如何反制美對華次級經(jīng)濟制裁

陳儒丹

美國對華次級經(jīng)濟制裁實況

經(jīng)濟制裁不同于貿(mào)易限制。經(jīng)濟制裁不是出于經(jīng)濟目的，而是出于政治目的。貿(mào)易限制的目的是為了保護國內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟利益。但經(jīng)濟制裁的目的不是為了保護國內(nèi)生產(chǎn)者的經(jīng)濟利益，而是利用經(jīng)濟懲罰來懲罰目標國。當國家之間存在政治、道德和意識形態(tài)差異時，就有可能采取經(jīng)濟制裁，制裁的最終目的是讓目標國家改變其行為。

經(jīng)濟制裁可以采取多種形式對目標國家進行抵制，既可能以初級制裁的方式進行也可能以次級制裁的方式進行。這種直接施加于目標國家的制裁被稱為初級制裁。如果經(jīng)濟制裁實施國拒絕與目標國家直接貿(mào)易，就構成抵制。可能是以拒絕從目標國進口產(chǎn)品的方式，例如美國拒絕從伊朗購買石油;或者是拒絕出口產(chǎn)品到目標國的方式，例如美國拒絕出口武器給阿富汗。經(jīng)濟制裁也可能以次級制裁的方式進行，即當經(jīng)濟制裁實施國不僅局限于拒絕與目標國交易，而是擴展至拒絕與任何繼續(xù)與目標國交易的國家進行交易。如果經(jīng)濟制裁實施國能切斷目標國與伙伴國家的聯(lián)系，制裁的懲罰就更有可能達到預期的效果。

目前，中國的國家機構、實體和個人日益受到來自美國次級制裁的威脅。僅2018年一年，中國煙臺杰瑞石油服務集團股份有限公司、福建晉華集成電路有限公司、中國電子科技集團公司13所在內(nèi)的44個中國實體、中興通訊股份有限公司和中興康訊電子有限公司甚至是中國中央軍委裝備發(fā)展部及其負責人等都被美國實施次級經(jīng)濟制裁。這些被美國實施次級經(jīng)濟制裁的機構、實體和個人要么被處以高額罰金，要么被列入美國實體清單，被施以出口限制或者諸多交易限制。

2019年，華為被列入美國實體清單的次級經(jīng)濟制裁事件更是舉世矚目。2019年5月15日，美國總統(tǒng)特朗普依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權力法》簽署《確保信息通信技術與服務供應鏈安全》行政令。當天，美國商務部工業(yè)安全局（BIS）依據(jù)《出口管理條例》宣布將華為公司加入實體清單，并于5月20日給華為頒發(fā)了一張為期90天緩沖期的臨時通用許可證，以便依賴華為設備提供關鍵服務的美國和外國電信運營商采取過渡措施。這些制裁措施將對華為公司的涉美進出口業(yè)務以及對第三方的進出口業(yè)務的開展產(chǎn)生深遠影響。

美國次級經(jīng)濟制裁的實施機構、法律依據(jù)與實施程序

美國的次級制裁通常由美國總統(tǒng)、商務部工業(yè)與安全局、國防貿(mào)易管制局以及外國資產(chǎn)控制辦公室等多個部門聯(lián)合實施。例如，美國實體清單由最終用戶審查委員會（End-User Review Committer，簡稱ERC）負責出口中對最終用戶的管制，ERC由商務部主導，國防部、能源部以及財政部作為代表，各機構酌情對于限制名單的增加、刪除或其他修改通過一致投票來做出決定。我國在實施不可靠實體清單制度時應參考設置類似最終用戶審查委員會的人員組成、工作流程、事前保密機制、責任制等。

美國的次級經(jīng)濟制裁法體系由國會的一般性立法與專門制裁法案、行政法規(guī)以及總統(tǒng)命令構成，是一個極其復雜而又靈活的體系。1917年《與敵國貿(mào)易法案》和1977年《緊急狀態(tài)經(jīng)濟權力法案》是最重要的兩個一般性國會授權立法，即聯(lián)邦立法，授權總統(tǒng)可以據(jù)此宣布國家進入緊急狀態(tài)，從而為實施次級經(jīng)濟制裁創(chuàng)設前提條件。

美國實施次級經(jīng)濟制裁一般有嚴格的程序。例如外國公司被決定是否將其列入美國的實體清單大體就需要完成三個程序步驟。首先，由美國總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟權力法》（簡稱IEEPA）宣布國家緊急狀態(tài)后對貿(mào)易進行監(jiān)管，以應對外國來源的任何異常和特殊威脅，并在此聲明后可以依據(jù)情況阻止交易并凍結資產(chǎn)以應對威脅;其次，由最終用戶審查委員會（ERC）通過審查確認嫌疑實體違反了該《國際緊急經(jīng)濟權力法》，對美國國家安全造成威脅;最后，由美國商務部工業(yè)安全局依據(jù)總統(tǒng)行政令和最終用戶審查委員會決定以及被違反的《國家緊急經(jīng)濟權力法》《出口管制改革法》（簡稱ECRA）、《出口管理條例》（簡稱EAR）等將該涉嫌實體列入實體清單。中國在制定相關立法時應適當科學借鑒美國程序。

針對美國次級經(jīng)濟制裁的國內(nèi)法與國際法反制措施

被實施次級經(jīng)濟制裁的實體和國家可以從國內(nèi)法層面和國際法層面兩個路徑入手實施反制裁方案。在國內(nèi)法層面，被列入實體清單或者面臨高額罰金的實體可以在實施次級經(jīng)濟制裁國例如美國境內(nèi)提起違憲審查訴訟，被實施次級經(jīng)濟制裁國家則可以在本國境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級經(jīng)濟制裁的實施效果。在國際法層面，國家可以向世界貿(mào)易組織提起訴訟，也可以尋求聯(lián)合國大會實施譴責。

就國內(nèi)法層面的反制裁措施而言，在實施次級經(jīng)濟制裁國例如美國境內(nèi)提起違憲審查訴訟路徑上，華為就是一個非常典型的例子。2019年5月29日，華為提交簡易判決動議，作為其挑戰(zhàn)美國《2019財年國防授權法案》（2019 NDAA）第889條合憲性行動的一部分。此前在起訴書中，華為控訴2019 NDAA第889條明確針對華為，不僅禁止美國政府機構從華為購買設備和服務，還禁止政府機構與購買華為設備或服務的第三方簽署合同或向其提供資助和貸款，即便這些交易對美國政府并無影響或并無關聯(lián)。代理案件的華為首席律師Glen Nager表示，NDAA第889條違反了美國憲法里的剝奪公權法案條款、正當程序條款和授權條款，因此對其合憲性發(fā)起的挑戰(zhàn)純屬法律問題，沒有事實爭議，有必要提交簡易判決動議，加快進度。

就國內(nèi)法層面的反制裁措施而言，被實施次級經(jīng)濟制裁國家則可以在本國境內(nèi)制定阻卻立法以消除次級經(jīng)濟制裁的實施效果。典型的例子是歐盟的阻斷立法。針對《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟同年即在1996年通過《關于應對第三國法案域外適用的保護條例》（即《阻斷條例》），在成員國的管轄領域內(nèi)消除、阻止、對抗《赫爾姆斯-伯頓法案》及其他相關法律。《阻斷條例》專門在附錄中列明了應當禁止在歐盟產(chǎn)生法律效力的具有域外管轄權的外國法律，這些法律全部是美國法律，具體包括《1993年度國防授權法》《古巴民主法案》《古巴自由民主團結法案》《伊朗利比亞制裁法案》《古巴資產(chǎn)管制條例》等。具體措施有禁止遵守、不承認判決、追回權利、報告義務等。

在國際法層面，被實施次級經(jīng)濟制裁國家可以向世界貿(mào)易組織申訴，尋求多邊救濟。例如，針對美國1996年通過的針對古巴的次級經(jīng)濟制裁法案《赫爾姆斯-伯頓法案》，歐盟于1996年5月通過世界貿(mào)易組織爭端解決機制提起申訴，訴稱美國違反了最惠國待遇、國民待遇、貨物過境自由與禁止進出口數(shù)量限制及禁止歧視性限制進出口等世界貿(mào)易組織協(xié)定義務（即“歐盟訴美國《古巴自由民主團結法案》案”）。1998年美國頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)禁止美國法院承認或執(zhí)行古巴公民或古巴公民的繼承人提交的與被古巴政府沒收的美國公民財產(chǎn)有關的商標請求權。2000年5月，歐盟還針對1998年美國頒布的《綜合撥款法》第211節(jié)向世界貿(mào)易組織爭端解決機制提起申訴（即“歐盟訴美國1998年《綜合撥款法》第211節(jié) 案”）。上訴機構報告指出，世貿(mào)組織成員有權確定商標和商號的所有權標準，1998年《綜合撥款法》第211節(jié)違反《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》確立的國民待遇和最惠國待遇義務。

此外，在國際法層面，由聯(lián)合國大會發(fā)布譴責決議也是一種救濟渠道。在《赫爾姆斯-伯頓法案》通過后，聯(lián)合國大會以絕對多數(shù)票通過譴責《赫爾姆斯-伯頓法案》的決議，要求美國撤銷或廢止《赫爾姆斯-伯頓法案》。在1996年聯(lián)大通過第51/22號決議否認次級制裁的合法性后，1998年，聯(lián)大繼續(xù)通過第53/10號決議指出，對發(fā)展中國家的經(jīng)濟施壓違反了各國和平共處的原則。

可見，中國遭受美國次級經(jīng)濟制裁的實體、個人和國家機構也可以根據(jù)具體情況采取適當?shù)膰鴥?nèi)法和國際法反制措施盡量減輕美國對華次級經(jīng)濟制裁的負面效應。

編輯：黃靈 ?yeshzhwu@foxmail.com