政策問題界定和政策議程建立
——以美國底特律拖車事件為例

許 婷

中共重慶市墊江縣委黨校，重慶 408300

一、相關概念與底特律拖車事件簡介

(一)相關概念

1.社會問題、公共政策問題的概念

社會問題是指社會內部矛盾影響到社會公眾的正常生活、生產發展和社會全面進步，為社會公眾所共識并需要依靠社會力量才能得以解決的問題。從政策問題的所界定結果上看，公共政策問題是指客觀上觸及了社會大多數成員的共同利益或者與現有的社會規范、社會價值產生重大沖突，通過一定渠道或者方式向政府相關部門表達訴求，政府部門列入政策議程加以研究和分析，等待解決的社會公共問題。只有能被察覺或認識、由公眾向政府部門表達訴求、被政府部門納入政策議程的社會問題才是政策問題[1]。

2.公共政策議程的概念

公共政策議程指某一社會問題引起公共政策決定者的關注，公共政策決定者認為必須解決這一社會問題并開始對這一社會問題進行分析和研究，以決定是否采取措施解決以及如何解決[2]。公共政策決定者主要是政府部門。

(二)底特律拖車事件簡介

底特律是美國密歇根州最大的城市。早在1920年的春天，底特律官方就已經發現拖車居住者營地的存在，當時規模較小，約8-10戶人家，他們多為產業工人，以自己的拖車為家，過著十分貧困的生活。起初，拖車居住者并沒有給城市帶來任何的麻煩。但日后拖車營地在底特律市逐漸增多，規模也日漸增大，引起了市民的廣泛關注，給底特律市造成了巨大的社會問題，并進入相關部門的工作視野。

二、底特律拖車居住者政策問題的界定與公共政策議程的確立

(一)底特律拖車居住者政策問題的界定

1.問題的思考：底特律拖車居住者營地這一社會問題亟待政府部門采取相關政策手段加以控制

1925年底特律市有一家報紙發表了一篇文章指出某一拖車居住者營區“過分吵鬧”的情況，在接下來的10年中，底特律市拖車居住營地的數目和規模逐漸擴大，底特律市三家報紙對拖車居住者營區“過分吵鬧”情況的報道越來越多。這表明底特律拖車居住者營區威脅到附近居民的正常生活，已形成社會問題。

1936-1937年，報紙上反映拖車營區“過分吵鬧”情況的報道和評論達到頂峰，報紙上一半以上的報道、評論、讀者來信都表達著對拖車營區內所發生的犯罪、疾病、火災、事故、不講道德等現象的不滿和憤怒。這一社會問題的公眾訴求越演愈烈，營區犯罪、疾病、火災、事故、不講道德、營區附近不動產貶值等問題單靠社會力量難以解決，是政府的職責所及。這一社會問題理應政策介入。

2.勾畫問題的邊界——底特律拖車居住者營地這一社會問題的描述

底特律拖車居住者營地的形成、演變過程：

1920年，在底特律城區外圍出現了一小片拖車營區，約有8-9戶人家，主要是產業工人，以拖車為家，生活貧困不堪。

1930年，底特律城區范圍內拖車營地的數目發展到4個。

1935年，底特律城區范圍內的拖車營區數目高達9個，而且拖車居住者有長期居住的趨勢。拖車、拖車活動房屋及居住者人數日漸增多。

1920-1935年間，底特律拖車居住者營區呈現規模化發展，威脅到社會公眾正常生活、發展進步，社會全面發展。

3.確定問題的事實依據——分析社會問題

從底特律三家報紙的相關報道來看，1925年以前底特律市的三家報紙還沒有有關拖車營區的報道。1925年底特律市一家報紙報道了某一拖車營區“過分吵鬧”的情況。1925-1935年間此類報道越來越多，并在1936-1937年達到頂峰。

從報道的性質來看，1930年以前對于拖車營區的報道主要是獵奇和娛樂性質的。1930年以后拖車營區的相關報道、評論、讀者來信反映出拖車營區內犯罪、火災、疾病、事故、不講道德等現象令社會公眾憂心忡忡，警示意義明顯。其中1936-1937年間，報紙上一半以上的報道都是關于拖車營區環境噪音、腥臊亂臭、犯罪、火災、事故、不講道德、拖車附近房地產貶值，讀者來信紛紛對此表示強烈的不滿和憤懣。給報紙寫讀者來信的主要是拖車營區附近社區的居民、學校、房地產商、社會工作者。

從1925年-1937年，底特律拖車居住者營區所帶來的威脅市民正常生活、發展進步，妨礙社會管理，沖擊社會主流價值觀的情況逐漸暴露升級。底特律市民對營區引致的不良現象感到越來越難以忍受。但很多市民盡管贊成采取公共控制措施，對拖車居住者本身還是深感同情和理解的，拖車居住者基本上都是難以支付房產和租金的低收入人群。

這些報道表明：底特律拖車居住者營區這一社會問題本質上是一個社會管理問題，根源于政府相關部門對拖車營區居民準入的規制和建設管理制度缺失，對拖車營區管理不善，對拖車居住者的服務、救濟保障不足，導致拖車居住者營區環境衛生條件惡劣、公共安全事件頻發、社會秩序紊亂、教育缺失、拖車居民素質低下、侵犯納稅人和房產商等權益的惡劣影響。

4.列出政策介入的目的和目標——確定政策介入的程度

從以上分析來看，政策介入的目的就是政府部門完善社會管理，解決拖車居住者營地及拖車居住者問題。政策介入的目標就是制定底特律拖車居住者營區管理政策，主要包括拖車營區居民準入政策、拖車居住者營區建設管理政策、拖車居住者服務保障政策。

5.確定政策介入的領域

底特律拖車居住者營區管理政策是社會管理領域的政策。

(1)拖車營區居民準入政策的主要內容：主要是限制拖車營區規模擴大，確保低收入人群才能加入拖車營區。主要是依據現存拖車營區居住者的家庭人均收入情況制定。

(2)拖車居住者營區建設管理政策的主要內容：①營區內公共設施的建設;②營區內環境衛生的維護;③營區社會治安;④營區稅費繳納;⑤營區拖車維護;⑥營區檔案管理

(3)拖車居住者服務保障政策的主要內容：①拖車居住者教育培訓(學歷教育、普通培訓、就業指導培訓等);②拖車居住者檔案;③拖車居住者流動;④拖車居住者生活服務：就業咨詢、法律援助、醫療衛生、購物、交易、洗衣服等;⑤拖車居住者失業救濟

6.展示潛在成本和效益

底特律拖車居住者營地問題所涉及的利益相關者如圖1所示：

底特律拖車居住者營區管理政策推行的成本小于收益，可以推行，其中的難點在于這項政策獲得所需財政經費的支持并安撫房產商。

7.檢查問題的陳述

通過再次檢查以上分析的全面性、準確性可以對底特律拖車居住者營區政策問題界定為：底特律市拖車居住者營區環境衛生條件惡劣、社會治安事件頻發、拖車居民不講道德嚴重影響了社會公眾的正常生活，并且營區規模化發展威脅到房產商、受教育者等的利益，媒體、社會公眾、學校相關人員、房產商、社會工作者對這些情況怨聲載道，政府部門認為底特律拖車居住者營區管理缺失威脅到衛生、教育、財產、道德方面的全體價值，應列入政策議程加以分析和研究。

(二)底特律拖車居住者營區管理問題政策議程的建立

1925-1935年間，城區范圍內拖車營區數目劇增并形成規模，到1935年營區數目高達9個，而且很多拖車居民有長期定居的趨勢，給市民的生活帶來困擾，人們開始憂心忡忡，這一社會問題受到人們的廣泛關注。

1936-1937年間，拖車營地的影響范圍擴大，社會公眾、新聞媒體、利益集團、社會團體對于拖車營地向政府相關部門表達了強烈的公眾訴求，報紙中超過半數以上的新聞報道和評論文章以及許許多多的讀者來信都涉及拖車營地中的犯罪、火災、疾病、事故和一些滑稽事件。給報社寫讀者來信的主要是生活在拖車營地附近社區的居民、學校、房地產商以及社會工作者。居民們對拖車營地所帶來的環境噪音、腥臊惡臭、不講道德、各種犯罪以及附近地區不動產的貶值表現出強烈的不滿。這一問題進入公眾議程。

對于拖車營地這一社會問題的討論在以下三個相互關聯的層次上得以展開：第一個層次是零散的和無組織狀態的群體討論，主要發生在鄰居間和關注事態發展的人們之間。第二個層次是利益集團和壓力集團的討論，如納稅者、拖車制造商、房地產組織、家長——教師聯合會、婦女俱樂部、男士俱樂部，這是公眾議程的核心部分。其中有兩個重要的壓力集團，一是拖車制造商協會，為拖車居住者的利益尋求保護，同時受個人和團體利益及高額利潤的動機驅使展開討論；二是由那些低收入的農業季工和臨時工、偶爾和長期的失業者、依靠工廠工資為生者等諸如此類的人組成組成的利益集團——美國活動房屋居住者協會。這兩個壓力集團站在政策訴求的對立面。第三個層次是專家、政府官員或準政府機構之間進行的討論，準政府機構如警察、衛生官員、市議會、社會工作者和校務委員會。這樣一種廣泛的討論使涉及其中的這三個層次相互影響、相互受益。媒體、市民、社會團體、利益集團、專家權威、政府官員經過深入分析，普遍認為拖車營地已經給衛生、教育、財產和道德方面的群體價值觀受到拖車營地事件的威脅，政府部門界定了底特律地區拖車居住者問題并將這一問題納入政府議程。政府部門及相關政策部門將權衡各方利益決定是否采取行動并提出解決方案。

三、啟示

(一)政策問題的界定

1.政策問題確認的條件是：客觀存在、能被察覺和認識、觸及公眾利益或與現有的社會規范、社會價值發生重大沖突、公眾訴求、在政府相關部門的職權范圍內。

2.政策問題界定的主體：常見的政策問題界定的主體：政府部門(最主要的政策問題界定主體)、專家權威、利益集團和社會組織、社會公眾和新聞媒體。除此以外還有公共部門信息機構、研究機構、咨詢機構、預測機構、統計機構，政策執行機構等。

3.政策問題的界定過程：公共政策問題的界定是一個動態的過程，包括以下幾個階段：

(1)問題的思考——考察這一問題是否需要政策介入才能解決。客觀存在某一社會問題，這一社會問題的解決在政府職權范圍內，需要政府出臺某項政策才能解決，或者這一社會問題與現有某些政策發生巨大沖突，必須加以改進才能解決這一問題。

(2)勾畫問題的邊界——描述社會問題。這一社會問題發生的時間、地點、所針對的對象、演變過程、趨勢加以描述。

(3)確認問題的事實依據——分析社會問題。通過查找相關數據或者實地調研，進一步明確問題的邊界，揭示這一社會問題的本質和根源。

(4)列出目的和目標——確定政策介入的程度。針對這一社會問題尤其是其本質，列出政策介入的目的是為解決這一社會問題。通過分析這一社會問題產生的原因尤其是根源，針對這些原因的對策即是政策介入的目標。

(5)確定政策介入的領域——解決這一社會問題所涉及的政策領域。以政策介入的目標為依據，列出解決這一社會問題牽涉的政策領域是哪幾方面，可以針對每一項目標進行分析，這也同時確定了政策主體、政策客體，哪些政府職能部門會涉及到政策當中。這里的政策領域可以是未有制定的政策領域，也可以是需要變更的某項具體政策。

(6)展示潛在成本和收益——確定通過以上政策領域的介入解決這一社會問題的可行性。這里主要是分析各政策領域的出臺或者修改牽涉的利益相關者有哪些，其推行所導致的成本和收益是怎樣的。成本大于收益，該政策的推行不可行；成本接近收益，該政策的推行應重新權衡；成本小于收益，該政策的推行可行。

(7)檢查問題陳述——再次確認整個問題的陳述過程是否全面、準確。再次確認以上各個步驟所掌握信息是否全面、準確并加以完善，然后界定這一政策問題。

(二)公共政策議程的確立

1.公共政策議程是一個動態的過程。包括公眾議程和政府議程兩個階段。

(1)公眾議程是指某一社會問題受到了各階層社會公眾、社會團體、媒體的普遍關注和熱烈討論，并向政府部門提出政策訴求，要求政府部門采取具體措施予以解決的議程階段。公眾議程涉及公眾的利益，是社會公眾對政府部門的利益表達的過程，表達方式可以是個人表達和群體表達。

(2)政府議程是指政府部門結合立場、觀點，結合公眾需要、國家需要、政治運作需要，認為社會公眾普遍討論的社會問題必須解決，決定將這一社會問題納入政府的日程，并準備研究和處理的議程階段。政府議程涉及綜合的利益，需綜合權衡社會團體、各階層、普通民眾的利益以決定是否采取措施加以解決以及如何解決。

2.公共政策議程啟動的基本要素。主要包括政治權力、利益集團、統計指標、危機事件等。政治權力對政策議程啟動有兩方面的作用：一方面是動力，即施加影響力把某些問題提上政策議程，不管社會其他方面的主體是否愿意接受這種結果；另一方面是阻力，即排除把某些不重要的問題提上議程。利益集團會利用各種方法和途徑游說政府把對自己有利的問題提上議程。利益集團還具有一定的動態性，不同利益集團的聯合或分解，利益集團之間的沖突和競爭等，都會對政策議程產生特定的影響。一些統計數據和指標也對政策議程的啟動產生一定影響。如每年或每段時期公布的失業率、通貨膨脹率、工資水平及增長率、污染狀況、犯罪、教育狀況、人口變動等數據，這些指標的變化會引起政府有關部門的注意并根據他們的偏好，來說明某些領域的問題是否嚴重到必須解決的地步，影響著是否把這些問題提上政策議程。此外還有危機事件，如飛機失事、工業生產事故、政府中的腐敗丑聞等，都會引起不同集團、政府領導者、政策制定者、新聞媒體和公眾的注意，決定是否提上議程并導求解決的方法。

3.政策問題被列人政策議程主要通過以下幾種主要途徑：①政府公共部門的領導人或政黨領袖認為社會問題應予以解決。②行政部門發現政策執行過程中存在的問題或障礙，將某一問題列入政策議程。③立法機構的集體或個人根據社會的反映或者個人的觀察，對某一問題提出議案，予以討論，尋求解決的辦法。④司法機關主要是通過法院的裁定或經過司法程序，把認為相關的重要問題決定納人政策議程。⑤各種社會團體為了對自身利益的追求通過各種途徑把他們關注的問題反映到政府的政策制定部門，議決提上議事日程。⑥社會公眾可能利用多種形式、手段和途徑，直接或間接地提出各種不滿意的問題，促使它們被提上政策議程。⑦自然災害和社會危機也常常成為政府政策部門把某問題議決為政策議程的外部決定因素。⑧國際機構和組織一般是把超出國界，具有全球性的問題議決為公共政策議程。如世界衛生組織要求各國采取一定的措施防治“非典”，并進行相應的預防和治療的研究。