新時(shí)代下環(huán)境行政公益訴訟檢行聯(lián)動機(jī)制研究*

羅 杰 吳佳蔓 馬 翔 王梓洋 吳 恙

中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074

我國環(huán)境行政公益訴訟尚處于初步發(fā)展階段，為完善頂層設(shè)計(jì)，仍需基層實(shí)踐進(jìn)一步探索完善。通過對試點(diǎn)貴州省銅仁市實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系極大影響著訴訟活動的推進(jìn)。在新時(shí)代下，職務(wù)犯罪偵查職能大部分轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系變得愈加微妙，存在著職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、不健全的問題，僅憑“公益訴訟熱”維持檢察權(quán)和行政權(quán)的制約關(guān)系。目前學(xué)界對于相關(guān)問題的研究中，大多是對二者的權(quán)力和職能的配置提出補(bǔ)強(qiáng)和衡平之說，少有提及“聯(lián)動”。鑒于此，本文以監(jiān)察體制改革為切入點(diǎn)，對檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動(以下簡稱為檢行聯(lián)動)的必要性和可能性進(jìn)行分析，找尋行政權(quán)與檢察權(quán)的平衡點(diǎn)，重構(gòu)二者關(guān)系，使檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)能夠在同一目標(biāo)下互相配合，依法行政和依法監(jiān)督并行聯(lián)動，并提出具體的規(guī)則設(shè)計(jì)，對完善環(huán)境行政公益訴訟制度提供借鑒。

一、新時(shí)代環(huán)境行政公益訴訟檢行聯(lián)動強(qiáng)化之必要性

(一)檢察權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系調(diào)整

在新時(shí)代全面依法治國的背景下，為整合反腐敗資源力量，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，國家開啟了監(jiān)察體制改革。這場政治體制改革給檢察機(jī)關(guān)帶來的最主要變化，是大部分職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸。在新的時(shí)代方位，檢察機(jī)關(guān)面對轉(zhuǎn)型的機(jī)遇和職能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)，改變過去機(jī)構(gòu)、編制、力量偏重反貪和刑事檢察工作的狀況，在民事、行政、公益領(lǐng)域進(jìn)行了職能調(diào)整，以達(dá)檢察工作發(fā)展平衡，其中新增加的公益訴訟職能，使檢察機(jī)關(guān)不僅是大眾眼中的“犯罪克星”，更是“公益的守護(hù)神”。[1]

通過正式立法，檢察機(jī)關(guān)被賦予了公益訴訟職能，拓展了行使法律監(jiān)督的方式?，F(xiàn)增加的提起公益訴訟的監(jiān)督方式，能夠主動啟動訴訟程序，其中依據(jù)行政訴訟法第25條的規(guī)定，在提起行政公益訴訟前有一項(xiàng)必經(jīng)的訴前程序，法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。[2]

檢察機(jī)關(guān)還具有偵查職能時(shí)，檢察建議雖不具備法律拘束力，行政機(jī)關(guān)是否遵從、如何改正全憑自身意志，但仍能督促其積極配合、充分履職，這種柔性監(jiān)督方式在偵查權(quán)的支撐下能夠發(fā)揮應(yīng)有作用。但依照刑事訴訟法第19條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能只對司法工作人員的侵權(quán)和損害司法公正案件進(jìn)行管轄。缺少偵查權(quán)支撐的檢察機(jī)關(guān)僅有檢察建議這種柔性監(jiān)督手段，顯得有些單薄和軟弱，而公益訴訟的調(diào)查權(quán)卻不具備偵查權(quán)所擁有的強(qiáng)制性措施，不足予以代替。且環(huán)境公益訴訟相比于其他類型，本就是為貫徹“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”理念，制約行政機(jī)關(guān)獲取地方利益破壞生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的救濟(jì)手段，自然容易招致行政機(jī)關(guān)的抵觸，訴后的環(huán)境修復(fù)時(shí)間因不易執(zhí)行也難以確定，加強(qiáng)聯(lián)動及時(shí)介入監(jiān)督實(shí)為必要。

(二)檢行充分聯(lián)動可便于有效監(jiān)督

在試點(diǎn)中，已有檢行聯(lián)動的實(shí)踐，證明了建立聯(lián)動機(jī)制，可增強(qiáng)雙方緊密關(guān)系，達(dá)到促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果。在近幾年“公益訴訟熱”的社會環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)的具體部門在四大班子高壓和激勵(lì)下，管理社會相應(yīng)事務(wù)的能力有明顯的提升，面對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也相當(dāng)配合，整改率居高不下，足以使各地檢察機(jī)關(guān)能驕傲地交出公益訴訟年度成績單，以至于立法延續(xù)了試點(diǎn)期間極具謙抑性的規(guī)定，保持了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的謙抑特點(diǎn)。憑借高壓的執(zhí)法環(huán)境和政績激勵(lì)維持高質(zhì)量的治理能力不是長治久安之法，規(guī)范合理的制度才是對治理國家起到根本性、長遠(yuǎn)性作用的。必須把國家治理體系和治理能力結(jié)合在一起，通過完善頂層設(shè)計(jì)，達(dá)到新的制約平衡，以維持檢行聯(lián)動的有效運(yùn)行。

檢行聯(lián)動雖由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，但也需行政機(jī)關(guān)緊密的配合，這就要求其在履職、聯(lián)動過程中具有積極主動性。如沒有建立起合理的制約體系，監(jiān)督的力度達(dá)不到相應(yīng)強(qiáng)度，要求行政機(jī)關(guān)無條件的配合無異于空中樓閣。為了追求經(jīng)濟(jì)效益的高指標(biāo)，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支撐、涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)命脈的高污染企業(yè)已有地方保護(hù)主義之嫌，如此，在行政機(jī)關(guān)履職過程中仍然存在不作為、亂作為的情況下，對其思想境界作過高要求顯然是烏托邦式幻想。只有切實(shí)與有關(guān)行政執(zhí)法部門、人員有一定的利益牽扯，才能保證檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動的效率達(dá)到最大化。

(三)提高效率、節(jié)約司法資源

與行政公益訴訟的訴訟程序相比，以檢察建議為主的訴前程序相對耗時(shí)短、行使靈活、效率高。據(jù)國務(wù)院新聞發(fā)布會通報(bào)的中國生態(tài)環(huán)境檢察工作情況，2018年1月至12月，在公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%，訴前程序是行政公益訴訟的主要解決方式。①

絕大部分行政公益訴訟案件由于行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職，都在訴前程序終結(jié)，實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)受損環(huán)境公益的目標(biāo)。也有部分行政機(jī)關(guān)面對檢察建議不作為或者亂作為，在訴前程序無效的情況下，檢察機(jī)關(guān)只能選擇起訴，但由于司法程序自身機(jī)制決定了只要提起訴訟就逃脫不了周期久、耗時(shí)長的困境，加上從案發(fā)到訴前程序再到提起訴訟耗費(fèi)的時(shí)間，對于公共資源的迅速救濟(jì)往往難以實(shí)現(xiàn)。

如果行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)能加強(qiáng)聯(lián)動，雙方在發(fā)出檢察建議前進(jìn)行充分的溝通，將掌握的案件具體信息交互，以硬化檢察建議等方式增加其強(qiáng)制力，可以最大限度將行政公益訴訟截止于訴前程序。作為全心全意為人民服務(wù)的“公仆”，檢行雙方都應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動，以便將救濟(jì)受損環(huán)境公益的效率提到最高、耗時(shí)降到最低。

(四)適當(dāng)突破司法謙抑性的可能與優(yōu)勢

1.增強(qiáng)法律監(jiān)督主動性

新時(shí)代下的檢察權(quán)更符合法律監(jiān)督的特點(diǎn)，為有效地制約行政權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，應(yīng)具備強(qiáng)有力的監(jiān)督力度。實(shí)踐中監(jiān)督力度卻不足，仍舊依以往提起訴訟和抗訴的方式實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，沒有強(qiáng)大約束力的法律監(jiān)督不足以威懾行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾錯(cuò)，行政權(quán)始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)跑于檢察權(quán)和審判權(quán)之前。加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，尊崇監(jiān)督的邊界，始終緊跟行政權(quán)之后，適當(dāng)增加法律監(jiān)督的主動性也不無可能。[3]

首先，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)一致。最高檢發(fā)布的檢察公益訴訟十大典型案例中“湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案”是全國范圍內(nèi)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)動的代表案例，兩者的共同目標(biāo)都是保護(hù)國家利益和社會公共利益，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會公益多贏，而非總將二者在訴訟中形成對立。由行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)依法行使職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在旁監(jiān)督、助力，增強(qiáng)行政公信力，可讓行政機(jī)關(guān)在陽光下運(yùn)行，維護(hù)法律和法治尊嚴(yán)。

其次，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行動具有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中時(shí)刻監(jiān)督，只是通過聯(lián)合行動保證行政行為的合法性，防止行政權(quán)的行使超越一定的范圍，并不會影響行政機(jī)關(guān)的能動性。實(shí)踐中也可借鑒檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件聯(lián)合行動的經(jīng)驗(yàn)，通過檢察引導(dǎo)偵查，保證偵查過程所搜集證據(jù)的合法性，在較高的證明標(biāo)準(zhǔn)下提高證據(jù)的證明力，并通過聯(lián)席會議引導(dǎo)偵查方向、提供建議等方式，有效地提高了偵查活動的效率。引導(dǎo)并非指導(dǎo)，更非代替?zhèn)刹?，而是從大方向提供指引，在法律層面保證證據(jù)的法律效力，符合刑事訴訟公檢互相配合、互相制約的原則。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可通過提前介入的方式與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行動，保障行政機(jī)關(guān)依法作出行政行為，給執(zhí)法和環(huán)境修復(fù)的后續(xù)工作上提供大方向的建議，能夠提高執(zhí)法效率，及時(shí)保護(hù)環(huán)境公益，又不至于干涉、代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。[4]

2.激勵(lì)行政機(jī)關(guān)履職

檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，是憲法賦予其法律監(jiān)督職能的實(shí)際落實(shí)，目的在于保證行政權(quán)在法律范疇下運(yùn)行，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，所以檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動中主動積極地履行監(jiān)督職能，是具有憲法性、符合憲法精神的。[5]

檢察機(jī)關(guān)通過提前介入以達(dá)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動，并不代表檢察權(quán)超越行政權(quán)，絕大部分案件仍由行政機(jī)關(guān)自身解決，只有足以從量變到質(zhì)變的案件才需檢察機(jī)關(guān)提前介入與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合。同時(shí)，提前介入雖具有積極主動性，但也只是相較于復(fù)議、訴訟而言的，在法律規(guī)定下主動履行監(jiān)督職能是本職要求，相較行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督獨(dú)具優(yōu)勢，通過制定完備的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，可以保證其原有的司法謙抑性，又不會影響行政機(jī)關(guān)的主動性和積極性。

賦予檢察建議法律效力，能夠緩解檢察機(jī)關(guān)的弱化癥狀。[6]在檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查、充分溝通后，行政機(jī)關(guān)仍無動于衷的情況下，收到檢察建議后糾錯(cuò)的概率極低，仍須發(fā)出檢察建議，實(shí)際是浪費(fèi)了司法資源，容許環(huán)境惡化的進(jìn)一步擴(kuò)大，而增強(qiáng)檢察建議的約束力或在某些特定情形直接提起訴訟都可解決約束力較弱的問題，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的這張手牌能夠發(fā)揮用處時(shí)才談得上協(xié)作配合和給予助力。[7]

通過聯(lián)動主動進(jìn)行監(jiān)督能對行政機(jī)關(guān)起到激勵(lì)作用，政府既是公益訴訟工作的參與者，也是受益者。[8]如湘鄉(xiāng)市一起河道非法采砂案，通過水利、公安、檢察聯(lián)動，依法進(jìn)行了取締，后經(jīng)深挖，還挖出了個(gè)村支部書記保護(hù)傘。湘鄉(xiāng)市市長周俊生表示，如果沒有檢察機(jī)關(guān)的同步介入，問題的解決力度就會大打折扣，原來可能因情面執(zhí)法不嚴(yán)，現(xiàn)有公益訴訟作后盾，通過倒逼機(jī)制，能夠明顯感受到行政機(jī)關(guān)依法行政的水平不斷提高，行政機(jī)關(guān)干部敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為的意識在不斷增強(qiáng)。在非法采砂點(diǎn)的建設(shè)過程中，如果沒有檢察機(jī)關(guān)提前介入、同步監(jiān)督，今后提起訴訟，要強(qiáng)拆行政相對人的設(shè)備設(shè)施，財(cái)產(chǎn)損失增大，會引起行政相對人更大的對抗情緒。檢行聯(lián)動在問題的抓早抓小上起促進(jìn)作用，降低了行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。[10]

二、新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的客觀障礙

(一)現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計(jì)不能有效發(fā)揮檢察監(jiān)督職能

1.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力被弱化

為正統(tǒng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之名，檢察機(jī)關(guān)將檢察工作傾向于民事、行政和公益領(lǐng)域，改變了以往“重刑輕民、輕行政”的形象。根據(jù)兩年試點(diǎn)留下的經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)從事公益訴訟業(yè)務(wù)似乎不需要太強(qiáng)力的手段便可以起到良好的效果，發(fā)送檢察建議大多可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，立法時(shí)便保留了試點(diǎn)中具有司法謙抑性特點(diǎn)的規(guī)則。然而，監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革接踵而至，面對這樣的大改革，規(guī)則設(shè)計(jì)卻并無大的變動，“權(quán)”與“能”之間無法一一映射，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中因調(diào)查權(quán)威懾力不及偵查權(quán)，沒有強(qiáng)制措施兜底，對于違法人員而言威懾降低，為調(diào)查取證工作增添了不少阻力。不夠強(qiáng)硬的立法造成檢察機(jī)關(guān)形象的弱化、軟化，無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律監(jiān)督效能。[9]如能適當(dāng)增加偵查權(quán)的范圍直至與檢察監(jiān)督權(quán)的范圍大小相同，使偵查權(quán)支撐并保障檢察監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)施，在不與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)沖突的前提下，立法機(jī)關(guān)至少可以保留檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)對司法工作人員和部分行政機(jī)關(guān)工作人員的瀆職、侵權(quán)這兩類職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。

2.檢察建議過濾作用或至失靈

監(jiān)督指監(jiān)視并督促，需要以一定的行為發(fā)生或狀況出現(xiàn)變化為基礎(chǔ)，再加以監(jiān)管并促使達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，這決定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督具有天然的消極性和滯后性。[11]現(xiàn)有規(guī)則賦予檢察機(jī)關(guān)相關(guān)的權(quán)力表現(xiàn)為“提出檢察建議”“提起行政公益訴訟”，無論哪一種都是在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害后發(fā)生的監(jiān)督，所以不可能從源頭上預(yù)防或減少侵害后果的發(fā)生。檢察建議因缺乏強(qiáng)制力，在規(guī)則層面上并不能起到相應(yīng)的過濾作用，作為訴前必經(jīng)程序甚至還有浪費(fèi)司法資源、拖延時(shí)間的嫌疑。在本身具有滯后性的前提下，加上沒有強(qiáng)制力的訴前必經(jīng)程序，為進(jìn)一步擴(kuò)大國家利益或者社會公共利益的損害提供了溫床。

3.檢行機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)罹生阻礙

在全面依法治國的背景下，為實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)依法行政，由檢察機(jī)關(guān)對其特定的執(zhí)法領(lǐng)域通過公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督，其中最為強(qiáng)大的監(jiān)督力量就是檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)的權(quán)力，這一權(quán)力必定將行政機(jī)關(guān)置于檢察機(jī)關(guān)的對抗方，行政機(jī)關(guān)難免出現(xiàn)對抗心理。實(shí)踐中，也確實(shí)有部分行政機(jī)關(guān)未能樹立起正確理念，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴是其對自己工作的否定，不了解行政公益訴訟制度的意義，不理解這對于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要性。這種情況下，行政機(jī)關(guān)被檢察機(jī)關(guān)起訴過一次并敗訴后，積極主動配合取證、提供案件信息的概率大大降低，建立起信息共享壁壘。當(dāng)對行政執(zhí)法行為掌握不全面、不系統(tǒng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)取證愈加艱難，勝訴率降低，導(dǎo)致無法正常發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效能。

(二)“公益訴訟熱”冷卻后弊端顯現(xiàn)之慮

自公益訴訟開啟試點(diǎn)到正式確立該項(xiàng)制度，公益訴訟話題熱度不下，四大班子均表示大力支持公益訴訟工作，為檢察機(jī)關(guān)列支專項(xiàng)公益訴訟經(jīng)費(fèi)，將行政機(jī)關(guān)配合情況、落實(shí)效果情況納入年底績效考核。在這種“壓力模式”下，檢察機(jī)關(guān)可以大膽地進(jìn)行探索，實(shí)際效果也比較好，年度成績單上各項(xiàng)數(shù)據(jù)優(yōu)異，哪怕在監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的浪潮下，也依舊如此。但是當(dāng)這股熱度冷卻下來后，檢察機(jī)關(guān)沒有了四大班子的“照顧”，在現(xiàn)有的規(guī)則層面上，還能否這般順風(fēng)順?biāo)?/p>

1.慢作為、亂作為現(xiàn)象將增多

在沒有四大班子對行政機(jī)關(guān)的督促和政績激勵(lì)下，本就是為制約行政機(jī)關(guān)獲得地區(qū)利益而損害環(huán)境的公益訴訟，因強(qiáng)制力不足，無法對行政機(jī)關(guān)形成有效制約。對于作為型的行政違法行為，最終承擔(dān)的法律責(zé)任往往是賠償責(zé)任，相關(guān)行政人員也會受到人事處分，此類案件中行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后積極糾錯(cuò)的可能性極低；對于不作為型的行政違法行為，行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議或者被起訴后再依法履職，仍有挽救的可能，而作為意味著出錯(cuò)的可能，容易使行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生等到檢察建議后再作出行政行為的依賴心理。長此以往，行政慢作為也將成為常態(tài)，公益不能及時(shí)受到保護(hù)?？偟膩碚f，亂作為在收到檢察建議后仍不悔改，慢作為一直在等待檢察建議才作為，這一訴前程序在熱度冷卻后還能否起到預(yù)想的過濾作用是值得懷疑的。

2.檢察建議充分落實(shí)的幾率將下降

在調(diào)研訪談中，關(guān)于在失去大部分偵查權(quán)后和行政機(jī)關(guān)交涉的流暢度的問題，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)沒有給出明確具體的回答，表示僅靠平時(shí)多與行政機(jī)關(guān)溝通交流，搞好關(guān)系辦事就順暢，容易聽取自己的建議進(jìn)行整改②。根據(jù)兩年試點(diǎn)訴前建議整改率的數(shù)據(jù)波動狀況，雖大體上整改率較好，但平均數(shù)掩蓋了不良數(shù)據(jù)，且在試點(diǎn)期間有整改率下降的態(tài)勢，難保在熱度后再不完善頂層設(shè)計(jì)將回落到類似的數(shù)據(jù)。③憑借職業(yè)操守和熟絡(luò)的人際關(guān)系來維持公益訴訟業(yè)務(wù)的流暢度是不切實(shí)際的，熱度冷卻后該問題將暴露無遺，給予檢察建議強(qiáng)力的執(zhí)行力才是當(dāng)務(wù)之急。

時(shí)間行政公益訴訟訴前案件行政機(jī)關(guān)整改的案件整改率2015年7月-2016年6月底104781477.75%2016年7月-2017年6月底6629434865.59%2017年7月-2017年12月底8781522759.53%

三、新時(shí)代檢行聯(lián)動機(jī)制的規(guī)則優(yōu)化

(一)共享案件信息

科技的發(fā)展讓信息溝通更加便捷，實(shí)踐中也已有行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺的做法。但共享信息的前提是有信息上傳，不上傳或選擇性上傳依然將導(dǎo)致溝通不暢，線索的有效交互零碎化，信息共享系統(tǒng)變?yōu)榭罩袠情w。為保證檢察機(jī)關(guān)能夠掌握每一條案件線索和相關(guān)信息，可參考檢察引導(dǎo)偵查的案例中，武漢市漢陽區(qū)檢察院曾實(shí)施過的駐所檢察官工作模式。駐所檢察官的職責(zé)是對公安機(jī)關(guān)的偵查取證行為進(jìn)行監(jiān)督，掌握辦理刑事案件的情況，及時(shí)通報(bào)偵查過程中存在的問題并提出糾正意見。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟工作中也可借鑒此做法，在行政機(jī)關(guān)派駐檢察官承擔(dān)監(jiān)督行政行為、提出問題給出建議和向檢察院報(bào)送案件信息的義務(wù)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上，組織專門力量巡回檢察，防止派駐檢察人員因循守舊、固化思維，采取不固定、不定期的模式組建巡回檢察隊(duì)伍，邀請發(fā)改委、司法局等部門人員、資源與環(huán)境專業(yè)專家參與巡回檢察，激發(fā)監(jiān)督活力。

檢行聯(lián)動應(yīng)就案件信息保持必要的溝通和交流。就部分案件如果采取互相邀請參加聯(lián)席會議、情況通報(bào)的方式，可在一定程度上避免訴訟的發(fā)生。如梨某縣人民檢察院訴梨某縣林業(yè)局不履行法定職責(zé)案中，梨某縣林業(yè)局提出需要立案、現(xiàn)場勘驗(yàn)、詢問、技術(shù)決定、送達(dá)等程序的時(shí)間，在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議兩個(gè)半月后才對相對人作出行政處罰決定并監(jiān)督其執(zhí)行，但由于其到期未回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)按照實(shí)際損害未改善的現(xiàn)狀，依法提起訴訟。雙方倘若能充分溝通，行政機(jī)關(guān)及時(shí)說明情況，制作具體可行的整改方案，檢察機(jī)關(guān)也向行政機(jī)關(guān)通報(bào)公益訴訟案件信息，這些執(zhí)法所需的必要時(shí)間也是可以理解的。

(二)設(shè)計(jì)預(yù)警規(guī)則

為提高監(jiān)督效率，還應(yīng)明確移送標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可能存在履職違法性問題提前預(yù)警功能，并開展提前介入程序。能引起提前介入程序的需受嚴(yán)格的限制，應(yīng)在法律規(guī)定的情形出現(xiàn)時(shí)才可啟動該程序，不然就會對行政權(quán)力形成不當(dāng)干涉。本文建議當(dāng)出現(xiàn)重大疑難、涉及金額巨大、緊急等特別事項(xiàng)出現(xiàn)時(shí)，可啟動提前介入程序，而在一般情況下，只有行政機(jī)關(guān)提供了具體案件從立案、現(xiàn)場勘驗(yàn)、詢問、技術(shù)決定、送達(dá)等程序的階段計(jì)劃書后，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為時(shí)間合理，當(dāng)截止時(shí)間到期時(shí)，環(huán)境仍處于被侵害狀態(tài)，才拉響警報(bào)，啟動提起介入程序。此種預(yù)警規(guī)則可有效篩選出需要實(shí)行提前介入這種方式的監(jiān)督，既給予了行政權(quán)應(yīng)有的尊重，又充分地發(fā)揮了保護(hù)公益的作用。[12]

介入是指插進(jìn)兩者之間干預(yù)其事，干預(yù)者必須作為中立第三方，客觀地提出自己的意見，不偏袒任意一方，在法律層面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，堅(jiān)持引導(dǎo)而不做決定，參與而不是代替。為堅(jiān)守檢察權(quán)和行政權(quán)的邊界，提前介入程序的發(fā)起還應(yīng)以“請求提前介入”這種較為謙抑的方式為主、檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)起為輔較為適當(dāng)。提前介入程序啟動后，檢察員可配備兩名司法警察協(xié)助調(diào)查取證，必要時(shí)還可采取一定的強(qiáng)制措施，防止行政機(jī)關(guān)工作人員掩藏、抹除證據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)在7日內(nèi)報(bào)送檢察機(jī)關(guān)所需的證據(jù)，通過聯(lián)席會議的方式，由檢察機(jī)關(guān)提出建議、對發(fā)現(xiàn)的問題要求糾正，經(jīng)過討論協(xié)商確立改正期限和后續(xù)環(huán)境修復(fù)計(jì)劃的期限。

(三)硬化訴前程序

檢察建議根據(jù)前文被賦予了法律效力后，“建議”二字便不再合適?！敖ㄗh”是提出自己的見解和意見，不具有約束力，“通知糾正”更符合有法律效力的表述。[13]為實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的拘束力和威懾力，應(yīng)落實(shí)人事雙查制的監(jiān)督方式，只有落實(shí)人的法律責(zé)任，才能起到應(yīng)有的保障作用。發(fā)送糾正違法通知書兩個(gè)月后，檢察機(jī)關(guān)若對行政機(jī)關(guān)的回復(fù)依舊不滿意，應(yīng)當(dāng)向上一級檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，并抄報(bào)上一級行政機(jī)關(guān)，上級檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為下級檢察機(jī)關(guān)糾正意見正確的，應(yīng)通知同級行政機(jī)關(guān)督促下級行政機(jī)關(guān)糾正，而認(rèn)為下級檢察機(jī)關(guān)糾正意見錯(cuò)誤的，應(yīng)通知下級檢察機(jī)關(guān)撤銷糾正違法通知書，并通知同級行政機(jī)關(guān)。而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己確實(shí)依法行政的，可向上級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，上級檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持糾正通知內(nèi)容時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)。

糾正違法通知書的內(nèi)容不宜過細(xì)，重點(diǎn)在于對行政行為定性，細(xì)節(jié)的補(bǔ)充可在提起訴訟后提出。內(nèi)容中還應(yīng)盡量多的使用督促行使法律職責(zé)的話語和相應(yīng)法律責(zé)任等嚴(yán)厲的用詞，表示不糾正違法行為或仍舊不作為后會提起行政公益訴訟，增強(qiáng)威懾力。[14]

訴前程序還可進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)展，除通知糾正外，還可根據(jù)個(gè)案情況，發(fā)送檢察令。檢察令包括禁止令和執(zhí)行令，可強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)停止違法行為或依法作出行政行為，防止國家利益和社會公共利益在緊急情況下產(chǎn)生巨大損失。[15]

[ 注 釋 ]

①中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.最高檢舉行通報(bào)2018年檢察公益訴訟工作情況發(fā)布會.http： // www. scio. gov. cn/ xwfbh/ xwbfbh/ wqfbh/ 39595/ 39596/ xgfbh39601/ Document/ 1644730/ 1644730. htm，2019-3-15.

②調(diào)研訪談原話節(jié)選——問：“請問反貪反瀆轉(zhuǎn)隸后，您認(rèn)為行政機(jī)關(guān)面對檢察建議，在配合執(zhí)行上有沒有一定的影響？”答：“這要

看你怎么來和行政機(jī)關(guān)在平時(shí)的接觸當(dāng)中、打交道當(dāng)中，如何處理這種關(guān)系，溝通協(xié)調(diào)的好的話還是比較配合的.還有對于一些案件該起訴的必須堅(jiān)決起訴，不起訴的話對于行政機(jī)關(guān)沒有震懾力，時(shí)間久了他們也就不會對這些事感興趣?！?/p>

③富平縣人民檢察院.行政公益訴訟訴前程序價(jià)值分析.http： // www. fpjcy. gov. cn/ Item/ Show. asp? m = 1&d=3014，2019-3-15.