芻議法官績(jī)效考核制度的缺陷與完善

宋譜旋

摘要：隨著法治建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，法官績(jī)效考核愈發(fā)廣受關(guān)注。目前績(jī)效考核中存在的問(wèn)題主要是考核標(biāo)準(zhǔn)不合理和缺乏統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)與體系。其中，平衡法院工作效率和質(zhì)量是法官績(jī)效考核的重中之重，也是本文關(guān)注的核心

關(guān)鍵詞：績(jī)效考核制度;案件審判質(zhì)量;法院工作效率;其他考核標(biāo)準(zhǔn)

1.當(dāng)前法官績(jī)效考核制度中存在的問(wèn)題

1.1不合理考核指標(biāo)始終未完善

2014年12月23日最高人民法院就提出決定，取消對(duì)全國(guó)各高級(jí)人民法院的考核排名。最高人民法院同時(shí)還決定，保留審限內(nèi)結(jié)案率等若干必要的約束性指標(biāo)。而其他設(shè)定的評(píng)估指標(biāo)作為分析審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)的數(shù)據(jù)參考。

然而即使在這樣的指導(dǎo)下，由于未能形成統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，舊有指標(biāo)還是法院管理中一次又一次地保留下來(lái)。如《山東省呂梁市中級(jí)人民法院績(jī)效考核實(shí)施辦法》中明確規(guī)定：年終統(tǒng)計(jì)有下列情況的，被上級(jí)法院發(fā)回一件扣6分。被上級(jí)法院部分改判的1件扣5分;全部改判的l件扣10分。

上訴率、發(fā)改率、裁撤率、調(diào)解率等指標(biāo)不合理的原因不言而喻，舉一個(gè)例子就能很好地說(shuō)明。經(jīng)常看球賽的球友應(yīng)該了解，在一個(gè)球隊(duì)當(dāng)中，不僅只有能搶籃板的球員發(fā)揮重要的作用，那些經(jīng)常幫前鋒傳球的控球后衛(wèi)，甚至是那些幫控球后衛(wèi)擋住對(duì)手進(jìn)攻的優(yōu)秀球員也是每一個(gè)球隊(duì)里必不可少的組分。然而，那些能夠在MBA大展風(fēng)采，并且有漂亮的分?jǐn)?shù)的球員往往是把握投籃機(jī)會(huì)的選手。這樣一來(lái)，一些球員就會(huì)貪圖更好的個(gè)人賽績(jī)，而對(duì)真正需要做但不出彩的工作避之不及。法官與球員一樣，也是追逐個(gè)人利益的主體，一旦為他們?cè)O(shè)定了目標(biāo)的目標(biāo)，尤其是不盡合理的標(biāo)準(zhǔn)，他們就會(huì)不惜一些去完成這些加分項(xiàng)，取得成績(jī)。因此如果以單純以上述指標(biāo)來(lái)衡量法官判案的優(yōu)劣，就會(huì)迫使法官不顧當(dāng)事人的意愿和案件本身的特點(diǎn)去開(kāi)展調(diào)解工作，由此來(lái)避免發(fā)改、上訴等對(duì)其不利的風(fēng)險(xiǎn)。

完全脫離了發(fā)、改等傳統(tǒng)硬性指標(biāo)法官考核似乎像是空中樓閣，言之膚淺。因此其目前不可能完全被廢除，卻亟待被改善。

1.2量化不合理與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

以《呂梁市中級(jí)人民法院的績(jī)效考核辦法》為例，其中體現(xiàn)出了許多發(fā)人深省的問(wèn)題。從案件折算比例來(lái)看，如一審案件與二審案件中變量折抵，減刑、假釋案件與二審案件，民商事案件與破產(chǎn)案件等不同類型的案件可以分量折抵。

上述折算辦法在一定程度上來(lái)說(shuō)，已經(jīng)是量化合理的表現(xiàn)了。但是量化到這一步似乎又還有一些欠缺之處。比如，法院默認(rèn)一件知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件的難度和復(fù)雜程度大約是一件民商事案件的2倍，至少可以說(shuō)明法院已經(jīng)看到了復(fù)雜程度不同對(duì)審判效率的影響。照此推論那么同種民商事案件又下設(shè)多個(gè)分類，每一種類的民事案件的復(fù)雜程度的因素大相徑庭。比如雙方都為民事主體的借貸糾紛和民事主體與商事主體的投融資糾紛在復(fù)雜程度上，后者顯然就要高于前者。由此，我們可以看出影響一個(gè)案件復(fù)雜程度的因素很多，而且除了種類會(huì)產(chǎn)生影響，當(dāng)事人人數(shù)、標(biāo)的額、事實(shí)的復(fù)雜程度，都會(huì)不同程度地發(fā)生著影響。筆者認(rèn)為，要做到量化合理，至少應(yīng)該把可能起作用的主要顯性因素都囊括在考慮的范圍之類，統(tǒng)籌兼顧再進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定。

談到標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在目前全國(guó)法院法官的考核制度各行其是，沒(méi)有令人信服的一套規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。例如《河曲縣人民法院績(jī)效考核辦法》將法官績(jī)效考核、法院警務(wù)人員績(jī)效考核都統(tǒng)一規(guī)定在此辦法之中。因此，其很多加分或扣分內(nèi)容不僅針對(duì)法官，也針對(duì)法警和干部，這樣一來(lái)規(guī)制就顯得混亂不堪，令人困惑。而《黑龍江克山縣人民法院》將國(guó)家級(jí)、省市級(jí)榮譽(yù)表彰、專業(yè)刊物上論文的發(fā)表、受到報(bào)道的媒體新聞稿的發(fā)表、參加先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等活動(dòng)的指標(biāo)也賦予重要分?jǐn)?shù)納入法官績(jī)效考核加分項(xiàng)目之中。其他法院也都或多或少增添了一些脫離于法官審判活動(dòng)之外的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，各不相同，且究竟是否合理也還有待論證。

2.法官績(jī)效考核制度的完善

2.1在創(chuàng)新考核標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，兼顧效率與公平

筆者認(rèn)為《呂梁市中院考核辦法》中就體現(xiàn)出許多兼顧公平與效率的舉措，這種思維方法值得借鑒。其中有兩項(xiàng)關(guān)于發(fā)改率的規(guī)定。第一項(xiàng)規(guī)定是關(guān)于被上級(jí)法院發(fā)回、改判案件的法官，要予以罰分。而第二項(xiàng)則是若查明上述發(fā)回、改判有誤的，罰除的分?jǐn)?shù)要補(bǔ)回。并且若本院出現(xiàn)了錯(cuò)誤發(fā)回、改判案件的法官，同樣予以扣分處理。第二項(xiàng)是對(duì)第一項(xiàng)的制約。因?yàn)榘l(fā)回、改判是法官辦案效率低下，辦案能力與水平不高的一種體現(xiàn)，而對(duì)發(fā)改的糾正以及錯(cuò)誤發(fā)改的處理，也體現(xiàn)出了對(duì)法官考核中公平的重視。也即該案件可能并非法官辦案效率不高才造成發(fā)改，有可能是因?yàn)榘讣旧韽?fù)雜性較強(qiáng)，發(fā)回審理也是一種對(duì)案件公正審理的尊重。這兩層含義，一項(xiàng)是管理的公平與效率，一項(xiàng)是司法的公平與效率，相輔相成，互相促進(jìn)。

在《施甸縣人民法院部門(mén)工作目標(biāo)績(jī)效考核辦法》中，審判監(jiān)督庭更有嚴(yán)密而獨(dú)立的考核指標(biāo)。這樣不僅加強(qiáng)了審判監(jiān)督工作的執(zhí)行，更是通過(guò)對(duì)審判監(jiān)督庭的考核來(lái)間接實(shí)施對(duì)法官績(jī)效的考核。通過(guò)第三方的介入，既能夠起到很好的監(jiān)督作用，又實(shí)質(zhì)上成為了法官辦案質(zhì)量的保證。這也是舍棄管理的效率而提高執(zhí)法的質(zhì)量的又一典型范例，值得參考。

2.2公開(kāi)出臺(tái)全國(guó)法官績(jī)效考核統(tǒng)一指導(dǎo)細(xì)則

在重構(gòu)法官績(jī)效考核指標(biāo)的過(guò)程中，要著重運(yùn)用層次分析法

來(lái)理清思路，以期搭建結(jié)構(gòu)完整的框架。在權(quán)重體系確立中的運(yùn)用層次分析法是把復(fù)雜問(wèn)題分解成各個(gè)組成因素，又將這些因素按支配關(guān)系分組形成遞階層次結(jié)構(gòu)。通過(guò)兩兩比較的方式確定各個(gè)因素相對(duì)重要性，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對(duì)重要性的總排序。

具體而言，運(yùn)用層次分析法分析、設(shè)計(jì)法院、法官績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，最重要的是建立遞階層次結(jié)構(gòu)。首先將系統(tǒng)問(wèn)題條理化、層次化，構(gòu)造一個(gè)層次分析的結(jié)構(gòu)模型。再將模型中復(fù)雜問(wèn)題分解成由各種或各個(gè)元素若干組成的部分，元素按屬性分成若干組，形成不同層次。同一層次的元素作為準(zhǔn)則對(duì)下一層的某些元素起支配作用，同時(shí)又受到上面層次元素的支配。元素可分為目標(biāo)層（最高層）、準(zhǔn)則層（中間層）和指標(biāo)層（最低層）。根據(jù)已經(jīng)確定的指標(biāo)體系，建立某法院、法官績(jī)效考核遞階結(jié)構(gòu)。

法官職業(yè)道德的核心是公正、廉潔、為民。基本要求是忠誠(chéng)司法事業(yè)、保證司法公正、確保司法廉潔、堅(jiān)持司法為民、維護(hù)司法形象。而制定的法官職業(yè)道德統(tǒng)一指標(biāo)的所有指標(biāo)層的下級(jí)指標(biāo)都要圍繞著上述要求展開(kāi)。裁判公正是一個(gè)較為抽象的概念，但應(yīng)該也有基本的解釋尺度，比如是否嚴(yán)格依照法律法規(guī)以及法院內(nèi)部的辦案操作手冊(cè)，還包括立案準(zhǔn)確以及審判公開(kāi)。訴訟效益指標(biāo)包含著訴訟效率指標(biāo)、權(quán)益實(shí)現(xiàn)指標(biāo)以及司法公信度指標(biāo)等。司法技能指標(biāo)包含著調(diào)解力指標(biāo)、庭審質(zhì)量指標(biāo)以及裁判文書(shū)質(zhì)量指標(biāo)等。

3.結(jié)論

“立法令者以廢私也，法令行而私道廢。”沒(méi)有公開(kāi)統(tǒng)一的規(guī)則，則不能消除法官辦案中的私行。建立公正客觀的指導(dǎo)性考核標(biāo)準(zhǔn)重要程度至高無(wú)上。在實(shí)踐中，我們總能看到各地法院對(duì)于法官考核問(wèn)題，風(fēng)格迥異，各執(zhí)己見(jiàn)。有的法院審判工作考核占全部工作的80%以上，而有的法院僅占50%，還有的法院對(duì)于法官調(diào)研和法官撰文的發(fā)表也給予了相當(dāng)?shù)臋?quán)重。由此可見(jiàn)，如果不對(duì)法官考核做規(guī)范化的指導(dǎo)，各地法院容易流于一片亂象，低效且再無(wú)良策。而如果調(diào)動(dòng)全國(guó)之力量，建立統(tǒng)一規(guī)范守則，既凝聚了創(chuàng)新力量，又增強(qiáng)了規(guī)范的約束力，是真正能推動(dòng)法官績(jī)效考核制度改革的重要途徑。

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