農業社會化服務視角下政府購買農業公共服務體系建設

陳琛凝

剛實施的《政府采購法實施條例》規定，將政府購買服務納入了政府采購范圍，擴充了原政府采購法中對于“服務”的內涵。在新形勢下，溫州市各級政府如何做好農業公共購買工作，各級財政如何保障資金的使用效益，已成為當前迫切解決的問題。本文以各縣市區的政府購買農業公共服務現狀調查為基礎，結合存在問題提出購買農業公共服務體系建設的幾點建議。

一、溫州市政府購買農業公共服務的現狀與問題

（一）宣傳力度不夠，公眾對政府購買服務行為有抵觸。

歷史延續的觀念是公益性事業都應該由政府包攬。現今，政府將很多本應該由政府提供的公益服務都以購買的方式轉交給社會組織，造成政府通過購買公共服務“甩包袱，卸責任”的印象。此外，從調查的情況看，由于宣傳力度不夠，途徑單一并未深入，對政府購買農業公共服務缺乏了解，社會組織缺乏爭取提供農業公共服務的動力。

（二） 政策規范不到位，不愿公開。

政府購買農業公共服務是改革創新，是全新的事物，以前沒人做過。《預算法》、《政府采購法》對政府購買服務的界定和規定也比較模糊、籠統。。一些政府機構在購買農業公共服務時，時常以各種理由不履行采購手續，采購行為隨意性和不規范性比較突出，往往導致購買服務的績效無法達到預期效果。政府購買農業公共服務具有周期長、專業性較強等特點，不僅要考慮農業公共服務本身的特點，還要進行社會評價、社會效益評估，復雜程度較高，因此需要專門配套制度的及時跟進規范。

從調查的情況看，在政府購買農業公共服務的申請流程這一問題上，77.86%的受訪者是表示了解的，剩余的22.14%受訪者則是不了解的。 但在購買信息是否公開這一問題上，20.16%的受訪者表示其信息是愿意公開的，而有高達70.99%的受訪者表示其信息不愿公開。可見相關政策的規定還不是很完善。

（三）服務市場主體培育不足。

在中國，專業性農業服務組織主要以各類農業合作社為主，普遍規模小、服務產品比較單一，影響力弱;經營管理方面，資金短缺、運作不規范、承擔風險大。

最新統計 溫州市具備承接政府職能轉移資質的社會中介機構目錄（第一批）177家中，80家社會團體和17家民辦非企業單位中只有兩家水利協會，沒有其他涉農團體，也沒有一家農業合作社。

在對主管部門調查擬請購買項目與承接組織承接意愿的調查結果如下：

從調查結果分析，資金不到位、主體資質不能認證有礙于服務市場主體的培育;而入選門檻高、項目申報手續繁瑣等會影響到社會組織承接政府購買農業公共服務的意愿。如何簡化手續便于申報，理應成為各級政府優先考慮解決的問題。

（四）過程管理制度急待完善。針對政府購買農業公共服務，就我國目前的制度實踐來看，并沒有建立起完備的全流程評估制度。作為公共服務提供者的社會組織信用評價體系和作為專業化“第三方”評估機構的公共服務質量評估體系都是目前亟待完善的過程管理制度。從調查的情況看，77.47%的受訪者認為有評估制度與績效評估體系，但不完善，8.79%的受訪者認為沒有。

（五）工作機制尚未完全建立。政府購買農業公共服務是一項全新的工作，不僅僅是政府提供服務方式的改變，還涉及到方方面面的配套改革。一是相關行政機構的改革，涉及部門職能、內設機構、人員的調整，以推進政府購買農業公共服務工作，降低行政成本;二是，在突出公共性和公益性的基礎上，明確購買服務具體內容，確定購買服務目錄;三是，從社會組織培育出發，穩步推進事業單位改革。四是建立健全購買服務的具體操作程序及后續監督管理等配套制度體系。五是受益目標難確定。如瑞安市向省農科院購買的技術服務，試點成功了，但目前來說受益的對象僅限于參與試點的農民，后期的推廣方式還在研究中。六是購買農業公共服務的定價機制有待完善。如通過補貼的形式，向農機作業服務組織購買了服務，要求他們低價向農民提供農機作業服務，但最終他們有沒有低價、低價多少也無法確定，因為市場價本身是一個動態、模糊的數字。從調研情況看，財政和發改部門是推動政府購買農業公共服務工作的主要軍，政府整體推進力度不夠，工作機制尚未完全建立。

（六）購買服務的具體內容尚有待細化與明確。 解決最基本問題是“買什么”，“向誰買”。但目前有兩個層次問題有待解決，一是購買服務的內容尚未健全。從調查情況看，溫州各部門購買農業公共服務的目錄尚未建立。在溫州市政府職能轉移目錄（第一批）177項中涉農僅18項，申請購買服務的13項，只占177項的7.3%，主要為政府履職所需輔助性事務、技術服務事項、行業管理與協調事項，與公眾利益不夠緊密與直接;二是購買服務的內容不夠細化，購買標的物不夠明確。

二、推進政府購買農業公共服務的對策和建議

（一）建立健全法律制度體系，培育承接主體。明確雙方應履行的法定責任，保障各方的合法權利。在現有實施方案基礎上，推進相應管理辦法的制定以及效果認定、績效監管、資金兌現等具體實施細則，規范資金支出行為，逐步完善購買農業公共服務法律制度體系。從現有頒布的政策上看，更多關注公共服務的購買，提及具體的農業購買規章還沒有出臺，當務之急是盡快制定出臺《購買農業公共服務的指導意見》。積極運用多種政策杠桿，加快培育更多、更優質的各類新型農業生產經營主體，鼓勵和支持其開展農業社會化服務，促進形成公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新機制。在目前相關制度不健全，社會服務供需市場發育不成熟的情況下，應充分把握社會服務的特質和內在規律，根據情況采用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定社會服務承接方，也可以考慮成立專家評審委員會，在特定條件下定向委托有資質的社會服務機構承接具體服務項目。

（二）建立完善政府購買農業公共服務工作機制。

1.建立購買聯席會議制度，統籌協調推進工作

為各部門更好配合建議建立政府購買服務工作聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度。擬訂重大政策措施，提出階段性目標任務。督促并檢查各地方相關政策的執行情況負責向市政府提出具體建議。統籌協調各部門工作，共同推進政府購買農業公共服務工作。

2.理順各方關系去行政化。探索研究提出通過購買農業公共服務方式促進事業單位分類改革的意見和措施。各級民政、市場監管以及農業行業主管部門要按照職責分工，培養和壯大社會力量，深化社會組織管理制度改革，營造公平競爭的氛圍，清理、廢除妨礙公平競爭的各項規定和做法。

（三）建立完善目錄，合理確定服務內容。

在《浙江省政府向社會力量購買服務指導目錄》的基礎上，結合溫州實際，編制《溫州政府向社會力量購買農業公共服務指導目錄》。還要根據溫州社會經濟發展水平、人民群眾對農業公共服務需求變化和政府職能轉變等情況，適時對目錄進行動態調整并及時公布。據調研匯總，有意向的購買項目如下，可考慮入選購買目錄。

（四）強化購買服務績效評價，提高購買服務的質量和效益。

1.引入第三方機構參與評審，完善結果應用。績效評價可組織專家開展，也可委托第三方實施，確保評價結果的客觀公正。績效評價結果建議作為承接主體選擇，社會組織資質管理，編制下一年度預算等方面的必要依據。對一些跨年度的重大服務項目，可根據實際進度實施階段性評價。評價結果優秀且績效突出的服務項目，在安排后續資金時給予優先考慮;評價結果較差的，應及時督促責任單位整改，并可采取暫停資金撥付、縮減資金支持、提請同級人民政府確定是否暫停該項服務購買等措施。

2.建議盡快出臺績效管理監控機制。在引入競爭機制的同時，要完善多元評判工作機制。如購買主體按照簽訂的工作合同或協議，與購買服務實施鄉鎮、村組、受益農戶等逐項檢查核實后，予以蓋章確認。有關部門根據驗收報告，再到實地核實任務完成情況和服務質量情況，再一次確認工作質量達到要求后，將資金撥付到承擔任務主體。（作者單位：溫州科技職業學院）