府際學習：“河長制”政策創新的核心動力

冷濤

【摘要】府際學習是推動“河長制”政策創新的核心動力。要解決當前“河長制”強調屬地管理的制度設計與流域整體性治理之間的矛盾，可從創新府際學習的制度和機制入手，從法律供給、組織結構優化、政策工具運用等層面推動“河長制”持續創新。

【關鍵詞】府際學習 “河長制” 持續創新 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

“河長制”是江蘇省無錫市為應對藍藻水危機進行的政策創新，經過十余年實踐，“河長制”已在全國呈遍地開花之勢。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，這標志著“河長制”由區域水危機應急之策上升為治水國策。“河長制”在短期內明顯改善了區域水環境質量，“河長上崗，水質變樣”是其政策創新能量的真實寫照。之所以能產生如此顯著的效果，源于府際學習機制作用的發揮。作為“河長制”政策創新的核心動力，府際學習機制的完善是促成水環境質量整體改善的關鍵一環。

府際學習推動“河長制”持續創新

中國歷來有府際學習的政策傳統，從井岡山革命時期的“興國模式”、延安革命時期的“試點工作競爭”以及改革開放以來出現的試點和試驗區建設，府際學習已成為中國經濟社會發展的重要政策創新機制。“河長制”的持續創新也是府際學習作用的結果，從2007年江蘇省無錫市推行“河長制”開始，到2016年上升為治水國策之前，地方政府間的府際學習活動十分活躍，浙江、江西、云南等地在汲取“河長制”政策精髓基礎上，根據各地經濟社會發展條件，不斷創新“河長制”的運行模式，如浙江的“五水共治”、江西首推“規格最高的省級河長”、云南昆明最早明確“河長制”的法律地位等。隨著《關于全面推行河長制的意見》的出臺，“河長制”在全國迅速推廣，截至2018年6月底，全國31個省、自治區和直轄市已全面建立“河長制”。

府際學習如何推動“河長制”的持續創新？從“河長制”政策創新的事件史分析結果來看，“河長制”源于江蘇省無錫市的自主探索與創新，是在區域水危機刺激下進行的治水知識創造活動。初期，橫向府際學習是推動“河長制”持續創新的主要學習形式，江蘇省是橫向府際學習的第一行動集團和引領者，其他省份和地區扮演第二行動集團和跟進者角色。隨著“河長制”政策知識的積累，其已具備在全國范圍推廣的條件，中央政府以“吸納—輻射”方式、通過發布紅頭文件和召開專題會議，將“河長制”推向全國。在此階段，縱向府際學習成為“河長制”的主要學習形式，中央政府憑借自身政治權威和組織權威，扮演縱向府際學習的權威推動者和跨界協調者角色，而已開展“河長制”政策試驗的地方政府是政策知識的供給者，未推行“河長制”的地方政府則扮演政策跟進者的角色。

屬地管理成為“河長制”橫向府際學習的主要阻力因素

“九龍治水”、部門合力不足是一大治水難題，“河長制”的設計初衷就是為解決這一治水難題。“河長制”以屬地管理為組織運行邏輯，由地方黨政領導擔任河長，以所轄河段或片區為治水單元，采用分段式管理、評估和考核的方法，流域治理中的“權力碎片化”“權威缺漏”等問題得以解決。“屬地管理”確實抓住了治水的“牛鼻子”，河長也交出了漂亮的治水成績單。但從當前的治水實踐來看，屬地管理是把雙刃劍，它在有效提升區域水環境質量的同時，由于流域治理的“人為分割”、過于強調局部利益，使上下游、左右岸之間的橫向府際學習陷入“集體行動困境”之中，“公地悲劇”和“搭便車”行為時常發生。屬地管理已成為阻礙“河長制”橫向府際學習有效開展的主要阻力因素，具體表現如下：

第一，屬地管理不利于整體性治理的治水理念落地。流域是一個立體化、上下游和左右岸之間高度關聯的整體，橫向府際學習旨在推動河長之間治水行動、步調的協調一致。而屬地管理以人為分割方式將流域分為若干河段和片區，雖強化了河長的“屬地治水”意識，但上下游、左右岸的協調互動卻難以實現，政策實踐中不乏“上游不作為、下游干著急”的治理怠慢現象。

第二，屬地管理增加了橫向府際學習的成本。屬地管理在明確河長治水責任的同時，也會強化河長對局部利益的追求，而局部利益的強化勢必會弱化河長對跨域協調的重視程度。為了能有效推動橫向府際學習活動的開展，讓下級河長有意愿和動力加入跨域協調的學習共同體中，上級政府需付出更高的動員和協調成本。

第三，屬地管理壓縮了橫向府際學習的運行空間。跨域治水的橫向府際學習需要充足的運行空間，如跨域治水任務型組織的建立、信息的共享與利用等。屬地管理由于過于強調轄區治水責任，會加劇上下游、左右岸之間的治水資源競爭。這樣一來，河長沒有充足的意愿和能力為跨域治水提供資源，橫向府際學習活動則因治水資源投入不足而難以啟動。

創新橫向府際學習制度與機制，化解“河長制”持續創新的現實阻力

首先，強化橫向府際學習的法律供給。當前“河長制”的橫向府際學習缺乏有效的法律支撐，特別是跨界類行政協議較為匱乏，導致流域政府因缺乏激勵和約束而不愿參與橫向府際學習活動。國外在強化橫向府際學習的法律供給方面做了有益示范，如美國科羅拉多流域以水權分配協議促成府際學習共同體的形成、澳大利亞通過締結墨累-達令流域協議以推動流域政府間府際學習的常態化。從中國的治水實情出發，強化“河長制”橫向府際學習的法律供給，重點可加大跨界類法律協議的供給力度，具體通過地方立法形式明確行政協議、多邊締約等跨界類治水法規條例的使用條件和作用邊界，規范流域政府間的跨域治水行為，促成橫向府際學習的制度化和規范化。

其次，完善橫向府際學習的組織結構。“河長制”橫向府際學習的開展需要實體依托，從治水現實需求來看，構建具有“流域政府間聯盟”特性的組織結構是推動“河長制”橫向府際學習的現實選擇。立足于中國治水現狀，目前只有長江、黃河、珠江等七大流域設立專門的流域管理機構。為此，可從兩方面入手，完善“河長制”橫向府際學習的組織結構：一是明確河長制辦公室的設立標準和組織定位。通過明確河長制辦公室的設立標準、人員編制以及監督、協調等職能，使其成為“河長制”橫向府際學習的常規型組織。二是以流域政府間委員會形式創新橫向府際學習的組織結構。以協議、聯合會、政策論壇等組織化契約安排作為流域政府間委員會的具體運行機制，創新“河長制”橫向府際學習的組織結構，通過戰略引導、共同目標設置等學習形式，解決跨域協調的知識再生產和利益協調問題。

最后，加大橫向府際學習新政策工具的運用力度。當前“河長制”橫向府際學習以“開會” “聯合聲明”等傳統政策工具為主，這些傳統工具在平臺搭建、成果制度化等方面具有一定優勢，但也存在學習結果不確定性高、實效性不強等局限性。“河長制”橫向府際學習的工具運用應擺脫路徑依賴，一是加大市場類政策工具的運用力度。通過加大對水權交易、流域生態補償的試點力度，以市場配置治水資源的形式，緩解河長在橫向府際學習中的資源調配矛盾。二是引入現代化信息技術工具。以“流域政府間電子治理”為導向，引入大數據、云計算等現代信息技術工具，實現流域水文和水情信息的府際傳遞與共享，從而解決流域政府間信息不對稱問題，有效解決跨域協調的治理怠慢難題。

（作者為貴州師范大學歷史與政治學院副教授）

【注：本文系貴州省哲學社會科學基金項目“政策學習視角下‘河長制的政策優化研究”（項目編號：17GZYB57）和貴州師范大學博士科研啟動項目“中國政策學習的‘類型化研究”（課題編號：2017社科博（2）號）成果】

【參考文獻】

①任敏：《“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協同的樣本研究》，《北京行政學院學報》，2015年第3期。