工傷勞動爭議裁審尺度及銜接機制研究
——以長沙市為例

佘藝穎

(長沙學院法學院，湖南 長沙 410022)

近年來，長沙堅持先進制造業與現代服務業深度融合，現代產業與服務業發展迅速，同時勞動爭議也日益增多，工傷賠償爭議尤為典型。工傷勞動爭議案件的處理分屬勞動仲裁和訴訟不同系統，裁審尺度存有差異，如存在勞動關系確認尺度不明、法律適用標準不夠統一、程序銜接不夠規范、工傷待遇裁判標準有待細化等問題。這些問題影響了爭議處理質量和效率，降低了仲裁和司法的公信力。

一 長沙市工傷勞動爭議裁審現狀分析

(一)工傷勞動爭議仲裁案件樣本分析

勞動仲裁是勞動者進入司法程序的前置程序，因此勞動爭議案件的立案情況可以反應出區域勞動關系。從2008—2017年十年間，全國各級勞動仲裁案件呈現出階段性波動(見表1)，表內數據體現出2008年勞動案件呈現出井噴式的增長，這與當時《勞動合同法》頒布有關，自此以后勞動仲裁案件和社會保險案件數量呈現出高位的波動態勢。

與全國的仲裁案件相比，長沙市仲裁案件則顯示出更為快速的增長態勢。以長沙市勞動人事爭議仲裁院為例，該院2018年受理立案總計1947件，仲裁結案率達到90%，其中河西派出庭的立案數量為608件[2]。長沙勞動人事爭議仲裁院的2016-2018三年的立案數據顯示長沙市勞動爭議案件連續三年增長，特別2018年案件增長28.5%尤為突出(見表2)。

表1 全國2007—2017年仲裁案件數據(單位：件)

數據來源：中華人民共和國國家統計局歷年統計年鑒[1]

表2 長沙勞動人事爭議仲裁院2016—2018年仲裁案件數據(單位：件)

數據來源：長沙市勞動人事爭議仲裁院調研制作

以長沙市勞動人事爭議仲裁院河西派出庭為例，管轄區域包括長沙市岳麓區、長沙市高新技術開發區、湘江新區等重要工業區域以及科技創興創業區域。該區域具有長沙市典型的產業特色。調研統計顯示，該區域2018年勞動爭議案件相比全市其他區域增長更快，達到28.7%。工傷勞動爭議案件增長35%，近三年占勞動爭議的比例也逐年提高(見表3)。

表3長沙市勞動人事爭議仲裁院河西派出庭工傷案件數據(單位：件)

工傷案由2016年2017年2018年確認勞動關系案件或者用工主體責任71316工傷待遇案件375284工傷類案件總計4465100勞動爭議案件總數444433608工傷類案件占比9.90%15%16.4%

數據來源：長沙市勞動人事爭議仲裁院調研制作

(二)工傷勞動爭議訴訟現狀

近年來長沙市各級法院受理勞動案件也逐年遞增，工傷案件在法院審理的勞動爭議案件中占比較高。以長沙市天心區人民法院勞動爭議糾紛案件為例，該院2018年度勞動爭議糾紛案件審判情況報告顯示，2018年全年受理勞動爭議案件為334件，已結確認勞動關系案件為26件，工傷保險待遇糾紛55件，占勞動爭議案件的23%[3]。其中建筑業的案件為62件，在行業類型中占勞動爭議處理案件的第二位。從糾紛類型看，法院處理工傷案件絕大多數是未繳納工傷保險情形下的工傷勞動糾紛，其數據對于市區的勞動訴訟情況有代表性。而長沙勞動人事仲裁院河西派出庭主要管轄長沙市河西區域勞動爭議案件，其2018年的勞動爭議立案數達到608件，是同期天心區法院勞動爭議案件立案數的兩倍，顯示出長沙市勞動仲裁機構對勞動爭議案件分流明顯。但是長沙市勞動人事仲裁院河西派出庭的工傷勞動爭議在仲裁案件中占比約為16.4%(見表3)，而天心區法院同期數據達到23%，可見工傷案件相對于其他勞動爭議案件進入法院訴訟程序的比例更高。

(三)工傷勞動爭議程序仲裁與訴訟程序分析

目前工傷勞動爭議的程序規定主要集中在《中華人民共和國社會保險法》《工傷保險條例》等主要法律法規，此外湖南省2017年修正了《湖南省<實施工傷保險條例>辦法》。根據現行法律法規，工傷勞動爭議特別是未購買工傷保險的工傷勞動爭議的程序最為冗長。往往用人單位不愿意配合勞動者啟動工傷認定。在勞動關系不明確、用人單位不明的情形下，勞動者需要先通過確認勞動關系或者用工主體責任的仲裁或訴訟程序，獲得工傷認定啟動程序。而工傷認定程序、勞動能力鑒定程序等還可能產生行政訴訟。最終勞動者在經過工傷認定程序、勞動能力鑒定程序之后，還需通過仲裁、司法程序啟動工傷待遇支付糾紛的裁審程序。勞動者為獲得工傷保險待遇存在著多次訴累，程序顯得頗為艱難復雜。而此類情形廣泛存在于用工不規范的建筑施工企業，絕大多數同類案件的工傷待遇都經歷了多次仲裁和訴訟程序。

二 工傷勞動賠償案件裁審尺度疑難問題分析

工傷事故涉及勞動者、用人單位、社會保險經辦機構、社會保險行政部門等多方法律關系主體。但是工傷勞動賠償案件中，通常不涉及社會保險經辦機構、社會保險行政部門。目前仲裁與訴訟均處理的工傷勞動爭議案件主要分為兩大類型：確認勞動關系以及工傷待遇支付糾紛。目前長沙市勞動仲裁機構和法院對該兩類案件的裁審結果一致性水平較高，同裁同判逐年提高。但是由于立法模糊等原因，工傷勞動爭議案件在確認勞動關系的受理范圍、停工留薪期待遇、住院伙食補助費、護理費、交通費等問題的裁審尺度上，存在疑難問題需要探討。

(一)確認勞動關系案件受理范圍的問題

仲裁與訴訟對于確認勞動關系案件的受理范圍存在著不同尺度。最為典型的是達到法定退休年齡的勞動者是否可以主張確認勞動關系啟動工傷待遇方面的情形?！秳趧雍贤▽嵤l例》規定,勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。目前仲裁部門根據該規定，在實務操作中對于超過法定退休年齡的勞動者主張確認勞動關系或者用工主體責任的仲裁申請主要以“工傷”發生時間是否超過法定退休年齡作為受理案件的判斷標準。而法院通常根據《勞動合同法》第44條第二款、最高人民法院民一庭([2015]民一他字第6號)意見，以勞動者是否享受養老保險待遇或者領取退休金作為判定勞動合同關系是否終止的依據。因此，仲裁機構和法院在對于達到法定退休年齡的勞動者是否可以主張工傷待遇的問題上存有不同的理解，而由于理解和援引依據的差異又產生了不同的裁審受理范圍。

(二)停工留薪期的裁審尺度問題

關于停工留薪期的界定，往往是工傷賠償案件中勞動者與用人單位的爭議焦點?！豆ｋU條例》第33條，對停工留薪期作出了界定并限制了期限。從立法上理解停工留薪期是指職工因工作遭受事故傷害或者患職業病需要暫停工作接受工傷醫療的期間，并規定一般不超過12個月；傷情嚴重或者情況特殊，可以適當延長。該條文并未明確停工留薪期的確定機構和確定標準問題。長沙市勞動人事仲裁機構和法院在裁審中普遍參照《湖南省職工工傷與職業病鑒定前醫療期試行標準》或《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》。雖然這兩個文件上在一定程度上提供了分類標準，但適用較為困難。如(2018)湘0112民初3857號案中，根據目錄其受傷后的停工留薪期為1.5個月，醫療康復期為4-6個月，但其實際的住院時間就超過了1.5個月。住院時間應屬于《工傷保險條例》界定的停工留薪期限之內。所以若僅根據《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》界定停工留薪期限存在局限性。調研數據顯示，絕大部分工傷勞動爭議案件法院認可仲裁裁決的停工留薪期限的確定，但裁審人員通常并不具有專業醫學知識，確定停工留薪期仍具有局限性。

由于《工傷保險條例》沒有統一確定停工留薪期，各地制定了不同類型的停工留薪期確認依據。一類是由根據定點醫療機構出具的傷病情診斷意見來確定停工留薪期限，如《上海市工傷保險實施辦法》。第二類是制定停工留薪期分類目錄來確定停工留薪期的具體期限，如江西省制定的《江西省工傷職工停工留薪期分類目錄》[4]。但是無論是哪種判斷標準，確定停工留薪期的主體應為核心問題。筆者認為停工留薪期涉及醫療專業知識，由于其專業技術性問題，其確認主體應是勞動能力鑒定部門，勞動能力鑒定部門可以根據醫療機構傷病情診斷意見等醫療材料，參照《湖南省職工工傷與職業病鑒定前醫療期試行標準》或《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》確定停工留薪期，作為仲裁和訴訟中的裁審依據，減少仲裁機構和法院對停工留薪期的不同理解和適用引起的差異。

(三)工傷伙食補助費和交通費裁審尺度問題

對于工傷伙食補助費和交通費的裁判標準主要是依據《湖南省工傷住院醫療工傷伙食補助費和到外地就醫途中交通食宿費支付標準規定》，如長沙市中級人民法院(2018)湘01民終7257號判決書判決伙食補貼費按照每人每天10元標準發放。目前長沙地區法院基本采納該標準，但在仲裁裁決采用的是按出差伙食補貼的70%發給住院伙食補貼費用，該標準與法院標準并不統一。采用標準的不統一導致裁審的結果不一致。通常情況下，仲裁裁決的出差伙食補貼相對略高，通?；锸逞a貼費采取每人每天35元標準。筆者認為，工傷伙食補助費并不需完全涵蓋勞動者工傷伙食的支出，但是作為伙食的補助一部分仍可以根據職工的年平均工作和生活費用變化作出調整。這一點在《湖南省工傷住院醫療工傷伙食補助費和到外地就醫途中交通食宿費支付標準規定》也有所體現。因此，從維護裁審一致的角度，可以考慮以當地上年度的收入標準確定一定比例并逐年調整，且結合住院天數計算工傷伙食補助費，以統一工傷伙食補助費的裁審標準。

交通費的賠償目前主要是依據票據和合理性作為裁判考慮因素，但是對于特殊的交通費問題，裁審標準趨向一致。依據《社會保險法》第39條明確規定用人單位承擔的費用范圍包括合理和必要的交通費。對于工傷必須采取的緊急救濟措施而產生的費用應由用人單位承擔，如湖南省高級人民法院(2018)湘民申316號裁定。該案裁定由于緊急救援產生的包機費用應由用人單位承擔，其裁審理論來源是職工發生工傷時，用人單位應承擔法定的救助義務。因此，對于交通費問題可以以票據原則為主，參考其合理性和必要性來確定裁審尺度。

(四)工傷護理費裁審尺度問題

《工傷保險條例》第33條規定，第34條對護理費有所規定。其主要分為停工留薪期護理和勞動能力鑒定以后的護理費。通常情況下，仲裁和訴訟中主要根據住院時間計算停工留薪期間的護理費。關于護理費，通常理解為發生工傷以后，勞動者無法照顧自己需要護理的情形下的補償。以醫院治療時間作為護理費的標準值得商榷，因為可能存有非醫院治療之外的康復時間，建議以醫囑或者出院證據作為一定的參考依據。而目前長沙市工傷勞動爭議中還存有以工傷護理費的具體標準在裁審過程中并不統一的問題。仲裁機構目前采用的標準為根據工傷傷殘等級的方式統一護理標準：一級至四級為150元/天，五級至六級為120元/天，七級至十級為100元/天。通常情況下訴訟對仲裁中認定的護理費給予了認可，但是也有判決將護理費酌情考慮為70元/天，顯示出仲裁與訴訟對于護理費適用的標準的不統一的情況。有學者建議建議參照當地護工從事同等級別的勞務報酬標準由用人單位向工傷職工支付護理費[5]。筆者認為，可以在此基礎上考慮工傷傷殘等級的統一并適時調整停工留薪期的護理費標準。

(五)勞動關系解除的界定問題

根據法律規定，因工致殘被鑒定等級為五至十級的傷殘職工可以解除或終止勞動關系。界定勞動關系的解除時間意義在于確定工傷期間的工資計算或競業限制協議履行等問題。如工傷勞動爭議案件中勞動者與用人單位還簽訂過競業限制協議，其履行以勞動關系的解除為生效起點。工傷勞動爭議案件的特殊性在于通常情況下用人單位不能單方解除合同，最常見的是勞動者以要求支付工傷賠償待遇等申請仲裁。筆者認為，應考慮以勞動者申請仲裁的時間作為解除勞動關系的時間，即競業限制協議開始生效的時間。其原因是一次性傷殘就業補助金等待遇應以勞動關系解除作為前提，勞動者通過仲裁作為解除勞動關系的意思表示，而工傷勞動爭議并不影響離職以后競業限制的效力。

三 完善工傷勞動爭議裁審銜接程序機制的思考

2017年最高院與人社部頒布了《關于加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制建設的意見》，該意見指出充分發揮勞動人事爭議處理中仲裁的獨特優勢和司法的引領、推動、保障和深化裁審合作。隨后，山東、江蘇、廣東、北京、云南、甘肅、重慶等多地相繼頒布了各地的裁審銜接意見。湖南省人社廳與湖南省高院聯合發布《關于加強勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機制建設的實施意見》(湘人社發[2018]20號)(下稱《實施意見》)，對湖南省工裁審銜接制度起到了指導作用。結合工傷勞動爭議的特點，如何進一步完善工傷勞動仲裁案件的裁審銜接值得思考。

(一)明確勞動仲裁機構的“準司法性”

針對勞動爭議仲裁與訴訟關系問題，學界曾有諸多討論，主要分為兩大類觀點。第一類觀點認為，“一裁兩審”勞動爭議處理模式不適應當下的勞動爭議糾紛處理形勢，提出應該重構裁審模式，比如采用“或裁或審與各自終局”、“一裁一審”以及“部分案件一裁終局部分案件一裁一審”。第二類觀點是國內學者們肯定了當前的“一裁兩審”勞動爭議處理制度，但是需要對現有的裁審模式加以完善。雖然勞動仲裁機構在一定程度上來自行政授權，但是近年來，學界大多傾向于勞動仲裁具有準司法性的觀點。有學者提出，勞動仲裁帶有行政色彩的司法性或準司法性，仲裁和訴訟相當于特殊的一審和二審關系[6]。勞動爭議仲裁符合司法的基本特征，其與傳統司法機關的區別僅在于其裁決結果不具有完全的終局性，其裁決過程缺乏完全的強制性[7]。勞動仲裁“準司法性”的特點，與法院在一定程度上體現出同質特性，因此工傷勞動爭議案件在裁審銜接應考慮程序的延續、穩定和高效性。

(二)完善受理案件裁審程序銜接

工傷勞動爭議案件的受理主要存在幾類問題。其一，對于勞動關系理解差異引起的仲裁機構與法院是否受理的問題。仲裁案件的管轄是僅僅針對勞動關系，但是由于對勞動關系的不同理解，導致仲裁機構與法院是否作為勞動案件受理存有差異。其二，勞動者將工傷勞動爭議以不同的案由同時分別要求仲裁機構或法院受理的情形，導致可能會出現仲裁與訴訟重復立案的情況。其三，對于對仲裁機構者逾期未作出決定立案決定或者逾期未作出仲裁決定的案件，勞動者可以向法院提起起訴。但是由于仲裁機構與法院之間并未實現信息共享，導致重復立案或者重復裁決的情況。因此需要通過法院及時告知或者建立仲裁機構與法院的信息共享機制解決此類問題。

(三)加強保全和執行程序的裁審程序銜接

為了緩解工傷勞動爭議案件醫療的緊急性和程序冗長的矛盾，《勞動爭議調解仲裁法》第44條規定，仲裁庭對工傷醫療費用等案件可以裁決先予執行，并移送人民法院執行。該條文考慮到了工傷案件本身特點，但是沒有賦予勞動仲裁機構自身先予執行和財產保全的權利?！秾嵤┮庖姟穼ο扔鑸绦泻拓敭a保全提出了在財產保全和先予執行程序中裁審溝通和協助的意見，但是從長遠來看，可以考慮賦予仲裁機構在工傷勞動爭議中的先予執行或者財產保全的權力?！渡鐣ｋU法》第41條規定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，如果工傷保險基金墊付了費用，從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。但是實務中，往往用人單位在工傷事故發生以后可能采取轉移財產等行為導致工傷保險基金難以后續追償。若賦予勞動仲裁機構先予執行和財產保全可減少此類情形出現。此外，也有學者提出工傷賠償損失的案件，無論金額多少，均列為屬于《勞動爭議調解仲裁法》第47條第1款第2項規定的爭議，納入一裁終局的范疇[8],以期解決工傷賠償程序冗長的問題。

長沙市的工傷勞動爭議裁審結果的一致性和規范性程度較高，存在部分裁審不一致問題的主要原因是在于仲裁和訴訟適用法律法規，援引或參考人社部門或法院系統的不同意見等導致對工傷爭議案件裁判尺度不同的理解。隨著裁審理念的進一步融合和工傷勞動爭議標準的不斷規范，工傷裁審差異將進一步縮小，通過信息共享、聯席會議等可以更有效地完善裁審銜接制度。