基于公眾參與制度下的水資源管理

劉艷

摘 要 本文基于2017年我國環境公報和水資源公報的數據，從我國水資源現狀出發探討水資源管理公眾參與的必要性。通過分析我國環境管理的現狀，借鑒國外環境管理的公眾參與制度的經驗，針對政府、企業和個人三方主體，提出完善我國水資源管理公眾參與制度的相關建議。

關鍵詞 缺水 公眾參與制度 國外經驗 水資源管理 “三位一體”

一、引言

我國水資源總量豐富，居全球第6位。但由于自然條件限制以及其利用效率低、污染嚴重等因素，存在著資源性、結構性和水質性的缺水。水資源作為一種有限的稀缺資源和人們生存的基本要素，為了使其得到公平有效的利用，我國政府早在2007年就提出了“退耕還湖”等措施，減少地下水的滲漏以達到節水的目的，但收效甚微。因此，對水資源的有效管理僅依靠政府是行不通的，完善水資源管理的公眾參與制度，形成政府、企業和個人“三位一體”的合作共治格局才是根本。

二、水資源現狀分析

（一）資源性缺水

我國水資源總量豐富，但我國人口眾多，人均水資源占有量僅2100m3，不足全球平均水平的1/3，畝均水資源量也僅為全球的1/2，是世界12個貧水國之一。全國600多個城市中有400多個城市存在著不同程度的缺水，我國面臨著嚴峻的水資源短缺形勢。

（二）結構性缺水

一方面，部門結構性缺水。從截面數據看，2017年我國農業用水量為3766.4億m3，占社會總用水量的62.3%，而由于灌溉技術落后，農田灌溉蒸發、蒸騰嚴重等原因，水資源有效利用率僅54.8%。工業用水量為1277億m3，占總用水量的21.1%。從時間序列數據看，近五年（2013-2017）農業平均用水量為3835.4億m3，占社會總用水的62.9%;工業平均用水量為1598億m3，占總用水量的26.2%。[1]對比以上兩個維度的數據，不難發現我國農業用水與工業用水常年無較大變化，均面臨著缺水的窘境。

另一方面，空間結構性缺水。我國降水存在著顯著的“南多北少”的特征，水資源分布也相應地具備這一特征。同樣地，從截面數據[1]看，2017年北方6個地區降水量為337.1mm，水資源總量為5046.6億m3，南方4個地區降水量為1252.5mm，水資源總量為23714.6億m3。從時間序列數據看，近五年北方6個地區平均降水量為342.1mm，水資源總量為5306.7億m3，南方4個地區降水量為1253mm，水資源總量為23575.1億m3。

（三）水質性缺水

地表水與地下水作為我國水資源總量的重要構成部分，均存在著不同程度的污染，造成了水量性缺水上更為嚴重的水質性缺水。

地表水大致可以分為4種類型：河流、湖泊、水庫以及省界斷面。2017年我國地表水水質綜合評價結果[1]顯示，這4種地表水的水質有分別21.5%、74.0%、13.6%和33.0%處于“良好”以下（“較差”和“極差”）。湖泊由于封閉性較差，受污染程度顯著提高。同年，對各流域片區地下水水質也進行了綜合評價，其中，地下水水質“良好”及以上且可作為飲用水的水資源量僅占測站的24.4%，遼河流域甚至不足10%。[2]可見，我國水資源受污染情況十分嚴重。

三、我國環境管理公眾參與制度的現狀分析

1991年，我國正式提出公眾參與理念。現階段，公眾參與制度逐步成熟，但距離完善仍需較長時間。一方面，從公民角度來看，公民環保意識不強，對環境保護活動的參與程度積極性不高。社會缺乏激勵機制，公民在環保意識本就欠缺的情況下，很難主動參與其中。NGO非政府環保組織處于起步階段，對整個社會的環保活動帶動性差，環保能力有限。而且公民參與形式單一，主要側重事后監督。[3]另一方面，從政府方面分析，地方法律法規不夠細化和具體化，多口號和抽象性規定，可操作性差;公眾申請環境信息知情權受到限制，并且缺乏與之配套的申請程序。[4]

在水資源管理層面，2015年《水法》的修改中構建了社會公眾參與制度，明確提出社會公眾參與具體指社會公眾（泛指政府、企業及公民）根據國家法律賦予的權利和義務參與防治水污染和保護水資源。其具體落實了我國《憲法》中的公眾參與制度和人權保護制度，以立法形式明確規定了水資源管理的公眾參與權;保障了社會公眾的主體地位，明確了水資源保護以及水污染控制的相關程序和方法，有利于社會公眾參與水資源管理程序正義和實質正義的實現。[5]

四、國外環境管理公眾參與制度的經驗借鑒

（一）美國

1969年美國制定《國家環境政策》，首次規定環境影響評價中公眾參與的地位和權利，以環境保護立法方式建立了公眾參與制度，在全球掀起了公眾參與環境保護的熱潮。

2010年4月20日，美國墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺爆炸，大量原油泄漏導致墨西哥灣沿岸1000英里長的濕地和海灘被毀，給沿岸地區的社會經濟、公眾健康、生態環境等造成嚴重損害。本文僅就墨西哥灣海洋生態修復這一事件，解剖美國的公眾參與制度。

首先，頒布《墨西哥灣恢復法》，規定公眾有權參與恢復信托基金的分配，保證公眾能有效監督各部門對《清潔水法》的實施。其次，設置公眾生態信息咨詢平臺和信息公布電子平臺，即時為公眾答疑解惑;將已經提交的生態恢復項目和計劃公布于平臺上，保障公眾的環境知情權。最后，建立公眾網絡評論，設立專章回復公眾評論，[6]作出規劃前充分聽取公眾意見，集思廣益，以擬出最令公眾滿意且行之有效的方案。

（二）日本

“官產學”是日本循環經濟立法的公眾參與制度最顯著的特點。

“官”即政府，明確了政府的管理職責，同時要求企業和公民進行必要的協同。中央以及地方政府負責制定符合實際的、操作性高的法律法規來引導企業和公眾的行為。企業作為產業鏈條中的生產者，首先要求企業盡量減少廢棄物的產生，其次推進廢物資源化利用，最后必須堅持“污染者付費”原則，為由自身生產行為造成的污染支付相關的治理費用。公眾作為產業鏈條中的消費者，倡導公民個人由高消耗的生產生活方式轉變為有利于經濟可持續發展的生產生活方式。“產”的主體是企業，要求企業發展綠色低碳循環產業，遵循物質流轉與能量流動的生態規律，形成一個閉合回路的、能夠達到資源循環利用的產業鏈條。“學”最初僅指大學及科研機構等，后延伸為社會公眾，強調在政府的引導支持下，依靠企業和公民的科技創新推進資源的減量化、再利用和再循環。

總而言之，日本環境管理的公眾參與制度強調在循環經濟法律框架下政府、企業以及公民個人的多元參與和協同合作，是一種自上而下與自下而上結合的立法模式。[7]

（三）其他國家

澳大利亞在制定河流水資源的綜合規劃時，成立咨詢委員會，為除了利益相關者以外的所有對此感興趣的團體或用戶建立了廣泛的社會聯系渠道，使整個規劃過程公開透明。德國在制定環境管理的有關政策文件時，廣泛征求各行業數萬人的意見，大力宣傳以便增加公眾的了解，使其政策文件具有廣泛的群眾理解基礎，減少了政策執行時的阻力。加拿大則把環境管理的權利與責任下放到各個省區，由各省區眾多行業的人員成立管理協會，自行制定標準并監督實施。

五、完善我國水資源管理的公眾參與制度

（一）政府

一方面，構建具體的公眾參與水資源管理的法律保障制度。建立健全信息披露制度、聽證制度、激勵機制、水資源管理社團制度以及責任規章制度。通過信息披露制度保障公眾的知情權;通過發布聽證會召集公眾發表自己的意見，使得規劃更具科學性和民主性;對造成嚴重水污染行為進行舉報以及有效獻言的公眾提供有償回報，以激發公眾參與積極性;通過立法形式支持NGO非政府水資源管理組織的規范化、制度化和法制化發展，擴大其規模，吸引更多的社會公眾參與到水資源的管理中;堅持“污染者付費”原則，并對違反“水十條”①的責任主體進行嚴厲的懲罰，以對公眾形成約束。[8]

另一方面，加強政府水資源監管保護部門與社會公眾的協調配合是社會公眾參與制度具體有效運行的關鍵。政府水資源監管保護部門必須為社會公眾參與水資源監督保護提供具體的業務指導、經費保障、活動規劃與實施方案等。

（二）企業和公民個人

第一，企業應以減量化、再利用和再循環為企業水資源管理的目標，加強企業用水管理，提高水資源利用率。一方面要盡量減少水資源的排放，另一方面要加快推進水資源的無害化、微害化處理，促進水資源再利用。第二，企業和公民都應樹立高度的社會責任感，不僅要審視自己的行為，還要積極監督他人及政府的行為。在政府提供的水資源管理平臺中積極獻計獻言，為政府決策提供建議，使政府制定的政策文件更符合民意及實際情況，以便有效、高效地執行。第三，公民應積極加入NGO非政府水資源管理組織。公民具有“有限理性”，處于組織中可以更好地把反映公眾的利益訴求收集、聚攏、整合和反饋給政府，以提高政府的工作效率。

六、結語

公共財產理論和環境權理論是公眾參與環境保護的重要理論基礎。當前，我國面臨著嚴峻的資源性缺水、結構性缺水和水質性缺水等難題，水資源作為人類生活所必需的生存條件，是人類的“公共財產”，任何人都不能任意對其占有、支配和侵害。習近平總書記在黨的十八大上就生態文明建設和生態環境保護作出了一系列重要指示，強調要大力增強水憂患意識、水危機意識;從全面建成小康社會，實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。在這一過程中，需要形成以政府為主導的管控、調整和加強為主要內容的政府、企業、公民積極參與的“三位一體”的合作共治格局。所謂管控，即政府要制定與水資源管理相配套的制度體系建設，嚴格控制污染物的排放，明確責任劃分。所謂調整，是指企業調整產業結構，依靠科技創新升級工藝，提高水資源利用率和污水處理技術。所謂加強，則是指公民要加強水資源保護和節約用水的意識，提高對NGO非政府水資源管理組織活動的參與度。只有這樣，才能充分集多方智慧，使多方力量，提高我國水資源管理效率，從根本上解決我國水資源短缺難題。

注釋：①“水十條”的全稱是《水污染行動防治計劃》，具體包括：全面控制污染物排放;推動經濟結構轉型升級;著力節約保護水資源;強化科技支撐;充分發揮市場機制作用;嚴格環境執法監督;切實加強水環境管理;全力保障水生態環境安全;明確和落實各方責任;強化公眾參與和社會監督。

（作者單位為西南大學經濟管理學院）

參考文獻

[1] 中華人民共和國水利部.中國水資源公報[R]. 2013-2017.

[2] 中國環境監測總站. 2017中國生態環境狀況公報[R]. 2018.

[3] 王新燁.論地下水資源保護中的公眾參與制度[J].勝利油田黨校學報，2011，24（6）：79-82.

[4] 文洋.公眾參與制度離我們到底有多遠——淺論我國公眾參與制度現狀[J].理論界，2006（11）：45-46.

[5] 孫海濤.水資源管理中的公眾參與制度研究[J].理論月刊，2016（9）：104-110.

[6] 馬英杰，于曉華.美國《墨西哥灣恢復法》特點及其對我國海洋生態修復的啟示[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2016（2）：59-64.

[7] 吳真，李天相.日本循環經濟立法借鑒[J].現代日本經濟，2018，37（4）：59-68.

[8] 鄭博.我國環境公眾參與制度存在的問題及其改進[J].河北企業，2018（3）：115-116.

[9] 姚金海.論《水法》修改中社會公眾參與制度的構建——兼論“誰污染防治行動計劃”（水十條）的法律化[J].經濟與社會發展，2015，13（5）：84-87.

[10] 郭妮娜.淺析我國水資源現狀、問題及治理對策[J].安徽農學通報，2018，24（10）：79-81.