公民科學素質視角下的防震減災科普研究
——以日本和美國為例1

陸文靜 郭浩然 孫春仙 夏文君

（江蘇省地震局，南京 210014）

引言

我國是地震災害最為嚴重的國家之一，地震災害危害大且地震預測是科學難題。歷史上的唐山地震、汶川地震等給我國人民群眾造成了巨大生命和財產損失。降低地震災害造成的損失，一方面應提高地震監測預報能力，為抗震減災贏得時間；另一方面須加強全社會地震災害的預防和應急救助能力，最大限度地減少傷亡。

日本和美國防震減災科普工作具有國際領先水平，相關實踐為我國防震減災科普工作提供了經驗。作為全球地震最為頻發的地區之一，日本是世界上最重視防震減災科普宣傳教育的國家（林落，2018）。日本通過多年的防震減災科普工作實踐使公民在面對突如其來的地震災害時能臨危不亂，自覺進行自救互救，社會防震減災文化氛圍已然形成。美國是災害多發國家之一，政府非常重視構建實用性強、多主體、多層次、立體式的災害教育體系，以提高公眾面對災害時的應對能力，降低災害帶來的損失，增加生存機會（曹慧容等，2010）。20世紀90 年代，教育防災全面提上美國防災減災日程，這也為美國防震減災科普工作奠定了堅實基礎。2001 年“9·11”事件后，美國開始探索建設減災型社區，引入多元主體參與防震減災工作，極大地提升了基層防震減災能力，提高了公民防震減災科學素質。

1 日本和美國公民防震減災科學素質建設的歷史背景

日本位于亞歐板塊和太平洋板塊交界地帶，火山、地震活動十分頻繁。在近一個世紀里，死亡人數在千人以上的地震高達10 次。自1960 年開始，日本國會通過了將每年9 月1 日定為“防災日”的決議。自1971 年開始，每年日本全國各地都會舉行防災演練。日本學者研究認為日本東南海-南海地區大約每隔100—150 年就會發生一次大地震。2004 年9 月日本地震調查委員會預測“今后 30 年內，東南海地震、南海地震發生的概率分別為60%和50%，如果兩個地震同時發生的話，地震將達到里氏8.5 級（伍國春，2010）”。日本雖然是地震多發國家，但其能深刻總結經驗教訓，扎實推進防震減災科普工作，讓公民牢固樹立起“自己的生命和社區自己保護”的觀念，居民塑造了較強的危機意識（陸繼鋒等，2019）。在災害和突發事件面前，日本市民能理性應對，社會秩序井然有序，這是日本公民防震減災科學素質建設提升的成功體現。

美國西臨環太平洋地震帶，東部處在北大西洋颶風侵襲路徑上，南部接近颶風發源地，是災害多發的國家，地震、颶風等災害威脅著人們的生命財產安全。1950 年美國出臺了《聯邦災害救援法》，標志著美國開始以聯邦法律和政策的形式來抵御自然災害對民眾和社會的影響（王宏偉，2007）。20 世紀60 年代是美國自然災害的頻發期，如1962 年的“風暴圣灰節”席卷美國東海岸620 英里的沿海地帶，導致的經濟損失達三億美元；1964 年阿拉斯加發生里氏9.2 級地震，并在太平洋沿岸引發海嘯，造成了123 人死亡。1977 年，由全美州長聯合會發表的《1978 年應急準備計劃：最終報告》建議聯邦、州級地方政府建立平等的伙伴關系以推進綜合應急管理方式；創建聯邦應急機構，其職能包括減緩、準備、響應與恢復；在各州建立相應的機構。1979 年美國政府成立了聯邦應急管理署（FEMA），這是美國應急管理史上的里程碑事件。聯邦應急管理署統管美國全國范圍內的災害預防和救助工作，擁有20 多個成員單位（王宏偉，2007）。聯邦應急管理署的成立標志著美國應急管理走上正軌，為防震減災科普工作奠定基礎。20 世紀90 年代開始，防災教育興起?！皣H減災十年”（1990—1999年）結束時，《美國減災法制》總結了美國20 世紀下半葉政府、社會等組織在防災減災過程中采取的重大行動和取得的重要成果（陳英方等，2006），災害教育走向成熟。美國紅十字會從1999 年起在5—14 歲兒童中推廣“災難演習”課程（汪文忠，2018）。社區應急反應隊（CERT）和公眾服務隊是美國基層范圍防災減災科普工作的主力軍。社區應急反應隊強調以社區為基礎，制定救災培訓計劃，向民眾進行防災減災培訓。而公眾服務隊是社區應急反應隊的補充，強調的是公民的志愿精神，通過教育、培訓和志愿者服務等方式增強公民的危機防范意識和能力。總之，美國十分重視建立強實用性、多主體、多層次、立體式的防災減災科普教育體系，目的是提高公民防震減災科學素質，提升面對災害時的應對能力，最大程度降低災害帶來的損失。

2 日本和美國公民防震減災科學素質建設的發展特點

2.1 政府強勢主導

日本政府的防災推進國民會議是應急防災知識普及的最高組織機構，教育行政部門在應急防災知識普及和全民教育中發揮著主導作用，其他政府部門也重視和參與應急防災知識普及工作。日本政府將防災減災科普工作納入學校正式的教育規劃中，并設立防災教育委員會，主要負責編制防災科普指南手冊、組織開展科普教育和教師培訓等工作。日本防災教育針對不同年級和年齡段的學生，編制了符合學生身心發展特點的防災教育課程，且教育內容廣泛、形式多樣、覆蓋全民（韓雅楠，2012）。日本政府還注重設立完善的基層防災減災體制，由政府主導，和社區共同進行。如處在東南海-南海地震影響的名古屋地區，為保證受災市民的生活能盡快恢復正常，政府部門各司其責，實行一體化的應對措施：環境事業所負責垃圾的清運和處理；土木事務所從事緊急道路等修復；自來水營業所從事應急給水、修復；消防署從事消防活動；區役所面向市民，支援各學區的救災活動，同時聯絡市役所（伍國春，2010）。一體化的防災救災體系能在災害來臨時最大程度地發揮作用，提高救災效率。

美國政府注重防災科普教育的基礎性理論研究，通過建立成熟的法律、法規體系規范應急工作，注重提升公民的防災減災觀念和意識，將防災減災科普工作與國家經濟社會發展緊密融合。如1988 年美國政府出臺的《羅伯特斯坦福災害救助和緊急救援法》成為美國有關災害緊急救援管理的根本大法。在此基礎上，美國還頒布了許多防災減災教育類法律、法規，保障了美國防災減災科普教育的順利發展。如美國加州的《費爾德法案》，大幅提升了美國學校的抗震設防等級。美國政府通過編寫具有廣泛應用價值的防災減災小冊子指導災害教育的實踐。美國聯邦和各級地方政府充分利用報紙、電視、網絡等媒體，開展多樣化的宣傳工作，重視國家應急管理的信息港和專家知識庫的建設，開發有關“終止災害”的網上教育游戲，配合減少災害風險學習過程（方磊等，2012）。同時美國政府還專門成立聯邦應急管理局，建立包括聯邦、州、縣、市、社區在內的五級管理體系。通過政府的法律保障、行政推動、經濟扶持，美國防災教育取得了飛速發展。

2.2 主體多元化參與

近年來，日本、美國在公民防震減災科學素質教育中呈現出主體多元化的趨勢和特點，充分調動企業、社會組織、學校、媒體、社區等主體的積極性。日本政府將媒體納入應急災害管理體系，在應急防災知識普及中，充分利用廣播、電視臺、報刊等媒體，緊密聯系民眾生活，發揮了重要傳播作用。同時，日本政府秉承“自救”“共救”“公救”理念，注重發展自主防災減災社會組織，形成政府與社會組織互動并層層聯絡的參與機制（汪文忠，2018）。通過《災害應對法》明確規定校長、老師災前防范的責任，學校每年都要定期舉行規模不等、形式不一的應急演練與防災演習，在幼兒園、中小學階段開設應急防災教育課程，在絕大多數高校設立應急防災專門機構（傅世春，2009）。在日本，除了政府角色外，以基層社區為單位的自主救助組織發揮著重要作用。如《名古屋防災安心城市建設 2010》中明確指出，基層災害緊急應對以學區為單位，自主防災組織、消防團和災害救助地區本部委員三者合作，共同從事社區減災活動（伍國春，2010）。

非營利性組織和學校在美國災害教育體系中承擔著重要角色。非營利性組織不僅在災害教育研究領域發揮著重要作用，同時也承擔具體的培訓工作。學校則作為所有減災工作的始端，除制定應對災害的詳細計劃外，還通過建立應急團隊，確保安全地將學生交給家長或監護人。此外，學校還承擔重要的災害科普宣傳工作（韓雅楠，2012）。美國在防災減災科普方面的著力點與其重點打造的減災型社區相結合。社區應急反應隊和公眾服務隊是美國基層防災減災科普工作的主力軍，二者相輔相成，共同推進防災減災科普工作。社區應急反應隊強調以社區為基礎，制定救災培訓計劃，對民眾進行防災減災培訓，增強民眾防災減災意識和能力。而公眾服務隊是社區應急反應隊的補充，強調公民的志愿精神，通過教育、培訓和志愿者服務等方式增強公民的危機防范意識和能力。

2.3 民眾積極參與

日本和美國注重挖掘社區的潛在功能，積極營造全民參與防震減災的濃厚氛圍。日本政府鼓勵各地社區組織和居民自主成立防災賑災市民團體，注重引導志愿者組織的發展。日本參與社區減災的志愿者團體主要有消防團和自主防災組織。截至2012 年，日本自主防災組織達150512 個，其活動范圍覆蓋了全國77.4%的區域。這些自主防災組織平時開展防災科普、防災演練等活動，當災害來臨時則自發組織消防、引導人員合理避險、救助傷病員、及時共享信息、統一分發食物和飲用水等。截至2012 年，日本全國所有的市區町村中，相互簽署支援協議的比例達94.4%（中國地震局震害防御司，2017）。居民自主防災組織開展的日?；顒訉τ谔岣吖穹勒饻p災科學素質起到了積極作用。自主防災組織依據《災害對策基本法》，依托社區自治組織——町內會、自治會組建。自主防災組織設有本部、信息組、消防組、救護組、避難誘導組和飲食供應組（見表1），通過小組活動，保證有組織地開展平時防災減災訓練及災時緊急應對活動（伍國春，2010）。平時和災時活動側重點有所不同，本部和各職能組織的分工也有所不同。防震減災科普工作在平時主要以信息組為主，飲食供應組配合完成；在災時，信息組的防災科普工作主要集中于信息收集和傳達，防止引起恐慌。

表1 自主防災組織的組織結構及開展的減災活動 Table1 The organizational structure of autonomous disaster prevention organizations and their activities for disaster reduction

“9·11”事件發生后，美國聯邦應急管理署（FEMA）于2002 年9 月在官網發布了一份針對普通居民防災教育的指南，題目是《你準備好了嗎？——市民災害準備工作的詳細指南》，2004 年又進行了修訂，推出了修訂版（沙勇忠等，2010）。FEMA 以應急管理金字塔的形式說明公民減災科學素質對應急管理的重要性，如圖1 所示，美國公民防震減災科學素養直接關系美國應急管理的基礎是否扎實。美國積極調動公眾參與防災減災應急與科普工作，極大地提升了公民防震減災科學素質。美國公民防震減災科學素質教育與防災型社區建設密不可分。社區應急反應隊是以社區為基礎的重要市民組織。同時，美國家庭有著強烈的防災減災意識，因此非常注重孩子的災害教育。通過防災救災教育理論和技能實踐課程，加強個人與社區的防災救災觀念，不斷提高防災救災管理水平和個人技能水平。

圖1 應急管理金字塔 Fig.1 Pyramid of emergency management

3 日本和美國公民防震減災科學素質建設的路徑

3.1 設立災難紀念日開展教育活動

日本、美國都通過設立災難紀念日紀念災難歷史，并以此為契機開展防災減災教育活動。如日本為紀念關東大地震，將每年9 月1 日定為全國防災日，當周定為紀念周（聶榮，2008）。在紀念日當天，日本全國各地以不同的方式舉行防災宣傳和演習等活動，向市民傳授面對突發災難的應急對策，提醒市民強化危機意識。美國因“9·11”恐怖襲擊事件，將9 月11 日設為全國性的防災紀念日，整個9 月也被定為國家預備月，在國家預備月期間，公民團體通過政府和社區發動社區成員積極參與應急準備、計劃、響應和恢復重建過程中，并促使政府和民間團體在制定應急計劃方面開展合作。

3.2 建設教育基地開展教育活動

日本通過在典型地震災害發生地建設紀念館或科普館的形式開展教育活動，這種方式能給公眾留下形象又深刻的印象，從而有利于提升防震減災科普教育活動的實踐效果。日本北淡町震災紀念公園是非常著名的防震減災科普專題公園，位于阪神地震震中區，園內野島斷層保存館中，通過實物再現的方式，展示高速公路倒塌后的場景和被完整保存下來長達140m的地震斷層，使人們能非常直觀地了解地震釋放的巨大能量。日本“京都市民防災教育中心”專門用于民眾的防災教育，該中心通過各種圖片、文字、影像向民眾介紹各種防災知識，并可觀看三維立體振動電影“京都大地震”（顧桂蘭，2013）。東京本所防災館和消防博物館、大阪市生野防災館等體驗館，全部向社會免費開放，包括地震體驗和滅火訓練設施、家庭防災知識演示、人員逃生演示、暴風雨體驗等項目。

3.3 舉行防災演習開展教育活動

防災演習是日本、美國最實用且最有效的科普教育活動。自1971 年開始，日本政府和地方社會團體每年在防災周期間都要舉行全國性的防震演練，且從未間斷（汪宣，2006）。截至目前，日本每年約有上百萬人參加地震演練，總人次已接近3 億，地震演練已成為公民生活的重要部分，日本首相及相關內閣大臣每年都要參加一次大演練。日本地震演練參與面廣、次數多、形式多樣。美國較典型的是南加州地震中心每年定期舉辦的大規模演練，演練名稱為“shake out”。美國的演練自由開放，只需在專門設定的網頁登記即可，演練定在每年10月第3 個星期四（中國地震局震害防御司，2017）。

3.4 研發應用新科技開展教育活動

隨著科技的進步，依托信息網絡和人工智能技術的發展，日本和美國公民防震減災素質建設也呈現出高科技、信息化特質。日本在移動互聯時代，一方面通過電信公司提供防災減災信息免費業務；另一方面民眾可利用智能手機功能參與突發事件的應急演練和應急防災教育，不受地域和時間限制。通過網絡平臺向居民實時提供基本信息和知識，居民足不出戶便能及時了解周邊災害情況，提高防災意識，如“TEAM 防災日本”是日本非常著名的防災綜合門戶網站，為日本公民提供了大量防災減災應急科普知識。

美國一方面利用美國地質調查局（USGS）網站開展防震減災科普工作，另一方面加快預測地震高科技產品的研發。USGS 通過開設特別欄目收集經歷地震的廣大網民真實感受，包括對地震過程的細致描述、地震造成的影響、建筑物的破壞程度等，一方面讓公民更加自主地關心所處位置的地震影響分布情況，另一方面可根據地震動圖的更新和修訂了解其他社區的烈度水平，加深對本次地震影響的理解。加州大學伯克利分校研究利用智能手機的傳感器測定地震，該方法能有效檢測10km 以內、震級5 級以上的地震（王飛，2014）。

4 討論與總結

4.1 推進制度建設，加快完善防震減災法律、法規體系

日本和美國在公民防震減災科學素質建設方面取得的卓越成就離不開政府強有力的主導作用。日本、美國都在防災教育方面設立了完備的法律體系和組織架構，使得各級政府和社會組織在推進防震減災科學素質教育的過程中能做到有法可依，能最大程度地規范化、制度化公民防震減災科學素質的建設。

截至目前，我國已頒布1 部法律、5 個條例、8 個部門規章、36 部省級地方性法規及45部省級政府規章，由國家法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方政府規章組成的防震減災法規框架基本形成（李紅梅等，2017），為規范防震減災工作、保障防震減災事業健康持續發展發揮了重要作用。從已頒布并施行的法律、法規內容看，綜合管理類法規占總數的 34.1%，涉及地震應急救援方面的法律、法規僅占3.4%（方磊等，2012）。我國《防震減災法》自1998 年頒布以來，僅在2008 年修訂過一次。隨著社會經濟發展和防震減災事業的不斷推進，需不斷修訂原有不合時宜的法律、法規條款，增加新內容，如防震減災科普、地震預警等。所以我國防震減災法律、法規亟待完善，在及時總結防震減災工作經驗的基礎上適時修訂調整。

4.2 注重培養志愿者隊伍，鼓勵多元化主體參與防震減災科普工作

鼓勵多元化主體參與防震減災公民科學素質建設中，最大程度地調動企業、社區、非營利性組織機構和民眾的積極性，拓展受眾面，更加有效地提升公民防震減災科學素質。在鼓勵措施方面，可采取法律、制度保障、財政支持、稅收減免等形式進行，通過多元化多渠道使防災減災工作更加規范，保障其有序開展，增加整個社會防震減災工作的活力和影響力，形成良好的防震減災文化，全面推進公民防震減災科學素質建設。

4.3 博采眾長，加強防震減災科普教育中科技創新成果的運用

科技點亮生活，科技創新成果不僅要突出轉化率，更要運用到防震減災科普教育活動中。充分利用各種防震減災科普場館作為載體，開展科普教育活動。在科普教育內容方面，讓普通民眾更加身臨其境地體驗防震減災科技發展最新成果，如“張衡一號”衛星、大陸“顯微鏡”——中國大陸構造環境監測網絡等。在科普教育方面，結合5G 技術，充分利用VR、5D電影、智能機器人等最先進的科技成果。唯有如此，才能在防震減災科普工作中成功地吸引民眾，使其更直觀地感受地震發生機理、地球的奧秘，通過自救互救教育，更加有效地提升全社會公民防震減災科學素質。

4.4 注重震后科普，提升防震減災科普在地震應急領域中的作用

目前，我國防震減災科普工作主要集中在平時，當遇到地震災害時，科普工作遜色于日本。2011 年3 月11 日日本本州島附近發生里氏9 級地震并引發海嘯，造成日本福島第一核電站核泄漏，給日本造成巨大的人員傷亡和經濟損失。而震后日本從救援消息的發布到核危機處理進展的公布、從傷亡數據的更新到核輻射知識的普及，可謂將科普傳播工作做到極致（林落，2018）。我國一方面需在震后做好信息公開工作，嚴格把控信息和科普知識，杜絕謠言，穩定人心。另一方面需有針對性地開展震后科普工作，對于災區人民，科普信息主要集中于災后的自我救助、生存生活、防治疾病和疫情及災后心理輔導等內容；對于非災區人民，科普信息主要集中在災害預防。震后的科普需要在平時加強演練，模擬情景，組織專業化人員隊伍開展演練并及時總結，不斷調整和完善，才能有效應對突發災難，提升防震減災科普在地震應急領域中的作用。