實然與應然：我國城鄉居民基本養老保險制度的公平性研究

成志剛，周梓璇

(湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

制度的產生源于人們之間利益的差別，而制度建立的目的則是對人們之間利益關系進行有效調節，“制度是一個社會中的一些博弈規則”，“是人類設計出來調節人類相互關系的一些約束條件”[1]。作為社會利益的調節器，制度的設計與實施必然會有其價值追求，而“正義是社會制度的第一美德”[2]，制度的公平性就在于其正義性。公平指按照一定的社會標準(諸如法律、政策等)和正當的秩序合理地待人處事，這是制度的重要品質。在現代社會，社會保障制度是國民收入再分配的重要手段，承擔著調節收入分配、縮小貧富差距的責任，公平是其基本的價值追求。社會保障制度建立的目的就是為了實現社會公平，評價社會保障制度優劣的客觀尺度往往是以“該制度設計是否符合公平的價值取向，是否促進了社會的公平或縮小了社會的不公平”[3]來衡量。

2014年我國在整合新型農村養老保險制度和城鎮居民基本養老保險制度的基礎上，建立城鄉居民基本養老保險制度，這個制度保障了城鄉居民在其因年老喪失勞動能力時，由國家和社會提供養老保險待遇，滿足其基本生活需求。我國城鄉居民基本養老保險制度建立的初衷就是為了打破城鄉居民在養老保險上的二元格局，保障城鄉居民能享受同等的養老待遇，實現城鄉居民養老保險制度的一體化，進而維護社會公平，促進社會和諧穩定發展。因此，公平是我國城鄉居民基本養老保險制度設計的重要價值追求。那么，我國城鄉居民基本養老保險制度是如何體現公平價值取向的？其建立及實施中的公平性缺損表現在哪些方面？怎樣提升其公平性？本文將就這些問題進行具體的探討。

一 城鄉居民基本養老保險制度公平性的表現

社會保障制度始終將公平作為其建制理念和價值追求，我國城鄉居民基本養老保險制度作為一項重要的社會保障制度，是以保障老年人基本生活需要、打破城鄉二元格局及維護社會公平為目的來進行制度設計的，其公平性體現在參保范圍、制度管理、待遇機制等方面。

(一)參保范圍全覆蓋體現公平

城鄉居民基本養老保險制度目標人群的覆蓋范圍是衡量其公平與否的首要指標，覆蓋的目標人群越廣，所覆蓋人群的待遇越均衡，該制度的公平性越高。只有實現目標人群的全覆蓋，才能體現該制度的機會公平，即盡管城鄉居民的地域、戶籍身份、擁有的經濟和社會資源不盡相同，但都能平等獲得養老保險的參保機會。我國城鄉居民基本養老保險的目標人群是全體城鄉居民，凡是年滿16周歲(不含在校學生)，非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民，都可以在戶籍地參加城鄉居民基本養老保險(國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見，國發〔2014〕8號)。這一規定意味著我國社會養老保險制度已經從制度上實現了城鄉全覆蓋，城鄉居民可根據自己的實際情況參保從而獲得養老保障。目前，全國各地區“城鄉居?！备采w率雖有所不同但都在不斷增長，其覆蓋率超過90%，部分地區更達到100%，實現了全覆蓋。隨著覆蓋率的增加，我國城鄉居民基本養老保險制度的參保人數也是逐年增加，其具體參保情況見表1。

表1 2012—2017年城鄉居民養老保參保情況(單位: 萬人)

數據來源：2012—2017年人力資源和社會保障事業發展統計公報

覆蓋范圍的持續擴大和參保人數的不斷增長不僅體現出城鄉居民對于城鄉居民養老保險制度的認可及滿意程度，也反映出該項制度實施的公平性。

(二)待遇給付方式彰顯公平

養老保險制度的核心內容是養老金的給付，因而養老金待遇給付的方式直接決定了該項制度的公平與否。“城鄉居?！钡酿B老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成?；A養老金由國家財政進行給付，最低標準每年由國家根據經濟發展和物價變動情況來確定，各地方政府根據當地經濟社會發展狀況對基礎養老金標準進行相應的調整。每位參保的城鄉居民在達到退休年齡后每月都能享受國家所提供的基礎養老金。同時，中央考慮到我國東中西部地區經濟發展的不平衡，對中西部地區的基礎養老金按照中央確定的最低標準上進行全額補助，對東部地區補貼50%，這種東中西部地區差異性補貼的方式也體現了“城鄉居保”制度在保持基本平等的前提下，偏向弱者的價值取向，這與正義的“差別原則”相符?！俺青l居?！敝贫葘θ跽叩膸头?，還體現在其針對沒有繳費能力的重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。

除基礎養老金外，“城鄉居保”制度待遇給付的公平性還體現在對不同繳費檔次的個人賬戶養老金實行差異化補助上。個人賬戶養老金主要的資金來源于個人的繳費和政府的補貼，目前我國城鄉居民基本養老保險制度設有100元至2000元不等的12個投保檔次，各地區依據當地實際情況所設置的繳費檔次略有不同。政府按照“多繳多補，長繳多補”的原則對不同檔次的參保人員提供差額補助。個人賬戶養老金在參保人員達到退休年齡后每月按照個人賬戶全部儲存額除以139的標準進行發放，個人賬戶相當于個人儲蓄全部歸屬個人。城鄉居保制度對不同繳費檔次的差異化補助方式，在一定程度上體現了權利與義務的一致性，彰顯了公平。

(三)制度管理統一確保公平

制度的公平以制度的統一為基礎，“城鄉居保”制度的公平以統一的服務管理為基礎。由“新農?！焙汀俺蔷颖！焙喜⒍鴣淼摹俺青l居?！睂嵤┙y一管理，首先，是制度名稱的統一，新型農村養老保險和城市居民基本養老保險合并后統一為城鄉居民基本養老保險制度，參保對象為年滿16周歲未參與城鎮職工基本養老保險和機關事業單位養老保險的城鄉居民，制度名稱的統一打破了城鄉的界限，城鄉居民作為參保對象能同等地參保；其次，是政策標準的統一，“城鄉居?！敝贫葘Α靶罗r保”和“城居?！辈煌睦U費檔次進行整合，實行統一的繳費檔次和繳費標準，統一后的“城鄉居保”制度設有100元至2000元不等的12個繳費檔次，城鄉居民根據自己實際狀況可選擇不同的繳費檔次進行參保，享受國家統一提供的財政補貼，實現了城鄉居民參保規則的公平；再次，是管理服務的統一，“城鄉居?！敝贫葘ο嚓P資源進行整合，將新型農村養老保險基金和城鎮居民基本養老保險基金合并為城鄉居民基本養老保險基金，納入政府財政專門賬戶，?？顚Ｓ茫罩з~戶分開管理核算，對基金統一進行投資運營，在一定程度上優化了服務經辦機構的服務，降低了服務管理成本，提高了服務經辦機構的運行效率；最后，是信息管理的統一，整合城鄉居民的參保信息，統一進入城鄉居保參保人員的信息管理平臺，實現信息資源共享，避免因信息不對稱造成的損失[4]。“城鄉居保”制度管理的統一，確保了城鄉居民在統一的參保規則下進行參保，享受平等的待遇，確保城鄉居保制度實施的公平性。

二 “城鄉居保”公平性缺損的表現及誘因

(一)養老金增長機制不科學導致逆向投保

與城鎮職工基本養老保險金依據在崗職工平均工資逐年增加的增長調整機制不同，我國城鄉居民養老保險金采取的是定額機制，基礎養老金由國家根據經濟發展和物價上漲指數來確定最低標準并進行相應調整，在較長一段時間內保持不變，并不會因為城鄉居民收入的增加而提高，也不會因繳費檔次和繳費年限的增加而有所改變。而經濟社會的發展使得我國城鄉居民收入逐年增加，城鄉居保的繳費數額占同期人均收入的比例要遠高于其達到退休年齡后所領取的養老金占同年人均收入的比例。此外由于城鄉居保的個人賬戶收益率不高，遠低于城鄉居民人均收入增長率，因而在基礎養老金的定額制下，我國城鄉居民養老保險金的替代率隨著繳費年限的增加而逐年降低，參保年限越長或參保年齡越早其養老金反而越少。城鄉居保養老金增長機制的不科學影響到城鄉居保制度的公平性，抑制了城鄉居民的參保積極性，使得參保居民更傾向于選擇較低檔次參保，產生逆向投?，F象，長此以往，勢必影響到城鄉居保制度的可持續發展。

(二)基礎養老保險金地區差異明顯引發新的不平衡

由于我國城鄉居民養老保險尚未實現全國統籌，統籌的最高層次仍是省級統籌，大部分地區還處于市、縣級統籌，致使全國各地基礎養老金的標準不等，且差異明顯。2014年我國城鄉居民基本養老保險制度建立時就規定: 中央確定基礎養老金最低標準70元，各省、市、縣可根據當地經濟社會的發展水平可在70元的基礎上進行調整。2014年2月全國各省、市、自治區均對基礎養老金最低標準進行了調整，部分省市調整后的情況如圖1：

圖1 2018年部分地區城鄉居民基礎養老金標準

由圖1可看出，全國各地基礎養老金最低標準不一且差距很大，最高的是上海930元，其次是北京705元和天津295元，湖南、黑龍江兩省的基礎養老金略高于國家的最低標準，而安徽省則維持著國家最低標準88元，與上海相差10倍多。城鄉居民的基礎養老金是由中央及地方公共財政負擔，因而具有普惠的性質，一般而言，全國各地的城鄉居民均能享受大致相當的基礎養老金待遇，然而，基礎養老金最低標準在地區間的巨大差異，有違普惠屬性，更損害其公平性。此外，城鄉居?；A養老金標準的地區差異性，也有違于其以公平為導向的打破城鄉分隔、縮小區域收入差距的建制理念。

(三)制度銜接機制不暢損害參保人權益

制度的順利銜接是建立統一的社會養老保障體系的基礎，城鄉居民基本養老保險、城鎮職工基本養老保險和機關事業單位基本養老保險共同構成我國社會基本養老保險體系，但城鄉居民基本養老保險制度在與其他養老保險制度，尤其是與城鎮職工基本養老保險制度的轉接中存在著不合理的現象，損害了居民在轉保過程中的利益，影響“城鄉居保”制度的公平性。首先，就是在由“城職?！毕颉俺青l居?！钡霓D保過程中，根據人社部2014年頒布的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，參保人員在從“城職保”轉入“城鄉居?！睍r，其“城職保”中的個人賬戶儲存額全部并入“城鄉居保”的個人賬戶”，“城鎮?！钡睦U費年限合并計算為“城鄉居?！钡睦U費年限(人力資源社會保障部財政部關于印發《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》的通知，人社部發〔2014〕17號)。此項規定在一定程度上保障了城鎮企業職工的權益，但由于單位為職工繳納的養老保險費全部進入統籌賬戶，而“城鄉居?！睕]有統籌賬戶，因此，參保人在由“城職?！鞭D為“城鄉居?！焙?，這部分保險費并沒有一同進入參保人員的“城鄉居保”的賬戶中，這無疑損害了轉保職工的利益，有失公允；其次，就是在由“城鄉居?！毕颉俺锹毐！钡霓D保過程中，依據規定，參保人員在由“城鄉居?！鞭D“城職?！睍r，“城鄉居?！钡膫€人賬戶余額全部并入“城職?！钡膫€人賬戶中，但是“城鄉居?！钡睦U費年限不合并計算或折算為“城職?！钡睦U費年限，這明顯侵害了部分轉保居民的利益，尤其是長期參保居民的利益，而年輕一代的城鄉居民因考慮到繳費年限不合并計算或折算這一規定，對參加“城鄉居?！钡姆e極性并不高。

(四)財政補貼方式不合理挫傷參保積極性

我國城鄉居民基本養老保險制度實行差額補助的方式，采取“多繳多得”，鼓勵居民選擇較高檔次參保。但是目前我國城鄉居民養老金的補貼方式并沒有真正起到鼓勵作用，反而導致了“逆向投保”現象的產生，如表2。

表2 2012—2017年城鄉居民參保者人均繳費情況

數據來源: 2012—2017 年人力資源和社會保障事業發展統計公報

從表2數據看出，我國城鄉居民普遍選擇低檔次投保，平均參保僅為100多元，出現這種現象，除受參保人收入低的限制因素外，一個重要的原因在于城鄉居保的財政補貼政策沒有真正體現權利與義務的一致性。我國城鄉居保的補貼政策采取的是定額制，針對不同檔次給予不同額度的補貼。以湖南為例，城鄉居保的投保檔次分為100元至3000不等的14個檔次，其補貼標準為，對選擇年100元、200元檔次的投保居民，每人每年財政補貼不少于30元，其中省級財政平均補貼20元，其余部分由市(州)、縣(市)、區級財政補貼；對選擇300元、400元檔次的投保居民，每人每年財政補貼不低于40元，其中省級財政補貼28元，其余部分市(州)、縣(市)、區級財政補貼；對選擇500元及以上檔次的投保居民，每人每年財政補貼不低于60元，其中省級財政補貼40元，其余部分由市(州)、縣(市)、區級財政補貼(《湖南省人民政府關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》，湘政發[2014]24號)。按照最低標準計算，選擇100元的投保居民可享受30元的補貼，而選擇3000元的投保居民則僅能享受60元的補貼，兩者補貼金額差距為2倍，而投保金額卻相差30倍，按照補貼比例來算，選擇100元投保檔次享受30%的補助，而選擇3000元投保檔次的僅享受2%的補助，這種財政補貼方式使得居民投保檔次與政府補助呈逆向關系，不符合公平正義所要求的權利與義務相對應原則，財政補貼方式的不合理挫傷了居民選擇較高檔次參保的積極性。

三 提升我國“城鄉居?！敝贫裙叫缘膶Σ?/h2>

(一)提高“城鄉居保”統籌層次

影響“城鄉居?！惫叫缘囊粋€重要原因就是制度統籌層次過低，目前，我國城鄉居民基本養老保險制度的統籌層次最高是省級統籌，許多地方還是市級甚至縣級統籌，統籌層次過低直接造成基礎養老金實際標準各地不一，差距懸殊，嚴重影響制度的公平性。提高“城鄉居保”的統籌層次，如能實現全國統籌，在全國范圍內統一基礎養老金的發放標準，可避免因政府補貼標準不一所導致的基礎養老金地區差距過大的問題，不僅有助于更好地發揮養老基金的地區互濟功能，緩解部分地區的養老金給付壓力，同時，對基金進行統一管理和投資運營，也有助于更好發揮養老基金投資的規模效益。因此，為提升“城鄉居保”的公平性，應逐步提高城鄉居保的統籌層次，由縣級統籌提高到市級統籌，再由市級統籌提高至省級統籌，直至實現全國統籌。當然，提高基金統籌層次不僅意味著對養老保險金進行統一管理，提高基金的投資效益；還須優化經辦服務，建立統一的信息服務平臺，實現統籌區域內的信息共享；并按照統一的基礎養老金標準和增長機制給參保居民提供養老金待遇。

(二)加大政府財政補貼力度

城鄉居民基本養老保險制度是一項非繳費型普惠式的社會保障制度，政府是其重要責任主體，而要完善城鄉居保制度、提升其公平性，政府扮演著重要角色，擔負著不可推卸的責任，為此，應加大政府財政對城鄉居保的保支持力度。我國政府財政對城鄉居保的投入不夠，是導致我國城鄉居保水平過低的一個重要原因。隨著我國經濟總量的增加，發展速度由高速向中高速轉變，發展動力由投資驅動向以消費拉動的改變，為提高城鄉老年人的消費水平，更好地滿足其養老需求，加大政府財政對城鄉居保的支持力度就顯得尤為重要。特別是要明確中央財政和地方財政的責任，并在劃分中央與各級地方財政補貼的比例之時，應采取動態調整的方式，在保持同一區域內基礎養老金統一標準的情況下，對于財政負擔能力有限的地方政府，可由上一級政府財政進行補貼。同理，對于有充分負擔能力的地方政府，上一級政府可相應減少財政補貼比例，通過這種方式更好發揮中央及各級地方政府財政對城鄉居保的支撐作用，也能有效避免區域間養老金收入差距的擴大化。同時，中央及各級地方政府在財政上應增加對城鄉居保制度的資金投入，并通過不斷完善財政轉移支付制度來增加財政對城鄉居保制度的支持力度，以提高城鄉居民的養老金待遇水平，縮小制度之間的待遇差距，以彰顯城鄉居保制度的公平性。

(三)優化養老保險制度的銜接機制

制度的銜接直接影響制度公平性的實現，完善“城鄉居?！敝贫扰c其他社會養老保險制度的銜接不僅有利于提升“城鄉居保”制度的公平性，更有助于我國社會養老保險朝一體化方向發展。隨著我國新型城鎮化的快速發展，越來越多的城鄉居民在“城鄉居保”和“城職?！敝g轉保，如何保障城鄉居民在實現自由轉保的過程中其利益不受損害，實現兩項養老保險制度的順利銜接是關鍵。優化養老保險制度的銜接機制，首先，要建立統一的信息服務平臺，實現居民參保信息共享，簡化轉保手續，規范轉保流程，降低轉保成本，實現社保關系的順利接續。其次，在“城職?！毕颉俺青l居?！钡霓D保過程中，應將用人單位為職工繳納的養老保險費按照一定比例劃入個人賬戶，在參保人轉保時將其個人賬戶直接轉變為城鄉居保的個人賬戶，從而切實維護轉保人的利益。再次，在“城鄉居?！毕颉俺锹毐！钡霓D保過程中，要合理設計城鄉居保的年限折算方法，可根據個人繳納的費用高于城職保的人均繳納額的一定比例來進行折算，同時允許進行差額補助，在不損害城職保參保人利益的前提下維護轉保人的利益。

(四)健全“城鄉居保”的補助方式

“城鄉居?！毖a貼方式的不合理不僅直接造成了制度的不公平，也嚴重挫傷了城鄉居民參保的積極性，因而需要對現行的財政補貼方式做出適應性調整。對城鄉居保補貼方式的調整應秉持權利與義務相對應的原則，首先，將財政對養老金的定額補貼改為定比補助，即按照統一的補貼比率給予不同檔次的參保居民以不同的補貼金額。統一的補貼比例既體現了國家提供養金老補貼的普惠性，同時也維護了較高檔次參保居民的利益，實現了參保居民權利與義務的統一。其次，就是增加繳費年限補助金，即對于超過最低繳費年限持續參保的居民增加一定的補助金，增加的額度可根據其多繳的年限，按照一定的比例來計算。目前，吉林省就采取這種方式，并取得了較好的效果。吉林省在2015年下發的《關于完善城鎮職工基本養老保險多繳多得激勵機制》的通知中就規定了，對于年繳費累計超過20年的參保居民，在達到領取基本養老金條件后，在原計發標準上增加其基礎養老金計發比例。其中，累計繳費年限在21—25 年的部分，每年增加 0.15%的養老金；累計繳費年限在26—30 年的部分，每年增加0.2%的養老金；繳費年限在31年及以上的部分，每年增加0.25%的養老金[5]。這種按比補貼的方式值得其他省區學習借鑒，并可在全國范圍推廣，通過優化城鄉居保的補貼方式形成有效的激勵機制，鼓勵城鄉居民高檔參保、長效參保，以緩解城鄉居保的養老基金給付壓力，促進城鄉居民基本養老保險制度的可持續發展。