地方政府融資平臺(tái)金融監(jiān)管與會(huì)計(jì)規(guī)范問題探討

高佳琪

【摘要】為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府通常通過融資的方式來提高政府建設(shè)的資金成本利用效率。但現(xiàn)階段，地方政府嚴(yán)重的債務(wù)問題已經(jīng)對(duì)地方融資平臺(tái)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定以及政府的金融運(yùn)營產(chǎn)生了負(fù)面影響。為加強(qiáng)地方政府財(cái)政穩(wěn)定，促進(jìn)政府投融資平臺(tái)發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)，為地方政府財(cái)政管理體制改革和發(fā)展提供有力保障。

【關(guān)鍵詞】地方政府；融資平臺(tái)；金融監(jiān)管；會(huì)計(jì)規(guī)范問題；探討

地方政府融資平臺(tái)是地方政府投融資的主要工具。它以獨(dú)立法人的身份向銀行或金融市場(chǎng)借款，在地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中起到了非常積極的效果。中國的資本市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間尚短，因此這種通過向資本市場(chǎng)進(jìn)行債務(wù)融資進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)間也并不是很長，但其發(fā)展速度卻十分驚人。與此同時(shí)，隨著這種地方政府融資平臺(tái)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，融資平臺(tái)在運(yùn)作、監(jiān)管過程中的許多問題也日益暴露出來，一旦金融監(jiān)管和市場(chǎng)管理不到位，這些問題就有可能轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，從而造成危害。

一、1當(dāng)前階段地方政府融資面臨的主要問題

1.1地方政府作為融資平臺(tái)“法人”的身份尚不明確

地方政府在融資平臺(tái)上定位為“獨(dú)立法人”。然而，由于平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營主要由政府管理，和大多數(shù)企業(yè)擁有和控制的政府平臺(tái)，他們的身份定位不清楚具體的融資過程，和金融系統(tǒng)的操作往往忽略了政府的“法人”定位。一些政府部門利用地方財(cái)政營運(yùn)資金作為融資平臺(tái)的資金。一些政府將城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共建設(shè)作為項(xiàng)目資金，導(dǎo)致融資平臺(tái)的資金管理不明確。這種管理機(jī)制和運(yùn)行結(jié)構(gòu)缺乏足夠的約束力。一方面，融資平臺(tái)企業(yè)員工的晉升和收入由政府任命的企業(yè)管理者控制。另一方面，由于缺乏市場(chǎng)管理和監(jiān)督制度，政府融資往往與資金借貸使用的實(shí)際情況不符，還款困難，信用責(zé)任不清等問題。

1.2用于開發(fā)建設(shè)的資金缺少

目前全球普遍面對(duì)著金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。各級(jí)政府在設(shè)計(jì)相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃路線時(shí)普遍大量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是作為融資方，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的執(zhí)行者，政府的投融資平臺(tái)必須利用大量資金支持開發(fā)和建設(shè)，而這時(shí)矛盾出現(xiàn)了：政府投融資平臺(tái)雖然擁有龐大的資產(chǎn)總量，但可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金卻并不多。不能滿足需要，需要大量融資，因此面臨著巨大的壓力。

1.3土地作為抵押物，增加了地方金融運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)

在融資和投資中，地方政府往往將土地作為項(xiàng)目的主體，將土地作為項(xiàng)目本金進(jìn)行抵押，客觀上這的確促進(jìn)了地方融資平臺(tái)的發(fā)展和建設(shè)，但另一方面，土地作為抵押物或本金融資也在一定程度上增加了地方金融運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，中央政府以發(fā)展土地建設(shè)為目標(biāo)，針對(duì)在土地建筑等方面出現(xiàn)的一系列問題，通過宏觀調(diào)控來控制房地產(chǎn)行業(yè)過熱的情況，從而暴露出了地方在金融債務(wù)運(yùn)行中許多重大的問題。

除此以外，將土地作為抵押物時(shí)，由于土地估值會(huì)受到市場(chǎng)行情波動(dòng)起伏的影響，因此銀行借貸在進(jìn)行土地估值時(shí)也都十分謹(jǐn)慎，一旦市場(chǎng)行情不穩(wěn)，銀行會(huì)降低土地估值或者減少相關(guān)土地抵押項(xiàng)目，從而提升了政府進(jìn)行融資時(shí)的難度。

1.4銀行監(jiān)管的缺失，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無法監(jiān)管

銀行作為地方政府融資平臺(tái)在投融資活動(dòng)中的主要資本提供者，需要發(fā)揮監(jiān)管作用。但目前與發(fā)達(dá)國家相對(duì)成熟的金融市場(chǎng)相比，我國的金融機(jī)構(gòu)始終無法完全獨(dú)立于財(cái)政體系之外，這就使得金融機(jī)構(gòu)在地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的監(jiān)管作用在一定程度上受到了限制。

2加強(qiáng)融資平臺(tái)金融監(jiān)管與會(huì)計(jì)規(guī)范的具體措施

2.1堅(jiān)持發(fā)展平臺(tái)、政府推動(dòng)和市場(chǎng)運(yùn)行相結(jié)合的原則

地方政府在發(fā)展融資平臺(tái)的過程中要有自己的特色。首先要擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，提高業(yè)務(wù)能力，借助政府力量做好市政建設(shè)工作；同時(shí)，平臺(tái)還要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建立品牌項(xiàng)目，通過政府渠道，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)營模式和管理理念，發(fā)展自身。

2.2控制地方政府債券的發(fā)行，建立信用評(píng)級(jí)制度

地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的城市投資債券是準(zhǔn)市政債券。目前，地方政府以中央政府代表地方政府發(fā)行的債券的形式發(fā)行市政債券。然而，不可否認(rèn)的是，由于區(qū)域發(fā)展的差異，地方政府的信貸發(fā)行完全自由化是不可行的，甚至可能使地方政府的債務(wù)達(dá)到一個(gè)新的水平。因此，選擇先發(fā)放市政債券的試點(diǎn)城市是可行的，然后在到期的條件下開始。地方政府必須能夠在債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制方面發(fā)行大量債券。然而從“部分分配”到“所有分配”，還有很長的路要走。

2.3改進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，深化資本流程

最理想的政府融資平臺(tái)擁有大量資產(chǎn)，但其中許多不起作用。公司可以通過手中所持有的土地資源進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這樣一來就可以在保留土地價(jià)值的同時(shí)還能夠持續(xù)享受政府提供的相關(guān)優(yōu)惠政策，因此可以在地理優(yōu)勢(shì)和高價(jià)值土地上建立獨(dú)立開發(fā)公司。對(duì)于低價(jià)值或有發(fā)展困難的土地，可以直接劃撥資金用于收回新的項(xiàng)目建設(shè)資金。在無法控制的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)可以根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展和投資需要，通過股份轉(zhuǎn)讓實(shí)際退出相關(guān)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)增值或快速收益。

2.4建造市政設(shè)施，提供財(cái)政支持

尋求政府的資源債務(wù)比率銀行貸款融資和發(fā)行使用包裝投融資成本的資本和巨大的債務(wù)、股權(quán)融資壓力也會(huì)要求企業(yè)高回報(bào)投資者，從政府不拿錢帶壓力，這種壓力，以減少債務(wù)比率和增加對(duì)其提供資金的能力減少資本使用支出提高利潤。作為對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利進(jìn)行商業(yè)投資的行動(dòng)者，政府融資平臺(tái)很難為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施和服務(wù)的良性循環(huán)。政府應(yīng)負(fù)責(zé)建造市政設(shè)施，而不是提供公共設(shè)施，并有義務(wù)向這些設(shè)施提供財(cái)政支持。隨著經(jīng)濟(jì)迅速增長和財(cái)政收入增加，政府可以增加對(duì)融資平臺(tái)的財(cái)政支持。

2.5整合管理財(cái)務(wù)信息披露的國家會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告制度

關(guān)于地方政府供資平臺(tái)的信息的披露對(duì)于利益攸關(guān)方了解這些平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)結(jié)果和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。開放和透明的披露機(jī)制對(duì)于防止和控制供資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)是必要的，對(duì)于改進(jìn)地方治理和轉(zhuǎn)變其職能也是必要的。信息的公開透明化是政府治理的前提和基礎(chǔ)，因此政府應(yīng)定期進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)告，向社會(huì)和公眾提供相關(guān)財(cái)務(wù)信息，從而能夠幫助政府和利益攸關(guān)方進(jìn)行決策的制定以及績效的評(píng)估。

為此，首先地方政府應(yīng)建立起相關(guān)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，將分散的投融資活動(dòng)納入到財(cái)務(wù)報(bào)告中，從而可以反映出地方政府融資平臺(tái)的資金來源和去向、債務(wù)規(guī)模等情況；其次，要參考地方政府融資平臺(tái)目前所承擔(dān)的項(xiàng)目特點(diǎn)，制定出相對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)核算制度，并且要求相關(guān)融資平臺(tái)和公司定期向財(cái)政部門上交債務(wù)變動(dòng)表、類別一覽表等信息以供查閱和評(píng)估。

3結(jié)論

地方政府融資平臺(tái)是各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，是擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要任務(wù)是通過對(duì)地方政府的公益性項(xiàng)目開展投資融資活動(dòng)，促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，是目前我國許多地方政府在進(jìn)行投資和融資時(shí)選擇的主要工具。就目前情況來說，地方政府融資平臺(tái)雖然擁有相對(duì)完整的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，但是對(duì)于其會(huì)計(jì)信息披露卻沒有明確的法律法規(guī)要求。所以我們需要剖析地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀，在肯定其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用的同時(shí)，就其存在的問題進(jìn)行分析，找出解決問題的對(duì)策，完善對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督和管理，提高風(fēng)險(xiǎn)控制的能力和水平，從而助力地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范化運(yùn)營。

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