人，根據自身優勢和興趣，從題庫中主動認領課題作為年度調研課題;通過委員“開放式”出題、“招標式”領題，促進了“題”與“人”的相互匹配，提高了調研質量。

三是互動機制創新。“協商”一詞本身就含有互相商量的意思，但在很多時候，政協協商常常變成單向表達，失去了協商的本味。黨的十八大以來，各地政協在推動委員與黨政領導的互動、委員與委員之間的互動等方面作出了很多探索。比如在前述委員與黨政領導面對面、雙周協商座談會等形式的協商活動中，互動性就很強。除此之外，還有一些典型的探索，比如：2009年，重慶市北碚區政協探索“即席辯論式發言”的形式，委員們圍繞一些社會廣泛關注的熱點焦點問題，基于各自了解的情況以及真實的看法，展開“辯論”。2010年開始，浙江溫嶺市政協在傳統大會發言的基礎上，增設委員即席發言，市委市政府主要領導全部到會聽取委員發言，市長在聆聽委員呼聲后予以現場回應，與委員互動。

四是評議機制創新。開展民主評議是政協進行協商式監督的重要機制，各地對此多有探索。比如，2012年，四川南充市由市政協牽頭，市紀委、市人大財經委、市政協經濟委等聯合對投資軟環境開展評價，對所轄縣市區和相關職能部門進行綜合測評和專項測評。2014年，江西上高縣政協改變以往每年對某個部門進行民主評議的做法，以“優化服務環境”為議題開展專題民主評議;組織5個評議小組，深入全縣16個鄉鎮街道、相關部門及園區企業，采取召開座談會、個別走訪、問卷調查等方式，廣泛收集各界意見建議，形成評價準、有分量的綜合評議報告。通過建立評議機制推動提案辦理也是比較常見的做法。寧波市政協從2014年開始，每年選擇一個承辦部門為提案辦理工作民主評議活動的評議對象，在點評協商中，幫助被評單位找出問題、改進工作作風、提升服務水平，既推動了承辦部門工作，也推動了提案問題的突破和解決。四川巴中市政協從2015年開始，邀請國家統計局巴中調查隊對各區、縣以及經開區管委會等42個單位開展提案辦理結果第三方評價，將結果予以公示;通過引入第三方評價，推動解決提案辦理難、實效差的問題，提升了委員的滿意率。

二、人民政協協商民主實踐創新的總體績效

上述分析表明，進入21世紀以來，全國各地各級政協在形式載體、制度程序、技術應用、組織結構、運行機制等方面進行了大量探索，呈現出一個全方位、多維度、大縱深的創新圖景。盡管從總體上看，政協協商民主創新存在數量較少和質量不高的雙重不足，但是從典型案例來看，各地政協一系列的實踐創新，對解決對政協協商不重視和政協協商不規范、不精細、不透明、不接地氣等問題探索了新路徑，積累了新經驗。從這個意義上可以說，政協協商民主創新的成效是顯著的。

（一）推動政協協商從封閉走向開放

政協作為一個政治組織，長期以來的運作基本都處于一種相對封閉的狀態。對政協委員而言，政協機關是相對封閉的;對社會公眾來說，政協組織是相對封閉的。政協協商一度是極少數社會精英的事情，似乎與人民群眾沒有什么直接的聯系。但是近年來，各地通過不斷創新，推動著政協協商變得越來越開放。比如，上海的“政協公眾日”，山東德州邀請群眾走進政協等活動，通過政協本身的開放，使社會公眾更多了解政協，了解政協協商。通過網絡直播、電視直播、政協APP，政協的協商協商了什么，協商是如何進行的，有關部門是如何回應的，等等，也正在變得越來越“可視化”。更進一步，社會公眾通過受邀旁聽協商，乃至通過電話連線、網絡參與等方式介入協商并發言，政協協商本身也在變得越來越具有包容性、開放性。更重要的是，隨著民主政治的發展以及全社會認知的提升，人民政協作為具有中國特色的制度安排，越來越體現出道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。一系列創新實踐本身就表明，我們正在以一種更加開放的心態，擁抱創新，讓這項基本政治制度更加完善、更加有效。

（二）推動政協協商從松散走向規范

習近平總書記對人民政協制度建設高度重視。他多次強調，要“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平”【3】。制度化、程序化、規范化是政協協商走向成熟的必然要求。然而在很長的一段時期內，在許多地方，政協經常被認為只是“開開會、說說話、發發牢騷”的地方而已。政協協商哪些事項，采取哪些形式，要走哪些流程等問題普遍沒有清晰的制度規定。政協協商呈現出一種十分松散的特征：部分黨政主要領導“想起了”“有空了”才參加政協協商;有些需要協商的內容“明天要協商了，今天才發通知”;協商“說過算過”，后續跟進無人關心、無人落實;等等。我們看到不少典型創新案例解決的就是這方面的問題。廣州、杭州等地先后出臺文件，對政協協商的整體制度安排作出規范。還有不少地方在提案辦理協商、立法協商、對口協商等方面，進行相應制度安排和程序設計。隨著黨中央對政協工作提出更高的要求，全國政協發揮表率和指導作用，各地政協根據實際不斷探索創新，政協協商整體上正日益從松散的狀態不斷走向規范的境界。

（三）推動政協協商從單一走向豐富

從協商內容來說，過去政協協商的議題是比較少的，現在各地上到人事、立法問題，下到社區居民間的矛盾，都成了政協協商的議題。從協商形式來看，過去主要是開大會，現在各地探索了雙周協商座談會、協商懇談會、社情民意沙龍、電視問政、遠程協商、委員工作室等一系列新的形式和載體。政協協商不僅關注涉及政治、經濟、社會、文化、生態等方面的大事，還關注與人民群眾利益緊密相關的實事、難事。政協協商的地點從政協的會堂搬到了社區弄堂，從線下搬到了線上。政協協商的方式，從委員“自說自話”變成了委員與黨政領導面對面協商，委員與委員的辯論式協商，委員與群眾的溝通協商。這一系列從單一到豐富的轉變，使人民政協作為社會主義協商民主重要渠道和專門協商機構的作用得到了更好的發揮。

（四）推動政協協商從傳統走向現代

國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。人民政協作為國家治理體系的重要組成部分，必然要走向現代化【4】。各地政協協商民主創新從不同的方面、不同的維度積極推動政協本身走向現代化。從政協協商的理念來看，各地都在經歷現代政治文明和民主理念的洗禮和普及。各地越來越重視體現協商主體之間“圓桌式”的平等，體現發言議事的程序規則。過去黨政主要領導有空親臨政協協商現場，政協領導還要說幾句感謝的話;現在黨政領導參與政協協商，甚至接受委員的“問政”，已不鮮見。這表明了觀念的變化，政協協商越來越具有現代性。與此同時，現代信息技術在政協協商中的應用，使政協協商在功能性上得到很大提升之外，大大增強了政協協商的現代感。比如，通過云平臺進行遠程協商、“微信議政”等新形式，讓政協協商變得更加開放、高效，這背后體現的是一種驅動時代變化的現代性。

三、人民政協協商民主實踐創新的發展方向

新時代，人民政協協商民主實踐創新必須堅持正確的發展方向，以習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想為指引，以問題為導向，更好地發揮專門協商機構作用，更好地體現新型政黨制度效能。

（一）建立健全政協作為專門協商機構的制度安排

政協作為“專門協商機構”的專f]性需要有制度安排作為保障和支撐。政協協商與其他6種協商渠道的關系需要進一步厘清【5】。比如，政黨協商和政協協商兩者在有些地方存在“重復協商”的問題。同一個主題，差不多的人員，差不多時間參加兩次協商。這方面需要進行邊界劃分和程序銜接。比如，在立法和重要人事事項的協商中，政協協商如何與立法體制、干部人事管理體制相銜接，也有待進一步明確。人民團體協商中，政協如何發揮人民團體及其界別委員會的作用，還需要進一步探索。基層協商中，在基層的政協委員如何積極參與，政協的基層派出機構在其中起何種作用，仍需要在體制機制層面進行統籌設計。在協商原則方面，“在決策之前和決策執行過程中進行協商”很多時候難以落實。哪些政策事項需要在決策之前在政協平臺上進行協商，目前只有非常籠統的表述，在實踐中帶來較大的隨意性。人民政協要提高履職質量，必須在堅持黨的領導的大原則下，對協商什么、誰來協商、怎么協商、協商成果如何應用等一系列問題作出更加明確的規定，對專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等協商形式進行更精細的程序設計和制度安排。要通過制度建設，切實將政協協商納入決策程序，保障“在決策之前和決策執行過程中進行協商”成為慣例，減少政協協商的隨意性。

（二）著力形成高低搭配、運轉有效的協商議政格局

《政協章程》指出： “要綜合運用各種形式，集協商、監督、參與、合作于一體，完善以全體會議為龍頭，以專題議政性常務委員會會議和專題協商會為重點，以協商座談會、對口協商會、提案辦理協商會等為常態的協商議政格局。”這規定了政協協商的主要形式和載體，自然也應成為政協協商民主創新的重點。當前，在全體會議、專題協商、對口協商、提案辦理協商等方面已有不少創新。進一步的創新還要著眼于客觀存在的突出問題，不斷促進政協協商的平等性、包容性、規范性、共識性。在平等性方面，要探索新的形式載體，著重在物化的協商空間和非物化的協商過程方面，創造政協委員與黨政領導之間、政協委員之間更加平等的溝通交流狀態。在包容性方面，要探索新的形式載體，著重體現多元主體不同利益、觀點自由而有序地表達，讓黨委政府看到不同角度的意見、聽到不同層面的聲音，從而更加全面地統籌公共利益，做出最優的決策。在規范性方面，要探索新的形式載體，使政協協商的規范性，不僅是通過制度安排和程序設計來實現，而且是由它本身所采用的形式載體所規定的。在共識性方面，要探索新的形式載體，能體現政協協商作為“理治性民主”的特點，“以理服人而不是以勢壓人，以自尊自信、理性平和的心態對待社會分歧，以尋求最大公約數的原則凝聚社會共識，以底線思維團結一切可以團結的社會力量”【6】。

（三）加大“互聯網+政協協商”的應用力度

我國正從工業化社會向信息化社會轉型，國家治理現代化要求政協協商更加適應信息化社會網絡化、扁平化、數字化、智能化的特點。推動“互聯網+政協協商”，是協商理念與協商技術融合發展的必然要求【7】。各地政協要根據實際情況，綜合推動網絡直播、微信議政、遠程協商等多種形式在不同協商層面、協商活動中的應用。當然，推動“互聯網+政協協商”是一個循序漸進的過程，這其中既有經濟條件的制約，也有思想觀念和行為習慣上的適應過程。但是在一些已經有共識的方面，由各省乃至全國統籌，推廣運用成功的模式，顯得尤為必要。比如政協手機APP的開發，完全可以共用成熟的模板。這樣既可以降低成本，也為各地各級政協之間的互聯互通創造有利條件。

（四）不斷提升政協協商的開放度

新時代，人民政協應以一種更加開放的心態和更加自信的姿態，提高政協內部的活力，密切政協與人民群眾的聯系，促進中西方政治文明的互學互鑒。就政協內部而言，要探索新的形式載體，促進政協機關及其領導，參加政協的各民主黨派、工商聯、人民團體和各族各界代表人士，政協各專委會、界別，政協委員之間的聯系和互動，讓各類信息流動起來、透明起來。就政協與人民群眾的聯系而言，要探索新的形式載體，讓群眾更加了解政協，讓政協更加深入群眾。特別是在社情民意信息收集和反映、基層協商治理的過程中，要增強政協協商與人民群眾的“粘度”。就中西方政治文明的對話而言，“每個國家必然有自己的政治發展道路和政治特色，這是毫無疑問的。但同樣不應有疑問的是，人類社會有共同的政治發展規律和普遍的政治價值”【8】。一方面，各級政協協商民主的創新必須堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義方向，在這點上體現政治定力;另一方面，民主作為全人類共同追求的價值，盡管其實現的方式和路徑在不同社會有著不同情況，政協協商民主創新當然不能照搬照抄，但加以學習借鑒，通過創造性的改造進行有效吸收，為我所用，仍然是非常必要的。

（五）積極營造“有事好商量”的社會氛圍

習近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”【9】在社會日益分化、利益日益多元、觀念日益多樣的背景下，是否具有足夠包容性日益成為民主政治的一大挑戰。選舉民主通過“少數服從多數”的原則能夠快速地作出決策，但這并不意味著各種矛盾和分歧的化解，在某種程度上甚至起著反作用。這正是今天許多西方國家“社會撕裂”困境的根源。相對而言，協商民主是一種能夠超越分歧、包容多元的“柔性民主”[iO]。在協商過程中，各種意見和觀點都有同等表達機會，各種表達都應受到平等對待。正是在這樣的多元主體、不同意見的包容性表達過程中，才能達致協商民主所追求的公共理性。為此，政協機關和政協委員都要以“懂政協、會協商、善議政”的要求，加強學習培訓，提高履職意識和能力，體現協商精神。政協協商民主創新需要“有事好商量”的社會氛圍，需要獲得社會各界的認同和支持。黨政領導干部要深刻認識政協協商的重要性和不可替代性。在各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院的培訓體系中，要把人民政協的歷史與發展、社會主義協商民主制度等課程作為黨政領導培訓的必修課，切實增強他們對人民政協的系統了解和深入認識，切實增強他們貫徹落實協商民主制度的自覺性，為支持和推動政協協商民主創新積累知識。

四、結語

人民政協協商民主的發展既要往后看，秉持70年前合力協商成立新中國的初心，更要往前看，保持“舍我其誰”鼎力協商治國的雄心[ll]，推動這一具有中國特色的制度安排更加成熟更加定型，發揮好專門協商機構的作用，是人民政協在新時代的歷史使命。人民政協協商民主實踐創新，既需要“術”的創新，即具體操作層面的優化，更需要“道”的創新，即人民政協理論的拓展。本文所分析的實踐創新案例，更多集中在“術”的層面。它們盡管卓有成效，但也呈現出碎片化、臨時性、策略性等特征。一方面，實踐創新需要得到系統總結提煉，從而推動理論創新;另一方面，實踐創新迫切需要理論創新的指引和支撐，要在更加宏大的時空場景中思考人民政協作為專門協商機構，如何更有機地嵌入國家治理的制度體系和運行過程中，更加有效地實現一致性與多樣性的協調與平衡，為人類對更好社會制度的探索提供中國方案。

參考文獻：

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