全面落實總體國家安全觀提升國家儲備綜合保障能力

楊子健 劉利娟

國家儲備是維護國家安全，防范化解風險挑戰的重要工具和手段。面對紛繁復雜的諸多矛盾和風險隱患，按照定向調控、精準調控要求，國家儲備在履行職責使命時應精準發力，有的放矢，提高儲備政策的針對性和有效性。然而，以往對國家儲備功能描述時一般將其籠統概括為維護國家安全、保障經濟健康運行、保持社會穩定，并未對其功能作用進行系統性的細化界定，不利于儲備功能作用的有效發揮。總體國家安全觀提出后逐漸成為我國制定國家安全戰略的理論指導，以及研判國家安全形勢的根本方法。本文以國家儲備功能演進歷史脈絡和總體國家安全觀為二維分析框架，詳細闡述國家儲備的各項細化功能，以期對國家儲備理論和實踐有所參考。

一、國家儲備功能演變脈絡分析

儲備是人類規避風險的本能反應，因此從原始社會到現代社會儲備從未停止。但隨著社會生產力的不斷進步，國家儲備的功能不斷發生變化。為更系統全面厘清國家儲備各項功能，需要對儲備功能進行歷史地、連續地考察。

（一）原始的防風險功能

儲備的原始功能是“積谷防饑”。由于古代生產力水平低下，糧食、兵器等重要物資總體處于短缺狀態，因此必須提前準備，以備不時之需。時至今日，雖然社會生產力極大發展，但重要物資的可靠供應始終受到各種風險挑戰的威脅，儲備“積谷防饑”的功能也因此一直未變。儲備的這一功能用現代語言描述就是“保險”，即保證風險發生時重要物資的可靠供給。現代儲備保險功能表現在兩個方面：其一是防備短缺，保證穩定、可靠供給;其二是平抑物價，中國古代“常平倉”即是為此而設計，防止囤積居奇，避免“谷賤傷農、谷貴傷民”。

（二）三次工業革命之后逐步形成的儲蓄功能

隨著社會生產力的不斷發展，尤其是三次工業革命之后，全球化和經濟一體化不斷深化，重要資源能源在全球范圍內進行配置并優先向經濟發達國家流入，部分地區重要物資出現供過于求的現象，而其他地區可能出現供不應求現象。因而，儲備在國家或地區經濟中的“蓄水池”和“緩沖器”作用開始增強。尤其是在工業化過程中，各種重要能源資源消耗巨大，面臨的供應中斷風險不斷增加，此時儲備之于國家如同庫存之于企業，主要用于保證國家機器穩定運轉。同時，庫存之于企業又是企業的流動資產的重要組成部分，而流動資產又具有較強的流動性和變現能力。對儲備而言，其實際也是一國所持有的財富，而這種“財富”在當今高度發達的市場體系下更容易變現或作為國際支付的媒質，是一國除儲備貨幣之外的重要財富積累方式，因此賦予了儲備“儲蓄”功能。

（三）現代金融體系下的投資功能

現代商品期貨市場的建立意味著作為期貨交易的各類商品具有了金融屬性。20世紀60年代，特別是進入70年代以后，隨著布雷頓森林體系的解體和世界石油危機的發生，利率和匯率出現劇烈波動，市場風險大幅增加。為規避市場風險，尋求套期保值，銀行、企業和投資機構開始涌入金融衍生品市場，商品期貨、期權等金融衍生工具也因此成為最基本的避險工具，作為一項投資性資產用于對沖通脹風險。有色金屬、石油、糧食等基礎原材料是全球商品期貨的主導品種，交易規模占整個商品期貨交易總規模的七成以上，成為與股票、債券等“紙資產”相對應的“硬資產”。而石油、有色金屬等重要商品又是國家儲備的主要品種，在某種程度上賦予國家儲備“投資”功能，用以分散國家持有美元等“紙資產”的風險，獲取商品價格上漲時溢價，抵消部分因重要商品價格上漲對本國工業生產的沖擊。

綜上，國家儲備的功能作用隨著社會生產力水平的提高而逐步演化，分別形成了保險、儲蓄和投資三大功能，并成為國家儲備維護國家安全的重要理論基石。

二、基于總體國家安全觀的儲備功能分析

總體國家安全觀是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，黨的十九大報告將“堅持總體國家安全觀，走中國特色國家安全道路”確定為新時代中國特色社會主義建設基本方略之一。為貫徹落實總體國家安全觀，更好實現國家儲備維護國家安全的職責使命，本文在總體國家安全的框架下，從保險、儲蓄和投資三大基本功能，對國家儲備的功能進行細化，具體見表1。

（一）政治安全

政治安全是國家的根本，也是國家安全體系的核心，主要包含政權安全、主權安全、國家基本制度安全與意識形態安全等四個方面。國家儲備在政治安全方面的功能主要體現在：

阻止或抵御影響價格或供應的單邊政治行動。對于進口依賴度高、進口來源集中的重要物資，容易受到出口國單邊政治行動的影響，一旦發生供應緊張或供應中斷，將對本國相關行業乃至整個國民經濟造成恐慌和嚴重威脅。近年來，國際上單邊主義和貿易保護主義，石油、鐵礦石等能源資源均發生過相關情形。

提供人道主義援助的物資供應。該功能是國家儲備的常用功能，美國、俄羅斯等國均將此列入儲備功能。國家儲備通過儲備相關援助物資確保人道主義援助物資及時供應。

為邦交國家發生物資短缺時提供支持。我國政府以維護世界和平、促進共同發展為外交宗旨，當邦交國家發生暫時短缺時，我國政府可利用國家儲備為其提供物資支持，對于鞏固和增強外交關系，提高國際地位具有積極作用。

（二）國土安全

國土安全是指主權國家領陸、領水、領空和底土的安全，不受威脅、侵犯、顛覆、破壞的客觀狀態。

國家儲備在國土安全方面的功能主要是應對恐怖組織或分裂勢力制造社會事件時造成的物資供應緊張。恐怖組織或分裂勢力罔顧民生，通過制造恐怖和暴力事件等活動破壞基礎設施、制造社會恐慌、擾亂正常生產生活秩序，這一過程中往往造成重要生產生活物資供應緊張，為此需要通過國家儲備或緊急調配提供物資保障。

（三）軍事安全

軍事安全，是指國家處于不受戰爭威脅、軍事入侵和軍事利益侵害的狀態。軍事安全是國家安全的重要保障。國家儲備在軍事安全方面的功能主要體現在：

防備多樣化軍事行動重要物資供應中斷。我國軍隊承擔多樣化軍事任務，包括維護領土、領海、領空安全，維護海洋、太空、網絡電磁空間權益，維護國內社會穩定，參與國際維和、國際反恐、國際人道主義救援，參與搶險救災等。這些軍事任務大部分具有急難險重的特點，對物資供應和保障具有較高要求，因此需要建立儲備防止重要物資供應中斷，為順利完成軍事任務提供保障。

擴充軍備，提高軍事實力。現代戰爭呈高投入、高消耗的特點。戰前對戰場建設要求高、投入多，加之現代高技術武器裝備價格昂貴，戰時作戰消耗快，耗費巨大。因此，充足的軍事物資儲備是軍事實力的重要體現，也是打贏現代戰爭的必要條件。

（四）經濟安全

經濟安全是國家安全的基礎支撐，主要指在經濟領域里，一國為實現本國經濟的穩定、內部發展的可持續、各個部門的平衡等目標所確立的保障手段和過程。國家儲備在經濟安全方面的功能主要體現在：

阻止或抵御影響價格或供應的壟斷行為。國家儲備通過收放實施宏觀調控，引導市場預期，調節供求關系，防止或抵制因壟斷行為造成價格操控或供求失衡。

預防或打擊重要商品市場投機行為。當發生戰爭或重大突發事件時，社會恐慌氣氛加劇，國家儲備通過政策宣傳或市場投放，可以增強民眾信心，穩定市場預期，從而起到預防或打擊重要商品市場投機行為。

支持國際重要商品市場穩定。隨著全球化和經濟一體化的深入發展，我國經濟與世界經濟聯系愈發緊密，國內外市場的互動性進一步增強，國家儲備通過收儲或投放，可以支持國際重要商品市場穩定，從而為本國重要商品市場穩定和可靠供應營造良好的外部環境。

調節供求關系，緩沖暫時短缺或過剩。對生產者而言，市場暫時短缺時，國家儲備進行投放矯正扭曲的市場關系，使生產者不至于因市場誤判而盲目投入擴大產能，避免產能過剩;市場暫時過剩時，也能夠保持正常生產，減少生產能力的閑置浪費或盲目轉產。

優化國家金融資產結構，分散外匯儲備、債券等“紙資產”的持有風險，提高資產安全水平，促進國際收支平衡。近年來，國際國內金融市場動蕩加劇，外國債券、貨幣等金融資產投資風險加大，客觀要求國家進一步優化金融資產結構。國家儲備兼具實物屬性和投資屬性，相對于“紙資產”具有更好的抗風險性，對于提高國家金融資產安全性具有積極作用。

（五）社會安全

社會安全是指人群在公共生活空間的安全，包括人民生命財產、社會生活秩序和生態環境的安全。國家儲備在社會安全方面的功能主要體現在：應對重大突發事件，滿足維持正常生產生活秩序所需的重要物資供應。我國幅員遼闊，國情復雜，重大自然災害等各類突發事件頻發。各類突發事件發生后，國家儲備可通過投放儲備物資，提供正常生產生活所需的重要物資供應。

（六）科技安全

科技安全，是指國家科學技術的發展和權益不受破壞和侵權的狀態。進入21世紀，在新一輪科技革命的推動下，世界正發生著前所未有的變動和調整，科技安全在國家安全中的權重越來越大，直接影響著經濟安全、軍事安全、生態安全和政治安全等其他國家安全領域。國家儲備在科技安全方面的功能主要體現在：

防止重要領域尖端技術研發和應用過程中關鍵材料供應中斷。重要領域尖端技術研發和應用往往需要試驗各類金屬、非金屬材料，這些材料一般較為稀有或較為敏感，無法及時通過國內生產或正常貿易渠道解決，因此需要國家事先進行儲備以保證重要領域尖端技術研發和應用所需。

通過定向收儲扶持和引導新技術研發和國內生產。根據產品生命周期理論，新技術研發和應用推廣在市場機制作用下可能需要漫長時間。而且，新技術應用推廣初期，相關產品價格高昂且可能存在一定技術缺陷，導致研發機構回籠資金困難，進而影響后續研發改進。為搶占科技前沿，加速技術創新和推廣應用，國家儲備可在重要領域新技術研發和國內生產初期進行定向收儲，加速企業回籠資金進行后續研發，進而不斷改進產品功能和質量，降低產品成本和市場價格，加速新技術應用推廣。

（七）生態安全

生態安全，是指人的生活、健康、安樂、基本權利、生活保障來源、必要資源、社會次序和人類適應環境變化的能力等方面不受威脅的狀態，包括自然生態安全、經濟生態安全和社會生態安全組成的一個復合人工生態安全系統。國家儲備在生態安全方面的功能主要體現在：配合環境保護政策，通過定向收儲鼓勵回收。為貫徹綠色發展理念，國家儲備可配合有關環境保護政策，優先收儲滿足較高環保標準或通過資源回收再利用生產的物資或回收物資，進而提高廠商環保意識，促進環保技術應用。

（八）資源安全

資源能源是國家經濟社會發展的重要基石。資源安全是一個復雜的綜合系統，一般受資源稟賦、政治、經濟、運輸、軍事等多方面因素影響。國家儲備在社會安全方面的功能主要體現在：

抵御對外依存度較高的重要能源資源供應中斷。此功能是國家儲備最常見的功能。有關研究顯示，未來較長時間內，我國石油、鐵礦石、銅等資源能源消費規模還將進一步擴大，對外依存度持續提高。以石油為例，2018年其對外依存度已高達70%。因此，國家儲備應當繼續加強重要能源資源儲備，保障重點物資供給安全。

應對突發情況或季節性重要資源能源供應中斷。受季節變化、交通能力限制等因素影響，煤炭、鐵礦石等需要長途調運的物資存在季節性供需不平衡。為應對此類情況，國家建立儲備進行錯峰調節，確保重要資源能源可靠供應。

建立資源地儲備保護稀有資源。為保證稀有資源未來長期持續供應，劃定部分重要能源資源礦藏地作為資源地儲備，暫緩開發。

提高資源價值，實現生產者剩余。部分礦產資源因亂采濫挖、行業無序競爭等問題導致資源價值被低估，損害生產者乃至國家的整體利益。國家對此類物資進行政策性收儲，通過擴大需求推動價格回歸理性水平，實現生產者剩余，避免資源低價流出。

（九）核安全

根據國際原子能機構定義，核安全包含兩層含義，一是核安保，指對涉及核材料、其他放射物質及其附屬設施的盜竊、蓄意破壞、非授權進入、非法轉移和其他惡意行為的防范、探測和響應。二是核安全，指在核設施的設計、建造、運行和退役期間，為保護人員、社會和環境免受可能的放射性危害所采取的技術和組織上的綜合措施。

國家儲備在核安全方面的功能主要體現在兩個方面，一是防止核設備設施關鍵零部件、核原料等重要物資可靠供應。二是為消除核事故、核恐怖襲擊等帶來的影響開展相關救助物資儲備。

三、政策建議

（一）強化責任擔當，健全國家儲備體系

本輪機構改革新組建國家糧食和物資儲備局，有效整合相關部門儲備職能，奠定了“大儲備”，對國家儲備改革發展的重要里程碑。國家糧食和物資儲備部門應當深入學習貫徹總體國家安全觀，強化責任擔當，健全體制機制，創新發展理念，堅持融合開放發展，加快構建符合國家安全利益需要、統一的國家物資儲備體系，不斷提升維護國家安全綜合保障能力。

（二）加強預警監測，完善政策工具箱

加強對相關領域潛在性、苗頭性和傾向性問題分析研究，建立和完善與相關部門的信息共享和會商機制，健全重要領域和重點儲備品種監測預警體系，及時準確發展相關風險隱患。強化預案管理，優化工作流程，進一步發揮國家儲備精準發力、見效顯著的政策優勢，在充分運用價格、貿易等市場手段的前提下，創新和豐富國家儲備宏觀調控方式，分類施策，有效維護我國總體國家安全。

（三）提升運作管理水平，推動儲備高質量發展

優化國家儲備區域布局和品種規模，更好地服務于國家儲備宏觀調控和應對突發事件的大局;創新完善儲備調控模式，加快構建科學規范、運轉高效、實施有力的儲備體系，推進國家儲備現代化進程。

（作者單位：國家糧食和物資儲備局資產管理與發展研究中心）