被征地農民養老保險政策調研

許淑閣

自1982年國務院頒布《國家建設征用土地條例》，此后30年間，改革開放不斷深入，中國經濟飛速發展，城鎮化持續推進，農村和城鎮居民充分享受到了改革開放和經濟發展帶來的紅利。伴隨著城市規模的擴大，城市建設用地量激增，農民失去了賴以生存的土地，成為介于農民與城鎮居民之間的特殊群體。根據城市發展規律，當前中國的工業化、城市化發展處于中期加速階段，預計在今后的一段時期這一群體仍將擴大，被征地農民社會保障問題成為各地城鎮化繞不開的話題。本文以河南省孟津縣為例，對被征地農民社會保障政策、存在的問題、帶來的啟示進行探討。

一、國內外相關研究

被征地農民社會保障，這一話題事關社會和諧穩定，歷來備受社會關注。如何構建科學合理、多元化的社會保障機制，使這一群體既能同等享受社會福利又能兼顧滿足經濟社會發展的需要，國內外的專家學者進行了諸多的理論研究，各地政府也進行了一系列的嘗試，筆者查閱梳理各類文獻資料，大致有以下幾種方式：

（一）直接納入現有保障體系

將被征地農民直接納入城鎮基本養老保險、農村基本養老保險或商業保險（極少數）是慣常做法，在主體選擇上有個人選擇和政府選擇兩種，在選擇傾向上有二選一（一般為城鎮和農村養老保險）和雙軌并行兩種。

郭環洲（2017）以河北省衡水市為例，介紹當地社會保險中心為被征地農民提供了兩種選擇方案，被征地農民可根據自身經濟實力選擇城鎮居民養老保險或農村養老保險。但被征地農民的養老保險制度是與基本養老保險相掛鉤的，其領取資格和待遇高低都以基本養老保險的繳費年限和類型為前提，相對之前較為孤立的制度，建立了一種可融合貫通的、操作性強的制度，同時也便于百姓理解、支持政府政策。

政府選擇與個人自由選擇兩者相比，個人選擇更具靈活性，對于那些有著長遠眼光的農民來說，個人選擇無疑是最好的，但對未來保障有欠考慮的農民來說，政府統一納入有利于簡化養老賬戶的管理，很大程度上節省了制度建構成本。

（二）專門制度模式

專門制度模式是在現有的體系不能滿足保障需求或符合當地實際的情況下，針對被征地農民建立專門的養老保障制度，主要做法有參照現有保障體系和根據地方實際進行新的制度創制兩種。

吳建祖（2007）以浙江蒼南縣為例，提出可以以入股分紅方式使農民參與利益分配，從而減少農民因喪失土地后土地增值導致的不滿怨恨心理，隨著項目（企業）的發展壯大，農民在增加收入的同時也會有一種獲得感。入股分紅是一種細水長流式的補貼方式，其效果與保險制度相當。

（三）農民和企業直接對接

成都某地被征地政策是這樣的：征地單位對于某塊土地上的居民采用一定的土地出讓金比例，一次性為農民繳納被征地保險。這樣設計有兩大好處，一是征地單位和被征地農民直接對接，二是一次性支付繳納避免了數額無限地上浮、調整、核算，避免了后續的諸多問題和矛盾。

（四）國外相關研究

有關被征地農民養老保險政策問題的研究在國外并不普遍，國外發達國家的征地政策建立在完全補償的原則之上，如穆向麗（2008）在對美國、加拿大土地制度的研究中指出，兩國并沒有中國特色的社會保障制度，但在土地補償方面體現出土地生產、社會保障、發展方面的價格，土地補償金不僅要體現當前市價，更要體現預期價值，補償價格的多少完全取決于市場運作，甚至高于市場價格，并不存在類似中國的另外通過社會保險來保障的問題。拉美國家和其他發展中國家的城市化進程落后于我國，社會保障更是難以支撐（鄭秉文，2013），因此可借鑒的經驗并不多。

二、調研范圍和思路

（一）調研范圍

農民基本社會保障政策主要有就業、醫療和養老三大類，被征地農民就業政策多地采用政府免費提供就業培訓，醫保政策在農村無論耕地被征與否農民都已參加城鄉居民養老保險，即“新農合”，且與城鎮醫保差別不大，該兩項不在本次調研范圍之內，基本養老保險政策現階段農村和城鎮居民差別較大，各地情況不同，如何創新被征地農民基本養老保險政策與政府財政困境之間的兩難選擇，化解農民在走向城鎮化過程中出現的轉型難題，是本次調研的主要任務。

（二）調研思路

調研思路如圖1所示。

三、政策總覽

2006—2010年，國務院、河南省、洛陽市相繼出臺規范性文件，對被征地農民的社會保障問題作出規定，梳理后大致如下：

（一）國家政策

2007年，國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部、國土資源部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發﹝2006﹞29號），把被征地農民社會保障問題提上日程。政策制定原則：促進被征地農民就業和融入城鎮社會;確保生活水平不因被征地而降低;長遠生計有保障。方法：對于勞動年齡段的被征地農民加強就業培訓;老齡人群納入社會保障。經費來源及使用：培訓費從當地財政列支;社會保障費從國有土地有償使用費中提取，不足部分由個人、村集體承擔;資金統籌使用。

（二）河南省政策

2008年，河南省勞動和社會保障廳、國土資源廳、財政廳聯合下發《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》（豫勞社﹝2008﹞19號），結合省情對國務院的有關規定進行了細化：一是明確了實施范圍，按照第二輪土地承包權劃定的耕地面積，被征地后人均（以戶為單位）耕地不足0.3畝的，納入培訓和保障制度實施范圍。二是規定了認定程序，明確了各個環節的責任（見圖2）。三是按照國務院政策融入社會資源統籌使用概念，對已參加城鎮職工養老保險的，年滿60歲后不能重復領取養老金，實現了被征地農民社會保障與城鎮職工養老保險制度上的銜接。四是優先保障資金渠道。企業在項目立項階段制定被征地農民就業培訓和社會保障方案，并報同級人民政府審批，方案審批通過起3個月內足額撥付社會保障資金到指定專戶。

（三）洛陽市政策

洛陽市于2010年出臺了《洛陽市人民政府關于做好被征地農民社會保障工作的指導意見》（洛政﹝2010﹞136號），在河南省文件精神的基礎上，首提被征地農民養老保險概念，進行了如下細化：

確定制度實施時間：自2008年12月17日起實施。將被征地農民劃分為0～16歲、16～59歲、60歲以上三個年齡段，針對不同年齡段的人群制定不同的社會保障政策：0～16歲進行一次性補償，16～59歲側重就業培訓及安置，年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險或其他政府主導的養老保險的（不含商業險），可按月領取被征地農民養老保險金，其水平不低于當地城鎮居民最低生活保障標準。

養老金的構成有三部分：城鄉居民基礎養老金+征地社會保障費用補貼（當地城鎮居民最低生活保障標準-基礎養老金）+政府主導的其他補貼，其中政府主導的其他補貼這一部分作為擴展項，為未來政策留有余地。

資金來源：一是城鄉居民基礎養老金通過原途徑解決，一般由當地財政支付。二是征地社會保障費用補貼從各縣（區、市）征收的綜合地價社會保障費用中支付，若出現缺口由當地財政彌補。三是政府主導的其他補貼由當地財政解決。

（四）孟津縣做法

根據國家、河南省、洛陽市的指導意見，2011年孟津縣下發《孟津縣被征地農民基本養老保險實施辦法》（孟政﹝2011﹞37號）（以下簡稱《實施辦法》）、《孟津縣被征地農民基本養老保險實施細則》（孟人社險﹝2011﹞10號）（以下簡稱《實施細則》），從制度上保障了該項工作的順利開展。

《實施辦法》和《實施細則》抓住被征地農民社會保障中的關鍵點——養老保障，建立了被征地農民養老保險工作的全流程，對16～59歲符合條件人員進行認定、登記備案，60歲以上發放基本養老保險。《實施辦法》和《實施細則》對養老保險對象的認定、領取條件和標準、待遇發放、資金來源及管理、所涉及的各部門的責任及工作流程等進行了詳細的規定，確保及時發放，動態調整，各個環節均責任到單位、到科室、到人。

孟津縣是洛陽市下轄的一個農業縣，地處中原腹地的丘陵地帶，除土地外其他可利用的資源較少，在洛陽市九縣中整體經濟發展水平較低，財力薄弱。在縣域經濟發展艱難的情況下，該縣使用以高福利換土地的政策，優先籌措資金，確保符合條件人員待遇的發放，并建立了長效增長機制。

四、各項制度的差異及優缺點

（一）直接納入現有保障體系

在城鎮、農村與商業養老保險的比較中，納入城鎮居民養老保險有利于推動城鄉一體化發展進程，提高被征地農民的社會保障水平，會使農民個人和當地財政面臨不同程度的資金壓力;農村養老保險有著較低的保障水平，客觀上符合農民的實際意愿和能力，與農村醫療保障體系也有較好的銜接，管理上也能夠提高政府的工作效率;商業養老保險因其自身的營利性和伴隨的風險性并不適合社會類的保險，存在時間較短，沒有延續推廣開來。

衡水模式在當地被征地農民養老保險制度的基礎上，分析了當前中國農民不得不依賴社會保險的必然性，肯定了衡水市政府對被征地農民養老保險制度的發展，在方式上為農民提供了一定的自由度，避免了因參保而反向透支家庭積蓄的情況，但不利于打破城鄉二元壁壘的趨勢，一定程度上加劇了城鎮、農村“兩個賬戶”的對立狀況，有悖于城鄉一體化進程。

（二）專門制度模式

專門制度模式相比直接納入現有保障體系更加個性化，能夠適應當地的經濟和社會發展水平，相對獨立于其他保障制度，且為被征地農民量身定做，有利于充分保障農民的權益;專門的創制沒有固定的規則，政策制定者可以充分發揮，可參照現有體系，通過調整現有的繳費比例或者輔之以醫療保險或就業補助等，給予農民更多的政策優惠。

浙江蒼南縣地處我國一線城市的城郊，企業園區鱗次櫛比且產值效益較好，在建立社會保障資金方面相較于內地有較強的支付能力和意愿，對經濟發展水平相對較高的地區有參考作用，在不發達地區難以推廣;額外的制度建構增加了行政管理成本，需要配套相應的資金管理、分配制度等，在未來城鄉統籌的制度轉換上有一定的銜接困難。

（三）民企直接對接

成都將企業與被征地農民直接對接，一次性為所有被征地農民繳納15年的征地補償，省卻了行政成本和中間環節，較專門制度模式更為簡潔直接，易為雙方接受，也是大部分地區選擇的一種做法。

農民作為弱勢群體，與企業直接對接的征地補償要在政府主導或監督下開展，企業需事先做好預算和評估，并與農民達成協議。

（四）洛陽模式

河南省根據省情，提出將人均耕地不足0.3畝作為保障對象，洛陽市結合本地經濟發展水平，采用了直接納入體系模式，首次提出了被征地農民養老保險概念，確定了養老保險的構成和發放標準，建立了隨經濟發展適度增長的長效機制。

1.“先抵扣，再領取”。對有城鄉居民養老保險的人員，在征地社會保障補貼中將該項扣減，避免重復參保?！跋鹊挚?，再領取”確保了“應保盡保、不過度保障”，從而減小社保資金壓力，該原則和下面的“二選一”都是對養老保險和被征地保險銜接上的設計。

2.“二選一”。職工養老保險和被征地養老保險二者不可兼得，職工養老保險的保障水平高于城鄉居民養老保險，高于被征地養老保險，因此在制定中遵循了“就高不就低”“二選一”的原則。不但在60周歲后要作出選擇，在60周歲前也要確保不能重復參保。

3.浮動標準。養老保險的構成主要有基礎養老金（即城鄉居民養老保險）和征地社會保障費補貼，就洛陽所轄九縣而言城鄉居民養老保險已實現全覆蓋，河南省每年會根據經濟發展狀況在全省范圍內上調;征地社會保障費補貼以城鎮居民最低生活保障標準為發放標準，城鎮居民最低生活保障根據縣域經濟分類有不同的標準，這一標準結合了當地經濟發展水平，一般每年會向上浮動，因此被征地保險金在賬本上的數額一直處于增加狀態。

五、政策反饋

（一） 百姓受益

根據調查情況，截至2018年7月底，孟津縣涉及城關鎮的長華、孟莊、上店、馬步、牛步河5個村和麻屯鎮的王村、前樓、水泉3個村，共計36組8212人經審核公示，納入孟津縣被征地農民養老保險基本賬戶，其中60歲以上有1627人，按照每月332元的標準領取被征地養老保險，被征地農民社會保障工作位于洛陽市前列。

（二）表率作用

無論是國務院，還是河南省和洛陽市，綱領性的文件對各縣級政府并不具有強制作用，各地在政策執行上也千差萬別。孟津縣不折不扣地執行了洛陽市的政策，提升了縣政府在洛陽市的形象，增強了縣政府在百姓中的公信力。

（三）制度創新

洛陽市為被征地農民建立了養老保險制度，而不是以補貼或補償的形式，在保障標準上采取了與城鎮居民最低生活保障標準掛鉤;在養老保險的構成上考慮了與基本養老保險制度的銜接，并設計了擴展項，為有經濟條件的地區留出政策空間;孟津縣的《實施辦法》和《實施細則》為該項制度的落實提供了操作依據。

六、存在的問題

（一）財力不支

被征地農民養老保險主要保障的是60周歲后無勞動能力因不曾參加任何養老保險、僅靠土地生活而面臨無錢養老的部分農民，從情理上講，城鎮居民最低生活保障標準的跳動對于該部分人來說是保障的加強，對于參加城鄉居民養老保險的部分農民來講，即便有了抵扣，但城鎮居民最低生活保障數額一直在不斷增大，對于符合該條件的16～59周歲的這部分被征地農民，未來領取的被征地保險金將不亞于其他保險發放的金額。調研發現，孟津縣的發放標準雖然符合對應經濟增長同時增長的特征，但就該縣目前財政而言是力有不逮的，隨著土地紅利的逐漸喪失，領取人員的逐年增加，能支撐多久還是未知數。

（二）超越實際

一方面是財政疲于支撐，另一方面則是審核過程中出現問題，此次調研選擇了被征地但未能申報成功的其他鄉鎮，如白鶴鎮神華國華孟津電廠雖被征去大部分土地，但因某些原因征地手續未能辦下，被征地農民未能申報被征地保險。

（三）宣傳不力

調研中發現，農民十中有八對于政策不十分了解。原因有二：鎮上農民有被征地和沒有被征地之分，被征地的拿了錢自然不愿被人所知，因而低調行事不愿告知詳情;政府相關人員也逐漸意識到該政策在財力支撐上的缺陷，因而不愿聲張并以此企圖減少被征地農民的申報量。

（四）政府服務意識有待增強

被征地農民社會保障問題需要縣、鄉、村三級部門通力協作，涉及土地、財政、社會保障等多個部門，處理起來比較復雜、棘手，一旦處理不好就會引發社會矛盾和糾紛，為政府部門引來不必要的麻煩。這就需要各級領導干部要有擔當意識、服務意識，權為民所用、情為民所系、利為民所謀，多動腦子想辦法。

七、啟示

（一）為公共政策的制定提供參考

高水平的統籌意味著高質量的社會保障和高風險的財政壓力，而低水平的統籌意味著低質量的社會保障和低風險的財政壓力，或者另辟新路創新制度，但同樣面臨著經不起檢驗的風險。因此公共政策的制定既要立足當前實際，論證政策實施后可能出現的問題及應對辦法，又要著眼于長遠發展，對未來做切合實際的判斷;“小康不小康，關鍵看老鄉”，政府部門要把農民的正當權益放在心里，借鑒好的做法，在制度建構上打出組合拳，綜合財政、金融、社會力量，優先保障被征地農民養老保險的發放。

（二）有助于精準扶貧的實施

近年來，各地的精準扶貧開展得有聲有色，對于16～59歲、無其他謀生手段或能力的被征地農民，政府部門應考慮優先納入建檔立卡貧困戶，一對一幫扶，制定脫貧方案，利用行業扶貧、金融扶貧等多種方式，調動其內生內在潛力，讓其從思想上、行動上融入城市化進程，成為城市化進程中的一名建設者。

（三）推進城鎮化發展

城鎮化是助推中國經濟的發展的新動力，城鎮化問題是事關農民的主要問題。此次調研通過訪談、問卷等多種形式去親密接觸被征地農民，從不同角度、不同方面了解了被征地社會保障政策以及政策實施中遇到的問題。城鎮化的進程并非一帆風順、一蹴而就的，各地需因時因地制宜，把握城鎮化速度，不可求急求快;應充分考慮資源和人口的承載能力，注重城鄉區域協調發展;營造良好的營商環境，引進高質量的企業或項目，更好地激發土地活力，提升縣域經濟發展水平和質量。

（四）保障民生

城市化歸根結底是人的城市化。在這一進程中，既要不斷滿足城市用地擴張尋求更大的經濟效益，又要根據當前財政狀況兼顧長遠，制定科學合理、穩定少變的被征地農民社會保障政策，著實考驗地方政府的執政智慧。毋庸置疑的是，洛陽市的被征地農民保險政策走在河南省前列，孟津縣的做法為經濟發達地區被征地群體的養老保障提供了借鑒，但在政策實施中也面臨著的資金壓力和種種難題，如何做到應保盡保，不違背政策原則，是一個值得思考的問題。

八、結語

土地財政是把雙刃劍，被征地農民養老保險問題使我們從一個側面反思我國的土地政策、土地財政的可持續性和面臨的轉型，反思城鎮化發展模式和進程是否伴隨有經濟的高質量發展。要借鑒優點，思考不足，科學創新。綜合考量本地經濟制度和結構、醫保養老等社會保障制度、農民受教育水平等，創新創制，為被征地農民建立穩妥的社會保障機制。充分調動農民自身創業就業的積極性，擯棄“等、靠、要”思想，充分享受國家的培訓、就業和創業扶持政策，提高自身素質，掌握就業技能，盡快融入城鎮化進程中。

（作者單位：中南財經政法大學公共管理學院）