新時代背景下粵港澳大灣區城市群發展探究

趙辰雨

新時代背景下，建設粵港澳大灣區世界級城市群，是粵港澳地區經濟、社會、文化自身發展的內在需要，同時也是順應當前經濟發展規律的重大部署，對提升地區經濟發展水平和國際競爭力都具有重要意義。本文立足于城市群以及灣區經濟發展理論，對粵港澳大灣區城市群建設的現狀、發展難點進行多方面分析，結合時代背景以及具體實際提出針對性的對策建議。

一、引言

改革開放以來，特別是香港、澳門回歸祖國后，粵港澳地區的合作不斷深化，粵港澳大灣區經濟實力、區域競爭力顯著增強，現如今已具備建成國際一流灣區和世界級城市群的基礎條件。

2016年12月，國家發展改革委提出2017年將正式啟動珠三角灣區等跨省域城市群規劃編制，將香港、澳門和珠三角9市即廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州、肇慶作為一個區域整體來規劃，建立和完善粵港澳大灣區城市群之間合理的協作分工關系。2017年3月，國務院總理李克強在十二屆全國人大五次會議政府工作報告中明確提出： 要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。2019年2月18日，中共中央、國務院正式印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，對建設粵港澳大灣區的定位、布局和發展作出了全面規劃。《規劃綱要》的印發標志著大灣區城市群建設已上升到國家戰略層面的高度。

那么，如何把握國家發展全局，以全面的視野思考粵港澳大灣區城市群的發展現狀以及發展中可能存在的問題，發展具有“中國特色”的灣區經濟，具有重要的戰略意義。

二、粵港澳大灣區城市群發展現狀分析

（一）相關概念

灣區是指由一個海灣或者相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域，是一種新型的濱海經濟形態。城市群是在地域上集中分布的若干特大城市和大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團，是大都市區的聯合體。粵港澳大灣區城市群是由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶九市組成的城市群，是國家建設世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，也是繼美國紐約灣區和舊金山灣區、日本東京灣區之后的世界第四大灣區。

（二）粵港澳大灣區城市群發展現狀分析

全國人大代表、廣東省發改委主任何寧卡曾表示：“粵港澳大灣區城市群具備建成國際一流灣區和世界級城市群的基礎條件。這個區域經濟發達活躍，外向型經濟特征明顯，產業結構呈現高級化發展特征，初步形成具有國際競爭力的城市群，粵港澳區域合作進入深化升級階段”。

1.區位優勢明顯

中國現階段擁有大大小小的城市群，其中三大城市群，長三角、珠三角以及京津冀已經基本成型。從地理位置上看，粵港澳大灣區城市群瀕臨南海海域，面向東南亞，是我國唯一地處南海的主要核心城市群，在“一帶一路”建設中具有重要的戰略樞紐地位。粵港澳大灣區城市群以珠三角地區為腹地，依托著“廣佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三大經濟圈，依托著香港、澳門這類國際性窗口城市，更加凸顯了其發展外向型經濟的巨大潛力。由此衍生出的城市群相比較國內其他城市群更具有區位及時代優勢。

2.經濟實力雄厚

世界級城市群的發展應該以經濟實力作為基礎。粵港澳大灣區城市群包括了廣東省 9 座城市——廣州、深圳、東莞、珠海、佛山、江門、惠州、中山、肇慶，以及香港、澳門兩個特別行政區，覆蓋了經濟發達的珠三角地區，占地約 5.6 萬平方公里，人口 6000多萬。據數據顯示，2018年粵港澳大灣區城市群的經濟總量已經超過了10萬億元人民幣，約為10.87萬億元。從經濟總量來看，在國內城市群中處在領先地位，即便相比國際頂尖的三大灣區城市群也毫不遜色，加之粵港澳地區在對外經濟貿易發展中的優勢地位，可見其已經具備了建設世界級城市群，發展灣區經濟的雄厚基礎條件。

3.交通設施便利

對標世界級城市群的發展路徑，經濟融合發展以基礎設施互聯互通為前提。基礎設施的便利程度是城市發展的一個重要因素，是衡量經濟發展水平的重要指標之一。在交通設施方面，城市群內部已形成以城際鐵路和高等級公路為主體的城際快速交通網絡，力爭實現主要城市間1小時通達。2018年9月23日開通的廣深高鐵，從廣州南站到深圳北站只需要30分鐘，再加18分鐘就可到達香港西九龍站。隨著港珠澳大橋的開通，粵港澳三地交通聯系更為密切。一個更為開放、便捷的城市生活網絡已經成為現實。未來將發展以高鐵、軌道網絡、航空等高效交通方式互聯互通的交通模式，優化交通聯系，構建一個高效便捷的現代綜合交通運輸體系。

4.創新實力突出

粵港澳大灣區城市群內集聚了香港大學、香港科技大學等5所世界百強大學，匯聚中山大學、華南理工大學等一批國內知名重點高校，并呈現出高校數量多、教育體制多樣化、地理位置優越等優勢，為科技創新提供了強大的人才和技術后備力量。同時，城市群內新興產業發展迅猛，許多高新技術產業就誕生于此，集聚了華為、中興、比亞迪、騰訊、中興、大疆等一批具有代表性的創新型企業，科技創新實力突出。《粵港澳大灣區規劃綱要》曾提出：要建成智慧型城市群，推進新型智慧城市試點示范和珠三角國家大數據綜合試驗區建設。科技創新實力是粵港澳大灣區城市群發展的機遇所在。5月8日舉辦的第31屆世界港口大會上，《大灣區5G港口創新中心戰略合作協議》在廣州簽署，這標志著首個5G智慧港口項目正式啟動，首個5G灣區港口的建設將為粵港澳地區的發展提供新的動力。

三、粵港澳大灣區城市群發展的問題剖析

粵港澳大灣區發展的前景一片光明，但其發展建設中也存在一系列有待思考探究的問題，如何準確研判并揚長避短，這對粵港澳大灣區城市群的持續健康發展至關重要。

（一）政策制度差異化問題

港澳大灣區城市群有著明顯的“中國特色”即較為特殊的社會制度和經濟體制結構。這與世界上其他三大灣區有著明顯的區別。“一個國家、兩種制度、三個關稅區”正是粵港澳大灣區的“特點”所在。

“兩種制度”即香港與澳門是成熟的市場經濟體，重市場自主調節而輕政府管制。內地實行社會主義市場經濟，在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時主張政府在經濟中的主導地位。在行業準入資質問題的處理上，內地將其歸于政府行政審批行為，而港澳更注重行業集體自律的做法。廣東、香港、澳門三地互為三個不同的關稅區，擁有著三種法律架構以及三種貨幣體系，各地區受到不同海關和法律的管制。經濟模式及制度框架的差異使得城市群一體化建設缺少整體的宏觀統籌戰略，阻礙了各種生產要素在城市間的自由流動。由于不同地區實行不同的行政制度和法律法規，在信息、邊檢和市場管理上存在著較大的差異。港澳特區限制內地人才進入港澳就業;內地對雙向跨境資本流動設有審查機制;珠三角和港澳特區技術標準與行業準入資質差異大，這都阻礙了灣區內人員、資金、貨物及信息等生產要素的自由流通。粵港澳三個地區分別屬于不同的關稅區和不同的體制下，這使得其在統一協調管理上存在一定的困難。不同的政策條件使得粵港澳城市群之間缺乏高效直接的協調合作機制。粵港澳間的合作缺乏直接的法律機制，導致內地與港澳之間的合作只能依賴宏觀政策，而政策從頒布到實施較為周期長、難度大，由此也成為了制約灣區城市群發展的障礙。

（二）創新要素分散化問題

粵港澳地區集聚了眾多國內高水平大學以及高新技術企業，可是創新要素分散，高水平大學分布不平衡、不充分的問題依舊突出。從地理位置上來看，粵港澳大灣區內的高水平大學主要分布在香港、澳門、廣州、深圳 4 座核心城市，其他城市的高水平大學分布較少。香港的國際性高校有香港大學，香港中文大學等。澳門除了知名度最高的澳門大學外還有專業認可度很高的澳門科技大學、澳門理工大學等。在廣東省九市，“雙一流”建設高校和學科均分布在廣州市。根據 2017年教育部公布的“雙一流”建設高校和學科名單中，廣東省的中山大學、華南理工大學入選一流大學建設高校，中山大學、華南理工大學、暨南大學、華南師范大學、廣州中醫藥大學的18 個學科入選一流學科建設名單。從城市來看，香港高等教育最為發達毋庸置疑，廣州居次，澳門、深圳居中，其他地區相對較為薄弱，灣區各城市的高等教育的發展存在一定的差距，很大程度上影響了灣區經濟發展對于高水平人才的需求。

各城市間人才和要素的相互協同效應還不完善。各地區在政治制度、經濟發展方式和法律制度等方面存在著差異，政策機制以及利益訴求的不同將會阻礙人才、技術及創新要素的自由流動。不同地區高校間的合作辦學、學分互換、文憑轉換等方面仍然存在著制度性障礙。由此，雖然粵港澳大灣區城市群內高水平大學分布較為聚集，可是各高校間協同創新機制不完善，科研成果共享還未得到實現，創新成果轉化能力不強，人力資源流動效率低下等問題依舊存在。高水平大學間缺乏相互調節、相互合作的協同發展機制，這使得粵港澳城市群經濟發展缺乏長久的活力。

（三）核心城市不凸顯問題

從世界較為成熟的城市群發展模式經驗來看，城市發展的單中心結構更能體現決策高效率的優勢。位于“中心”位置的核心城市是協調區域發展、引領經濟優化、落實經濟政策的“領導者”。東京灣區和紐約灣區以核心城市命名，紐約大灣區以紐約市“金融中心”作為單一中心，日本首都東京以“產業灣區”作為單一中心。但著眼于粵港澳大灣區城市群，缺乏核心城市的問題日益凸顯，這也形成了粵港澳大灣區“無核心，多中心”的城市群結構。

對于粵港澳大灣區來說，城市間的經濟發展發展水平和功能定位差異不明顯，城市間甚至存在著同質化競爭的關系，特別是香港、澳門、廣州、深圳4個核心城市競爭力差異更是趨同。從經濟總量看，據數據顯示：2018年香港地區生產總值28453.17億港元，同比增長3%。按照深圳市公布的經濟數據，2018年深圳市GDP為24221.98億元，同比增長7.6%。按人民幣比較，去年深圳市GDP高出香港221億元左右，這是深圳市GDP首次超越香港，深圳成為粵港澳大灣區城市經濟總量第一的城市。2018年澳門GDP實際增長4.7%，約545.4億美元，人均高達8.26萬美元成為亞洲首富城市。由此可見，核心城市的經濟實力強已然成為其未來發展的基礎。

不僅如此，在珠三角致力于發展第三產業，著力向高科技制造、服務和創新型城市的轉型過程中，與香港的產業同質化競爭和爭奪經濟腹地競爭也開始慢慢顯現。香港是外向型國際化的經濟體，也是全球服務業主導程度最高的經濟體，第三產業長久不衰一直是其發展的動力所在。早在1979年，香港第三產業產產值就已達169.6億美元，深圳僅為 0.53億美元，相差達514 倍。而近年來深圳快速發展， 2018年深圳先進制造業和高技術制造業增加值分別為6564.83億元和6131.20億元，分別增長12.0%和13.3%，占規模以上工業增加值比重分別提升至 72.1% 和 67.3%，這使得深圳在各產業特別是高科技制造業上都對原經濟中心的香港造成了競爭性資源擠壓，讓香港在區域中的經濟地位明顯下滑。港澳與珠三角城市間的分工協作關系較差，在地理位置相近、比較優勢未凸顯的環境下，粵港澳地區整體的競爭出現同質化傾向進一步顯現。

四、新時代背景下粵港澳大灣區城市群發展的對策建議

隨著十九大報告的提出，中國進入了新的歷史方位--中國特色社會主義進入了新時代。新時代是從黨和國家事業發展的全局視野、從改革開放近40年歷程取得的歷史性變革出發，立足于當前大環境下的重要節點。新時代背景下，如何把握時代變化、抓住時代機遇，打造一張帶有“中國特色”的名片，不僅僅是新型發展模式的重要探索，同時也是我國融入世界經濟，體現大國實力的重要邁進。現階段，粵港澳大灣區城市群發展依舊存在阻礙，而下一步如何應對將成為關鍵。

（一）政府主導，構建協調發展的體制機制

粵港澳大灣區城市群建設在現有政治經濟制度非均衡的情況下，建立健全由政府主導的區域協調治理機制至關重要。隨著粵港澳大灣區城市群建設的深化，粵港澳地區區域治理一體化面臨著更高的要求。建立整體、直接、高效的合作治理機制，打破各要素流動的制度性限制，推動要素、資本在城市間的自由流動，推動區域內生產資料的高效配置將是推進粵港澳大灣區協同發展的關鍵所在。

第一，要堅持“一國兩制”方針不動搖。 “一國兩制”是被實踐證明了保持港澳地區繁榮穩定的制度安排。要保持國家戰略定力，堅定制度信念，增強發展自信。

第二，要秉承法治思維推進治理能力和治理水平提升。粵港澳大灣區建設面臨的政治環境特殊，政策敏感性強，要堅持依法辦事，特別要注意尊重港澳兩地的社會制度和法律制度，尊重特別行政區的高度自治權。

第三，要推進政府合作機制創新。粵港澳三地可通過完善聯席會議和增設工作小組的途徑，拓寬協作治理的廣度和深度。通過召開直接的、“面對面”的地區聯席會議，商討制定有關大灣區發展的整體規劃，推動政策機制高效無誤的下達。同時，將合作聯席會議制度層次化，不斷拓展合作聯席會議的層次，開設 “區域行政領導聯席會議”、“區域部門聯席會議”、 “區域聯席會議秘書處”等層級，優化各級政府的交往模式，通過多種形式的會議協商，共同解決區域內問題，最終實現利益共享。

（二）科教合作，打造創新引領的發展格局

科學技術是第一生產力，而人才是科技創新的推動力。借鑒國際其他三個灣區經驗，灣區城市群的發展離不開高等教育的整合以及高素質人才的培養。在粵港澳大灣區城市群建設過程中，要抓住機遇，積極推進教育、人才和科技等方面的深度合作，打造粵港澳高等教育協同創新的新局面。

首先，教育資源共享將為灣區高等教育協調發展提供重要的保障。要調動各地區教育資源，打破原有的體制界限，推動優質高等教育辦學資源的高效配置，充分發揮教育資源的創造力。通過開展高校間的課程交流、科研交流、學術交流等，將教育教學成果充分整合。通過降低人才的流動門檻，探索“大灣區綠卡制度”，取消港澳人才就業許可等方式來建全開放型人力資源市場，暢通人才流通渠道，建立合理有序的人才流動機制，進而打造具有高認可度的國際人才港口，推動高等教育融合發展。

其次，要積極推進合作辦學，建立灣區高校聯盟。可在各地設立分校或是獨立院校、進修中心，也可以探索共建優勢學科實驗室和研發中心來加強各地區高等教育的合作交流。2009年國家批準澳門大學在廣東設立新校區，并于2013年開始招收學生，十余年間不僅培養了眾多高素質人才，還密切了高校間的合作交流。粵港澳三地高等教育種類多樣、學科優勢突出，培養側重點各不相同，互補性強，開展聯合辦學將有利于統籌規劃、密切協同，充分利用各自的比較優勢，構建具有世界高水準的科研創新和人才培養基地。

同時，積極探索具有粵港澳大灣區特色的人才培養模式。港澳地區高等教育具有開放性、國際化、重實踐的特點，而內地高等教育側重于培養專業理論知識扎實，邏輯思維能力強的人才。將不同教育模式協調整合，發揮創新和理性雙方面優勢，探索研究生聯合培養制度、實行雙導師培養制度等。借鑒其他灣區人才培養模式，著重培養高校人才的國際化視野以及領導與創新能力，開創具有粵港澳特色的人才培養模式，使得人才成為粵港澳大灣區經濟發展的重要驅動力。

（三）明確定位，培育優勢互補的經濟業態

在粵港澳大灣區內部，各個城市都應明確自身定位和發展模式，從而達到將不同的城市拼圖組合起來的理想效果，避免同質化發展帶來的惡性競爭以及資源擠壓。香港、澳門、廣州、深圳作為中心城市，應充分發揮輻射帶動作用。同時，它們在功能定位上又要力求做到各有分工、各有側重，避免同質化發展方向。協調發展的關鍵點在于明確各大城市的比較優勢所在，厘清各城市發展的利益所在，充分發揮各城市的特色，構建各城市間良好的協作系統，共建優勢互補、協調發展的，具有“粵港澳”特色的城市群。

香港—建設成國際化金融城市。作為國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐城市，香港在金融業、商貿、物流等產業上實力強勁。抓住優勢所在，建設其成為具有競爭力的國際型金融大都會。2018年12月，內地與香港簽署了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》，隨著政策的不斷深化，香港和內地的服務業合作越發緊密，在未來的發展中，香港可以將內地市場作為目標，進一步推進服務產業優化升級。

澳門—建設成多元化花園城市。發揮澳門作為世界級旅游城市的優勢所在，打造“世界旅游休閑中心”，開拓東南亞地區“一帶一路”國家旅游市場，打造以中華文化為主流、多元文化共存的文化交流基地。同時，澳門要把握自身優勢，抓住粵港澳大灣區建設機遇，全面落實“一個中心、一個平臺”的目標，融入國家發展大局，繼續擔當中國連通內外的重要門戶。

深圳—建設成為現代化創新城市。作為改革開放以及全國經濟發展的排頭兵，深圳要充分發揮核心城市和國家創新型城市的引領作用，著力發展高科技、高附加值的面向信息社會需求的高新技術產業。2018年，深圳專利申請量22.86萬件，授權量14.02萬件，同比增長29.1%和48.8%;PCT國際專利申請量1.8萬件，占廣東省申請總量的71.5%，連續15年居全國大中城市第一。要將深圳建設成為現代化大城市，努力建成為具有世界影響力的創新之都。

廣州—建設成為綜合化文化城市。在打造粵港澳大灣區成為國際一流灣區和世界級城市群進程中，廣州要發揮文化紐帶功能，充當粵港澳大灣區的文化傳播的“使者”，在灣區公共文化服務體系建設中發揮帶頭作用，提升科技教育文化中心功能，充分發揮國家綜合性科教文化城市的引領作用。

五、總結

粵港澳大灣區的建設規劃，是新時代在“一帶一路”背景下對灣區經濟發展模式的重要探索，也是順應當前世界經濟發展規律的重大部署。

粵港澳大灣區城市群協同發展是關鍵，政府統籌協調是主力，有效市場是動力，政府和市場二者缺一不可。要積極推進體制機制創新，資源要素流動，明確城市定位，消除粵港澳大灣區制度性及區域性障礙，凝聚區域協同發展共識，實現粵港澳大灣區資源共建、優勢互補、成功共享的協調發展格局。（作者單位：福建師范大學）