基于市場經濟視角的養老服務補貼問題研究

楊冰　王國均　胡婕

摘要：近年來，隨著老齡化人口的增多，養老問題成為一項急需解決的難題。養老服務市場化過程中，養老機構盈利不足是困擾養老問題的主要矛盾，政府補貼是破解這一難題、提升養老事業發展的重要手段。探索養老服務補貼制度建設，對整個社會養老服務體系的建立、健全具有重要意義。本文通過研究浙江省養老補貼問題，為政府部門制定政策提供依據，也為號召全社會關愛老年人貢獻一份力量。

關鍵詞：養老服務;市場化;政府補貼

一、引言

近年來浙江老年人口持續快速增長。按戶籍人口統計，截至2017年末，全省60歲及以上老年人口1080.08萬人，占總人口的21.77%;80歲及以上的高齡老人130.36萬人，占老年人口總數的15.2%。這兩個指標均比全國要高4個百分點左右。空巢老人和失能老人比例不斷提高，全省純老家庭老年人口214.49萬，占比為25.01%。失能、半失能老年人73.48萬，占比達8.57%。而對迅猛發展的老齡化、高齡化趨勢，浙江省委、省政府把“優先發展社會養老服務”擺上了重要議事日程，實施了多項政策措施。2006年以來，省政府連續多次召開會議，下發若干文件，就有關社會養老服務體系建設總體目標、工作重點、政策保障、組織隊伍作了部署和明確，率先全國進行體系設計，實行城鄉統籌推進，取得良好示范效應。

二、浙江省養老服務補貼制度現狀

目前浙江省老年補貼制度已初步確立，緩解了當前嚴峻的養老壓力。然而，作為一項新的養老保障制度，在實踐中仍存在一些履待解決的問題。

（一）溫州地區補貼政策

近日，溫州出臺高質量發展服務業相關規定，對符合標準的各類養老機構建設給予財政補助，對市區投資額1000萬元以上、床位數在200張以上的新建民辦養老機構項目，市級按項目到位固定資產投資總額給予3%、不超過300萬元的補助。

市級對鎮（街）養老服務中心按建設投入給予40%、不超過30萬元的補助;市級對社區養老院按建設投入給予30%、不超過20萬元的補助;市級對市級、區級、標準型社區（村）居家養老服務照料中心，分別給予28萬元、10萬元、3萬元的建設補助;同一對象在社區（村）居家養老服務照料中心、社區養老院、鎮（街）養老服務中心之間提檔升級的，獎勵只計算新增建設投入部分。對管理評級為四星級、五星級的居家養老服務機構，分別給予每家每年8萬元、12萬元的運營補助;市級對市區連續運營6個月以上且日均服務不低于20人次的老年人助餐點，給予每年3萬元的伙食減免補助。

鼓勵開展適老化環境改造，市級對本市戶籍特殊群體老年人（最低生活保障及邊緣對象、優撫對象、計劃生育特別扶助對象）家庭實施無障礙改造，按實際投入額給予30%、不超過5000元的補助。

扶持居家養老服務機構承接政府購買服務，對為政府購買居家養老服務對象連續服務6個月以上的居家養老服務機構，市級按照每人每年50元的標準予以補助。市級對利用自建用房或租用用房3年以上的依法登記的民辦養老機構，按核定床位數分別給予每床一次性4500元、每床每年1000元連補3年的補助;公辦（建）民營養老機構由社會力量投資建設的新增床位享受同等待遇。

民辦及公辦（建）民營養老機構新建內設持證運營的護理院（護理中心、安寧療護中心）、醫務室（護士站）的，市級分別給予50萬元、10萬元建設補助。對管理評級為三星級、四星級、五星級的民辦及公辦（建）民營養老機構，分別給予每家每年3萬元、5萬元、8萬元的運營補助。對企業或社會組織承接運營公辦（建）社區居家養老服務機構，所在地政府應無償提供場所。放寬養老機構床位核定標準，助養型養老機構介助床位按室內使用面積單人、雙人、三人分別不小于10平方米、14平方米和18平方米核定。

另據了解，到2018年年底，溫州市將實現80%養老機構能為入住老年人提供醫療衛生服務，60%社區居家養老服務機構與醫療衛生機構簽約合作。同時，全市將新增新增示范型居家養老中心35個以上，實現400家社區居家養老服務照料中心社會化運營。

（二）云和縣補貼政策

l、補貼對象

養老服務補貼對象應符合以下基本條件：（1）年滿60周歲;（2）城鄉社區（村）低保戶、低收入家庭、特殊困難群眾;（3）因進食、穿衣、個人衛生、如廁、移動等生活不能自理或自理有困難而需他人幫助，經養老服務需求評估符合條件的老年人;（4）養老服務補貼與殘疾人護理補貼不能重復享受。

2、審批程序

享受養老服務補貼待遇，應當根據《云和縣養老服務需求評估辦法（試行）》規定，由本人或其家庭向村（社區）提出申請，通過養老服務需求評估，經村（社區）評審，鄉鎮、街道審核，并在上報縣民政局前將享受補貼老人進行公示后，群眾無異議，報縣民政局審批。養老服務補貼對象實行動態管理，對不再符合規定條

件或者死亡的，村（社區）或養老服務機構應當及時向鄉鎮、街道報告，由鄉鎮、街道報縣民政局核準后，停發養老服務補貼。鄉（鎮）人民政府或街道辦事處應當對生活困難并有失能失智老年人的情況進行調查核實;必要時，縣民政局進行復核。有關組織或者個人家庭應當配合、接受調查，如實提供有關情況。

3、補貼標準

補貼對象的養老服務補貼標準，參照當年度重度殘疾人托（安）養費用補助標準執行。現行標準為：

（1）入住養老機構的，經養老服務需求評估，符合條件的，每人每年補貼15000元（含低保金）;

（2）居家養老的老年人，經養老服務需求評估，享受補貼人員標準為：

一類對象為低保戶并符合評估條件的老人每人每年補貼6000元：

二類對象為失能失智度是重度依賴（經評估得分為50≦100分）的城鄉社區（村）低收入家庭老人、特殊困難老人每人每年補貼3000元;

三類對象為失能失智度是中輕度依賴（經評估得分為20≦50）的城鄉社區（村）低收入家庭老人、特殊困難老人每人每年補貼1500元。

4、補貼方式

養老服務補貼通過向補貼對象提供服務的方式實現。在鄉鎮、街道監督管理下，城鄉社區“暖巢”管家（老人護理者）與享受補貼的居家老人簽訂“暖巢”服務仍議書;養老機構與享受補貼的人住老人簽訂護理服務協議書。 5、具體要求 （1）各鄉鎮（街道）要抓緊時間做好落實，做好養老服務補貼對象的評估工作。《老年人生活自理能力評估表》、《養老服務補貼申請表》、《養老服務需求評估表》、《居家養老“暖巢”服務協議書》、暖巢對象和暖巢管家身份證復印件、暖巢管家銀行賬號復印件分別以紙質形式、《養老服務補貼對象匯總表》以電子版和紙質形式報縣民政局（養老服務指導中心）。

（2）養老服務補貼要嚴格履行規定程序，堅持公開、公平、公正的原則。養老服務補貼制度要遵循嚴謹、務實、高效的要求，養老服務補貼的發放要經得起檢驗。需求評估工作規范嚴格把關，防止不符合條件的人員享受養老服務補貼。切實做好養老服務需求評估工作，嚴格執行養老服務補貼制度。

（三）省政府相關養老補貼政策

日前，省政府辦公廳出臺《關于加強老年人照顧服務工作的實施意見》，提出要重點解決好高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人的特殊需要，強化農村留守老年人關愛服務工作，加快建立覆蓋廣泛、方便可及、適度普惠的老年人照顧服務體系。

完善養老服務補貼政策。進一步完善養老服務補貼需求評估、對象認定和政府購買等辦法.精準把握老年人服務需求，加強績效評價和資金監管，重點為低保家庭、低保邊緣家庭、計劃生育特殊家庭中失能、失智、高齡老年人提供機構養老或居家照護服務。落實老年人最低生活保障待遇，根據經濟社會發展水平，穩步提高低保標準，推進城鄉低保標準一體化。對低保家庭中的老年人，采取多種措施提高保障水平。

提高高齡老年人補貼標準。從2018年4月1日起，將享受城鄉居民養老金待遇的年滿80周歲老年人的高齡補貼提高到每月不低于50元。提升公共服務單位為老服務質量，全面落實老年優待政策，鼓勵與老年人日常生活密切相關的各類服務單位和服務窗口為老年人提供優先、便利、優惠服務。老年人憑各類能證明其年齡的合法證件按規定享受相關優待。

三、建立健全浙江省城鎮老年津貼制度的建議

（一）制定合理的老年補貼制度建設政策

浙江省老年津貼制度的建立健全離不開具體的、可操作的合理政策規定。首先，需要明確的是老年補貼制度作為最低養老金的一種補充，是獨立于最低養老金、社會保險制度之外的一種非繳費性質的福利補貼。老年補貼制度應該為無法從現有養老保險制度中獲取養老金的老年人提供保障。除此之外，也需為老年群體中的高齡、殘疾等特殊老年人提供補貼，使其有尊嚴地渡過老年期。其次，規定統一領取的資格。對于領取老年補貼的老年人，只要屬于本地區戶籍、符合年齡要求的老人都應該享受該福利。第二，劃定老年津貼標準。浙江省內各地區老年津貼的給付標準備不相同，不利于全省統一管理。應該在綜合考慮各地老齡人口貧困狀況以及當地財政收入水平的基礎上制定老年津貼最低水平，并隨物價指數、收入水平等因素的變化定期調整。

（二）逐步提高老年補貼覆蓋率與補貼標準

目前，浙江省老年補貼制度建設還處于初期，主要為城鎮無繳費能力、無養老金以及特殊困難老年人提供補貼，彌補當前社會養老保險制度的缺陷。隨著經濟社會的發展，應逐步建立適度普惠型的老年補貼制度，向農村地區擴展，縮小城鄉養老金差異，提高無養老金和低水平養老金覆蓋的貧困老年群體的補貼水平。除了滿足居民基木的、物質形式的老年救助與福利需求外，更要兼顧其精神需求等高層次的需求。

（三）擴展老年補貼籌資渠道

老年補貼制度建設應該堅守“按類分責、預算管理”的原則。對于均等性且一般性的養老補貼應該由中央則政統一承擔;地方政府主要承擔針對特殊人群的養老補貼，且都需實行預算管理。單靠地方政府的特殊養老補貼制度會對當地則政造成一定的負擔，應該實行老年補貼多級則政分擔機制。根據各地經濟發展不同，可確定不同的省、地市、縣級不同的分擔比例。經濟發達縣市，地方則政對養老補貼支出分擔多一些;經濟欠發達市縣，地方則政對養老補貼支出分擔則少一些。

此外，建立老年津貼制度所需資金可向中央政府爭取轉移支付補助，還可通過發行老年津貼彩票或者老年福利彩票、吸引社會捐贈、鼓勵企業熱心捐助老年福利事業等方式擴展資金來源渠道。

（四）統一養老補貼工作機制，提高管理層次

養老補貼制度管理對象廣泛，管理過程復雜，統一的工作機制是確保養老制度有效實施的保證。針對目前浙江省各地市縣養老制度管理部門過多而導致的低效率問題，應該將養老補貼制度由民政部門統一負責管理、經辦，津貼直接打入老年人卡中。此外，為了克服基層政府分散管理存在的則政短缺以及各市縣政策差異大等問題，應逐步提高統籌層次，將現有的高齡養老補貼管理層次提高到省級，發揮集中管理優勢。

（五）完善養老服務補貼制度

加大對經濟困難的失能失智老年人照護服務的力度。明確服務補貼對象評估機構、服務提供機構、服務補貼管理機構的相應職責，形成相互獨立、相互制約的工作機制。嚴格審核養老服務補貼對象，強化補貼資金使用監管。通過政策激勵養老服務業從業人員，加強養老護理人才政策激勵，落實大學生從事養老服務的就業創業補貼政策，完善入職獎補政策。在實施積分落戶的地區，優秀養老護理員落戶可給予適當加分。暢通養老護理員技能提升和職業發展渠道，吸引醫務人員和社會工作者從事養老服務。

（六）放寬老年人隨子女落戶政策，提高高齡補貼標準

全面落實國家政策規定，80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口，依法依規享受遷入地基本公共服務。除杭州市城區外，進一步放寬老年父母投靠子女戶口遷移的條件限制。與城鎮成年子女共同居住生活的父母，可以申請將戶口遷至有合法穩定住所的子女處。將享受城鄉居民養老金待遇的年滿80周歲老年人的高齡補貼提高到每月不低于50元。全面落實老年優待政策，鼓勵與老年人日常生活密切相關的各類服務單位和服務窗口為老年人提供優先、便利、優惠服務。老年人憑各類能證明其年齡的合法證件按規定享受相關優待。

（七）加大財政投入力度，推進農村留守老人關愛服務體系建設。

除納入國家和地方濕地保護體系及其自然保護區的重要濕地外，經農村集體經濟組織全體成員同意，可將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養老基地，收益供老年人養老。在符合規劃的條件下，農村集體經濟組織可依法將集體所有的土地，用于建設農村養老服務設施。

（八）開發和推廣智慧健康養老產品

鼓勵高校、研發機構和企業運用新一代信息技術，開發適合老年人使用的新型智能終端產品，推行新型健康養老服務。倡導為老年人免費提供智能手機使用培訓，實施高齡、失智老年人“愛心手環”項目，防止老年人意外走失。

此外，還要扶持發展居家養老服務，鼓勵老年人在自愿和量力的情況下依法參與生產經營、社會公益和志愿服務等活動，倡導開展健康宣講和咨詢服務活動，為老年人提供健康生活方式指導，并大力弘揚尊老敬老社會風尚。

通過一系列政策制度的改進，進一步增強老年人的獲得感、幸福感，最終“讓每個老人都老有所養、老有所依、老有所學、老有生活品質”。

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