應然VS實然：論公共圖書館評估的定位、錯位與占位*

金武剛

0 引言

隨著國家文化主管部門發文公告2522 家圖書館達到部頒三級以上標準，歷時1年有余(2017年3月至2018年6月)第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作終于降下帷幕[1]。這一超長期限、全面動員的評估定級工作，引起了學界業界對圖書館“建、管、用”評價理論、方法、應用的廣泛關注，工作論壇時時舉辦，研究成果層出不窮。即使評估定級工作結束了，相關研究討論依然方興未艾。2018年6月，中國圖書館學會在其全國年會上設立“公共圖書館評估定級”主題論壇，吸引了眾多館長、專家和官員參與[2]。2018年12月，廣東圖書館學會在該省學術年會上設立“評估定級的創新與變革”分會場，對評估定級工作進行了反思[3]。

理想化的評估定級是什么樣的(應然)？現實中評估定級工作遇到了什么困難與矛盾(實然)？應然與實然之間有哪些差異？認真研究這些問題，有助于進一步厘清評估定級工作定位，有助于對一些“錯位”做法進行糾偏，有助于占領至高點搶先占位，在未來發展中贏得先機。

1 公共圖書館評估定級的驅動因素

評估定級工作旨在“以評促建、以評促管、以評促用”，推動圖書館不斷完善服務條件，提升服務效能，滿足公眾文化需求，促進圖書館事業可持續發展。

1.1 國家政策規定，“四年一輪回”成工作慣例

1980年代以來，我國圖書館事業有了很大變化和發展，有關圖書館服務績效定量測度與評價工作被提上議事日程[4]。特別是以遼寧為代表的一些地方省市，建立了較完整的圖書館評估指標體系，并且利用計算機系統來輔助實施，將評價從工作經驗判斷提升到了科學管理水平[5]；遼寧還將評估結果分析報告刊登在專業期刊上，進一步擴大了影響力[6]。在地方省市取得評估經驗基礎上，國家文化主管部門自1994年開始，對全國縣級以上公共圖書館先后組織開展了6 次評估定級工作。評估定級結果直觀地反映了20 多年來我國圖書館事業的蓬勃發展，上等級圖書館、一級圖書館越來越多。

統計數據表明(見表1)，1994年第一次評估定級時上等級圖書館只有1144 個，到2018年第六次評估定級時已達到2522 個，上升了120%，占現有圖書館總數8 成左右①；一級圖書館數量更是飛速上漲，從1994年的68 個，上升到2018年的969 個，翻了將近4 番，占現有圖書館總數三分之一左右。

表1 歷次評估定級中上等級公共圖書館數量②(單位：個)

這些數據變化，表明評估定級工作對圖書館事業發展產生了積極推動的作用，圖書館基礎設施、業務建設和服務水平得以明顯提升。正如在第一次評估定級工作總結表彰會上，國家文化主管部門領導所說，圖書館評估作用主要體現在五大方面：一是評估使文化主管部門全面掌握本地區圖書館事業發展現狀，提高了決策管理水平；二是評估促進了圖書館辦館條件改善，增強了服務能力；三是評估促進了圖書館業務建設和服務工作，提升了服務水平；四是評估使各級黨政領導更加重視圖書館工作，加強了支持力度；五是評估使圖書館明確了努力方向，增強了隊伍凝聚力和上進心[7]。

由此，圖書館評估定級工作，成為上級政府督促下級政府、政府督促圖書館工作的重要手段。大約每4年進行一次評估定級工作，逐漸成為國家文化主管部門的工作慣例。“四年一輪回”也成了廣大圖書館從業人員全力以赴迎接評估的工作常態。

1.2 圖書館事業轉型需要，驅動圖書館發展外部動力

公共圖書館職業使命就是為所有人提供平等服務，讓文獻信息資源和服務覆蓋所有人群，滿足不同群體的信息需求，實現普遍均等。但是，公共圖書館在當前從公益性文化事業單位向公共文化服務機構轉型過程中，缺乏內在動力機制，需要評估定級工作來加以鞭策。

公益性文化事業單位，主要滿足于自身發展，完成主管部門交待任務即可，有比較固定的預期目標。而公共文化服務機構，把“以人民為中心”作為一切工作的出發點和落腳點，提供社會公眾所期待的專業服務；而服務內容和要求往往又水漲船高，對服務能力和水平的要求會不斷提升，服務“永遠在路上”。在這一轉型過程中，如果沒有評估定級這樣的外部驅動，圖書館很難“自我革命”。

而且，長期以來圖書館作為公益性文化事業單位，主要依靠財政撥款運營，市場驅動、產業驅動、利益驅動、需求驅動的特征不明顯，與社會公眾日益增長的公共文化服務需求相比，存在著產品和服務內容單一、品種匱乏、形式老舊、質量不高、規模不足等問題。“自我革命”內在動力機制已然缺乏，必然需要外部評價與監督機制跟進發力。

開展評估定級工作，以統一的標尺衡量圖書館建設與服務的得失、效能，發現問題、解決問題，有利于促進圖書館改善服務條件，提高服務水平。特別是公眾參與評價、第三方評價方式的引入，讓評估工作更具客觀性和科學性，在圖書館轉型為公共文化服務機構過程中，可以成為外部驅動的發展動力。

1.3 理論研究成果轉化需要，形成學界與業界的良性互動

評估定級工作涉及評價理論與價值取向，涉及指標選擇與數據處理，這已經超越業務實踐，需要從理論高度來加以認識。評估定級工作也為學界理論研究打開了應用“窗口”，成為理論研究成果轉化的“試驗場”。歐美國家自1990年代以來應用較多的圖書館質量評估工具LibQUAL+[8]，以及各類圖書館經濟價值評估工具和方法的研究應用[9]，成為學界與業界良性互動的重要結合點。特別是有關大英圖書館經濟價值與影響的測量[10-11]，“每投入1 英磅成本，產出5.1 英磅效益”[12]，在全世界都產生了巨大影響，堪稱評估研究理論與實踐相結合的典范。

較早開展圖書館評估工作的遼寧等地方省市，也是在理論研究成果指引下實施的。由李東來等著的《圖書館評估研究綱要》一文[13]闡明了評估的起因、目的、意義，梳理了評估的類型、原則、方法，提出了評估的指標體系、評估過程、可靠性分析。特別是關于評估指標體系的構成，該文認為應由三大部分組成：一是條件指標，主要包括設施、經費、人員、藏書等；二是工作水平指標，主要包括管理、服務等；三是提高指標，主要為特色工作而設。這一理論架構不僅為當時遼寧全省公共圖書館評估工作標準的制定起到了指導作用，事實上也為如今全國性公共圖書館評估定級標準制定提供了基本遵循。在該文產生30年后的第六次全國評估定級所構建的“服務效能、業務建設、保障條件”三位一體的標準體系[14]，以及被譽為創新之舉為特色工作而設立的“加分項”[15]，在這一文章中早有所體現，這充分證明了理論研究的引領性。

評估定級涉及每一家公共圖書館，自然引起業界普遍關注。而每一次評估定級前后，又往往是學界比較熱門的研究話題。根據CNKI 收錄的以“圖書館評估”為主題的期刊論文統計(以主題或題名為“圖書館評估”，按“期刊”類型進行檢索，檢索日期2019年1月22日)(見表2)，早在1980年代后半葉圖書館評估即將付諸實踐之時，就有了較為正式的研究成果。1994年正式開展全國性評估定級工作之后，相關論文產出更是持續不斷。

表2 “圖書館評估”期刊論文發表情況

圖1 “圖書館評估”期刊論文發表趨勢圖 (單位：篇)

從“圖書館評估”期刊論文發表趨勢圖來看(見圖1)，1986-2018年，相關論文產出數量形成了7 個峰值。在1994年第一次評估定級時，形成了第1 個峰值，達到26 篇；在1998年第二次評估定級后1年(1999年)，形成了第2 個峰值，達到19 篇；在2004年第3 次評估定級時，形成了第3 個峰值，達到31 篇；比較特殊的是2007年，雖然不是評估定級年，但也形成了第4個峰值，達到38 篇；在2009年第四次評估定級后1年(2010年)，形成了第5 個峰值，達到41 篇；在2013年第五次評估定級后1年(2014年)，形成了第6 個峰值，達到22 篇；在2017、2018 跨年度的第六次評估定級時，再次形成歷史最高的第7 個峰值，達到45 篇(數據庫收錄滯后，2018年數量統計尚不完整)。考慮到成果發表的滯后性，可以判斷出每一次全國性評估定級工作總會引起研究者關注，成為新一輪研究熱點。

巧合的是，從CNKI 收錄的“圖書館評估”期刊論文高產作者排行榜來看(見圖2)，南開大學柯平發文合計11 篇，獨占鰲頭，是理論研究佼佼者。柯平又被委以重任主持第六次全國公共圖書館評估定級標準研制[16]。從他一人身上集中體現了圖書館評估定級工作的學界與業界良性互動。

圖2 “圖書館評估”期刊論文高產作者排行榜(單位：篇)

2 公共圖書館評估定級的法定規范

《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《保障法》)和《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)頒布實施，全面依法治國戰略在公共圖書館領域率先落實。這兩部法律都將公共圖書館考核評價寫入條文，成為法定要求。“四年一輪回”全國縣級以上公共圖書館評估定級工作，作為覆蓋最廣、規模最大的考核評價，就此有了法律依據。

2.1 評價責任主體是政府

《保障法》第23 條規定“各級人民政府應當建立有公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度”，表明制度建立的責任主體是“各級人民政府”。關于“公共文化設施”，《保障法》在第14 條規定中列舉了十幾種類型，而第一種就是圖書館。當然，這里的“效能考核評價”不局限于現有的全國性公共圖書館評估定級，但該評估定級工作無疑是最為重要的效能考核評價。換句話講，《保障法》明確了公共圖書館評估定級的責任主體是政府。

《公共圖書館法》則將“各級人民政府”再細分到職能部門，第47 條規定“國務院文化主管部門和省、自治區、直轄市人民政府文化主管部門應當制定公共圖書館服務規范，對公共圖書館的服務質量和水平進行考核”，表明國家文化主管部門和省級政府文化主管部門有法定責任對公共圖書館組織開展考核工作。

現有的全國性公共圖書館評估定級工作是由國家文化主管部門組織開展的。雖然具體的評估標準可交由專家組織研制，具體事務工作可交由行業協會來完成，但最終拍板、承擔責任的主體仍然是國家文化主管部門。在這里，《公共圖書館法》為評估定級工作提供了法律保障。

2.2 評價者主體突出社會公眾

與以往評價顯著不同，無論是《保障法》還是《公共圖書館法》，在評價者主體構成方面都突出了公眾參與。《保障法》第23條規定“各級人民政府應當建立有公眾參與的公共文化設施使用效能考核評價制度”，在此特別強調“公眾參與”。《保障法》立法宗旨是對公眾基本文化權益的維護，而建立有“公眾參與”的評價制度正是落實公眾文化參與權、選擇權和監督權的具體措施。不僅如此，《保障法》第56 條再次規定“各級人民政府應當……建立有公眾參與的公共文化服務考核評價制度”。這里的“公共文化服務考核評價制度”既包括對公共圖書館在內的公共文化設施使用效能的考核，也包括對履行公共文化服務行政管理職能的政府部門及有關人員的考核。無論是哪一類“考核評價制度”，都突出了有公眾參與這一關鍵要點。《公共圖書館法》第47 條規定“考核應當吸收社會公眾參與”，與保障法規定一脈相承，并直擊要害。

在評價者主體中強調公眾參與，實際上是對以往考核評價“你評我、我評你”“內部人”小圈子評價方式的“撥亂反正”，讓考核工作更具權威性。作為政府舉辦的公共圖書館，是利用公共財政支持面向社會公眾提供服務。服務得好不好，服務對象應當具有重要的發言權。因此，兩部法律關于考核評價規定，讓社會公眾走到前臺，直接參與評價，既是樹立“以人民為中心”的工作導向，也是促進供需對接、提升服務效能的有效措施。

《公共圖書館法》關于“考核應當吸收社會公眾參與”規定中的“社會公眾”，既包括已經在利用公共圖書館服務的現有讀者，也包括應當是公共圖書館服務覆蓋對象但因各種原因尚未利用圖書館服務的潛在讀者。考核在吸收社會公眾參與時，應當注意這兩類群體代表選取的合適比例。

2.3 評價結果與圖書館獎補掛鉤

與以往評價另一顯著不同，無論是《保障法》還是《公共圖書館法》，在評價結果應用上，都強調了激勵作用，要求將評價結果與圖書館獲得的財政補貼和獎勵相掛鉤。

《保障法》第56 條規定“各級人民政府應當……將考核評價結果作為確定補貼或者獎勵的依據”，明確了評價結果的合理應用，是補貼或獎勵的重要決策依據。《公共圖書館法》更為詳細，第47 規定“考核結果應當向社會公布，并作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵等的依據”，強調兩個方面的應用：一是信息公開制度，將考核結果向社會公布，讓社會公眾都能知曉圖書館服務效能；二是正面激勵制度，將考核結果與政府給予補貼或獎勵等直接掛鉤，形成“獎優懲劣”機制，鼓勵先進、鞭策落后。

以往全國性公共圖書館評估定級工作，組織開展過程“轟轟烈烈”，也引起各級政府重視和關注。但是，評估定級后如何進一步激勵跟進，此前于法無據，政策規定也不具體，難以操作。此次兩部法律關于建立考核結果與獎補相掛鉤規定，是直接針對以往考核評價與激勵機制關聯性不大的重大改革，是對考核結果應用“無聲無息”的“撥亂反正”，為全國性公共圖書館評估定級后續工作指明了發展方向，形成了正面激勵。

3 公共圖書館評估定級的“錯位”現象

毋庸置疑，“四年一輪回”已經組織開展了6次的評估定級工作給我國圖書館事業發展帶來了巨大促進作用。但是，隨著時代發展，特別是以《保障法》《公共圖書館法》規定來衡量，現有評估定級工作中存在著一些“錯位”現象，亟待改進。

3.1 激勵作用不彰顯，有“鞭打快牛”現象

每一次評估定級結束，國家文化主管部門都會專門發文，將達到一級、二級、三級標準的公共圖書館名單公諸于世。這一做法起到了信息公開作用。但是，此前由于評估定級結果與獎補掛鉤不明確，很多獲得榮譽的公共圖書館缺乏來自地方政府的精神或物質激勵，“獎優”效應不明顯。

由于圖書館評估定級不是“終身制”，每一輪都推倒重來。如果此前已經達到較高等級標準，特別是拿到過“一級圖書館”牌子的公共圖書館，在新一輪評估定級中，再次達到一級圖書館，被認為是理所當然的。事實上，每一輪評估定級的標準都有所修改，有的指標甚至做了大幅度提升，今非昔比。一些館在新一輪評估定級中存在降級、甚至不達標的可能。一旦真的降級，該館將面臨巨大的“問責”壓力。與其將來承擔問責壓力，不如現在得過且過，“爭優”效應不明顯。

激勵機制中的“懲劣”效應未能彰顯。從已經開展的6 次評估定級結果公告中可以看到，大多數圖書館參與了評估，大多數圖書館獲得了相應定級。但是，在公告中無法看到未參加評估的公共圖書館名單，也無法看到參加了但尚未達到最低定級要求的公共圖書館名單。有的地方目前還沒有依法設立公共圖書館，地方政府未能履行法定責任，但這一份未履職的地方政府名單，也無法從公告中直接獲取。對地方政府不履職的“問責”，似乎也會不了了之。

評估定級工作，“獎優”不顯著，“爭優”不積極，“懲劣”無從說起，卻讓做得好的圖書館承擔更多責任，這就是典型的“鞭打快牛”了。

3.2 借鑒利用國際經驗，有“食洋不化”現象

發達國家圖書館事業發達，研究水平較高，有不少評價工具和方法可以拿來借鑒，為我所用。但是，在介紹、應用國際經驗時，如果只重視技術末節，卻不深究中外圖書館制度差異，那么這些工具和方法即使再先進，據此評價得出結論，也會“水土不服”。

發達國家公共圖書館普遍采用理事會制度，建立了法人治理結構，形成決策、執行、監督的“三權分立”，建立了便于社會力量廣泛參與的決策管理機制[17]。但是，法人治理結構在我國還是新生事物，尚處于試點探索階段。不少公共圖書館，目前仍被當地文化主管部門視作下屬單位，在人員招錄、經費使用、業務決策等方面缺少應有的自主權[18]。處于這樣“管辦不分”、權限不足的現狀，評估定級工作卻要求圖書館積極開拓社會力量進入渠道，不斷創新服務內容和方式，無異于“緣木求魚”，形成“錯位”。

發達國家公共圖書館普遍采用從業人員職業資格認證制度，確保從業人員具備一定的專業能力[19]。但我國目前還不具備建立相應制度的條件，按照目前事業單位人員招錄方法，很難為圖書館匹配到專業人員。評估定級對從業人員專業能力要求，只能轉化為學歷和職稱要求。學歷反映的只是個人文化水平，而不是專業能力。職稱原本是反映專業能力的重要指標，但基層圖書館從業人員，評上職稱、特別是高級職稱，更多地需要“熬年頭”，資歷有時比專業更重要。特別是當職稱可以獲得超越所在崗位等級收入水平的重要依據，“物化”為一種福利待遇時，職稱評審有了更多外在因素干擾。再加上有關部門對職稱投放數量控制，職稱獲得與專業能力難以“一一對應”。評估定級中對從業人員的學歷和職稱要求，與專業能力水平表征的“初心”相差甚遠，這就是另外一種“錯位”了。

公共圖書館的國際評價工具或方法，往往默認具備理事會、職業資格認證等制度，不作單獨指標析出。評估定級應用或參照時，如果不加識別和修正，往往會導致結果偏差，達不到真正的評價目標。

3.3 政府與公共圖書館，有“權責不清”現象

評估定級工作確立了一系列指標，用以測量圖書館服務質量與水平。但有一些指標考核的是政府保障能力還是圖書館作為，其邊界模糊，權責不清晰。

以第六次評估定級中“縣級圖書館評估標準細則”為例，第一類“服務效能”指標，可以視作對圖書館作為考核，權責應在圖書館，但事實不盡然。比如，“周開館時間”要求，評分細則是每周開放48 小時可得6 分、54 小時可得8 分、60 小時可得10 分；如果節假日開放可加5 分、夜間開放再加5 分。表面上看，圖書館只要做到常規開放就可拿到滿分，實行錯時開放還可得到加分。實際上，圖書館一旦開門，就要相關工作人員安排到位，需要水電暖(空調)正常開支，錯時開放可能有節假日加班三薪、公休日加班雙薪、晚間加班補貼等額外開支。本質上圖書館開放時間長短、是否錯時開放，取決于圖書館人員配備、業務經費支持、人員加班工資等政府保障能力和條件。首先是政府保障到位，其次才是圖書館作為。

第六次評估定級標準明確了由“服務效能-業務建設-政府保障”3 個塊面組成。在一級、二級圖書館評定中，還規定了“年文獻外借量”“年每萬人參加讀者活動人次”“讀者滿意率”“本區域服務體系規劃與共建共享”“業務統計分析”“年財政撥款總額”“年人均新增文獻入藏量”“建筑面積”等8 個指標的下限值。但是，最后等級評定還是以所有指標總得分來確定。在最后公告的上等級圖書館館名單中，政府保障達到了什么水平、承擔了什么責任，圖書館作為達到什么水平、承擔了什么責任，無法一一明示。換句話說，圖書館未能達標，或者未能達到理想中的等級，到底是政府保障不力，還是圖書館不作為？兩者的職責界限并不清晰可見，最后還是一筆“糊涂賬”。

3.4 “公眾”與“讀者”概念混淆，有“對象不分”現象

隨著“以人民為中心”觀念深入人心，圖書館評估定級也越來越重視第三方評價和公眾參與。在第六次評估定級工作中，國家文化主管部門明確“委托第三方采取隨機抽查方式，進行群眾滿意度測評，測評結果將納入評分體系”[20]。在全國副省級以上公共圖書館評估定級工作中，組織者還引入了有社會力量參與的“觀察員”制度[21]。

但是，真正體現公眾參與評價的只有“讀者評價”指標。在第六次評估定級標準中，“讀者評價”包含兩個子指標：一是“讀者意見處理與日常評價”，主要是“讀者意見處理的規章制度和反饋機制，讀者對其意見處理的滿意率，讀者對圖書館日常工作的評價及其管理等”，這實質上是對圖書館管理制度的考核；另一個是“讀者滿意度”，主要是“按照統一的讀者滿意率調查表，就圖書館設施設備、館藏資源、服務內容、服務質量和員工素質等情況征詢讀者意見”，這是公眾參與評價的直接體現。讀者滿意度調查，通常是在圖書館內對在場讀者進行隨機調查。而讀者來館則是“用腳投票”，不滿意的基本不會來，來的大多數是滿意或基本滿意的。對來館讀者進行調查，滿意度自然會居高不下。從各地評估結果來看，讀者滿意度普遍在90%以上，已經失去了區分度。

目前在我國已經成為圖書館讀者的，只是其服務對象中的一小部分，更多的“沉默的大多數”，雖然也是其應當覆蓋的服務對象，但因為不知曉、不滿意而尚未成為圖書館讀者。只在“滿意”的讀者群體中進行調查，而忽視“不滿意”的大多數公眾，這樣“對象不分”的評價，其準確性能達到多少？對評估定級有何幫助？這些問題都要思考。

3.5 圖書館法定任務，有“偏失疏漏”現象

開展全民閱讀，逐年增加全民的閱讀量，這是社會進步、文明程度提高的重要標志。《公共圖書館法》第3 條規定“公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分，應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務”，明確將閱讀推廣列為圖書館重要任務。

與以往相比，第六次評估定級標準已經將“閱讀推廣與社會教育”單列，還賦予了較高的比重，占到了總分的6.5%-12%。但是，相對于立法中賦予的重要地位，評估定級中的賦值還是相對偏輕。《公共圖書館法》第36 條要求“公共圖書館應當通過開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動，推廣全民閱讀”，在評估定級工作中還未能按照“重要任務”得到充分體現，存在“偏失”現象。

另外，除了《公共圖書館法》這一專門法外，還有一些相關法也對公共圖書館提出了任務要求。比如，《中華人民共和國科學技術普及法》對公共圖書館提出了科普教育任務，《中華人民共和國非物質文化遺產法》對公共圖書館提出了非物質文化遺產保護任務。而這些法定任務還未進入圖書館評估定級標準，存在“疏漏”現象。

4 公共圖書館評估定級的“占位”意識

評估定級是公共圖書館“建、管、用”的指揮棒，指揮棒要與黨和政府交給圖書館的職責任務相結合。《保障法》《公共圖書館法》都已明確公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分。因此，評估定級工作不僅是對現有圖書館服務效能、業務能力及保障條件的測量與評價，而且還是對圖書館落實公共文化服務體系建設任務進行檢查與指導。總之，評估定級工作要緊緊把握住公共文化服務體系建設宏觀大局，要有“占位”意識，在指標體系構建、評估方式應用等方面，主動占領公共文化建設戰略至高點，先行先試，率先示范。

4.1 重視評價主體，吸收社會公眾參與

《公共圖書館法》第2 條規定公共圖書館是“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”，主要服務對象是廣大社會公眾。因此，評估定級必須引導和敦促管理者關注和研究社會公眾的需求、意見和建議，真正樹立“以人民為中心”的工作導向，不能以專家判斷替代公眾評價。

必須再次強調，這里所說的社會公眾，是公共圖書館理應覆蓋的所有對象，包括已經利用圖書館資源與服務的現有讀者，也包括還未利用、甚至還不知曉圖書館的潛在讀者。社會公眾參與評價，不能以現有讀者意見代替所有社會公眾意見。

評估定級對社會公眾參與評價指標的選取，可以從現有較為單一的“讀者滿意度”指標，拓展為公眾知曉度、公眾參與度和公眾美譽度等三類指標加以全面構建。公眾知曉度指向圖書館設施知曉率，公眾參與度指向圖書館活動參與活躍度，公眾美譽度指向圖書館服務滿意度。

4.2 推進現代治理，釋放圖書館發展活力

制度建設是公共圖書館有序發展的重要保障條件，如果不從體制機制根子上解決“深水區”矛盾與問題，那么所謂的改革創新都將“蜻蜓點水”，有可能進入“死胡同”。因此，評估定級應當貫徹落實《公共圖書館法》關于全面構建現代公共圖書館制度要求[22]，積極推進圖書館現代治理方式改革。

公共圖書館實施法人治理結構改革，是由傳統管理方式向現代治理方式轉變，是與國家治理體系和治理能力現代化相適應的體制機制改革，旨在落實圖書館法人自主權，增強發展動力，激發內部活力；也是轉變政府職能，實現政事分開、管辦分離的重要途徑。

根據中宣部等7 部門聯合印發的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》要求[23]，2020年前市(地)級公共圖書館都應當完成此項改革任務。因此，下一輪評估定級，應當將完成法人治理結構改革任務作為“保障條件”的基本要求，而不是圖書館“業務建設”的創新內容，更不能只停留在可做可不做的“加分項”上。法人治理結構改革考核重點是有關部門建立的圖書館人事管理自主權、擴大收入分配自主權等關聯配套制度以及執行落實情況，而不能只停留在理事會組建等形式上。

4.3 變革組織體系，推廣總分館制建設

圖書館實行總分館制，目的是改變傳統的“設施孤島”現象，實現各級閱讀設施上下聯通、共建共享，本質上是圖書館組織體系再造。圖書館總分館制建設由來已久[24]，近期中央五部委又對縣域圖書館總分館制作出重要部署[25]，主要任務是抓緊落實，全面推廣和深化總分館制。

第六次評估定級已經納入總分館建設內容，并賦予較高分值。但在具體的指標設立與評估細則方面，還應當把握好以下幾點：第一，強化政府是圖書館總分館制建設的責任主體，將總分館制建設由圖書館“職業行為”上升到政府行為，納入各級政府構建現代公共文化服務體系總體格局。第二，樹立“條件”意識，總館具備統籌規劃、組織協調、引領示范、服務援助等功能條件，分館具備提供和總館基本服務水平相當的能力條件，防止“翻牌式”“運動式”偽劣總分館[26]。第三，引導和鼓勵文化系統以外的公共設施、社會力量興辦的各類機構，只要具備基本條件，都可以納入總分館制進行統籌和保障，協同提供全民閱讀與社會教育服務。第四，圖書館總分館制建設與地方經濟社會發展水平、財政和行政管理體制相適應，因地制宜，分類實施，避免“一刀切”。

4.4 加強標準化建設，引領圖書館高質量發展

標準化促均等化是實現公共文化服務均衡發展、構建現代公共文化服務體系的主攻方向。近年來，各地公共圖書館網絡設施不斷完善，公共閱讀服務保障水平有了大幅提高，但區域差異、城鄉差異和人群差異仍然十分明顯。標準化建設架起了公眾需求與政府供給之間的橋梁，既能破解供需矛盾，又能轉變服務模式。

標準化建設包含兩個層面的內涵：一是規范，即對業務工作與服務內容作相應規定，按照同一規則去運營管理，能夠保證基本服務的質量和水平；二是高要求，即建立的規范指引既能適合當前業務實踐需要，又能適應未來發展需要，是需要“跳一跳”才能夠得著的。

《公共圖書館服務規范》是一個全國性“兜底”標準，與發達國家相比保障水平較低，已經無法適應我國東部沿海地區以及內陸發達城市建設的需要。評估定級應當根據《保障法》《公共圖書館法》指引，引導和鼓勵按照專業理念逐步建立和完善面向全面小康時代的各類圖書館標準，如資源保障、服務開放、讀者服務、信息公開等機構內部管理與服務提供方面的標準規范，從而推動公共圖書館服務高質量發展。

4.5 適應互聯網發展，促進線上線下互動創新

互聯網作為社會基礎設施，日益深入地改變著人們的工作、學習、生活方式。如何適應互聯網的挑戰，繼續滿足公眾信息需求，是圖書館界共同面臨的時代話題。《保障法》《公共圖書館法》都高度關注互聯網科技應用，特別是《公共圖書館法》第40 條要求積極推動“公共圖書館利用數字化、網絡化技術向社會公眾提供便捷服務”，要求政府設立的公共圖書館“建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺，為社會公眾提供優質服務”。

線上線下相結合，在轉變服務方式、提升服務效能、增強公眾文化獲得感等方面具有重要價值。近幾年來，圖書館線上線下相結合開始廣泛應用在資源建設、業務流程、延伸服務、體系創新、活動組織等方面，發揮了重要作用[27]。線上線下相結合的互動創新，一方面使圖書館可以充分使用互聯網技術帶來便捷服務、優質服務；另一方面又能讓圖書館充分發揮設施物理空間功能，彰顯圖書館的場所價值，應該是公共圖書館服務未來發展的重要方向。因此，評估定級應當主動關注互聯網技術應用，除了對數字資源建設和新媒體服務設立相關評價指標之外，還應當積極鼓勵圖書館線上線下相結合的服務創新，在相關內容指標設置上搶先占位，起到引領發展作用，不斷擴大圖書館服務的覆蓋面和適用性。

5 結語

公共文化服務體系建設難點在農村基層。現有縣級以上公共圖書館一般坐落在城市區域，受限于服務半徑，主要服務于城市居民。而在廣大的農村基層，通常只有兼帶圖書借閱服務的鄉鎮綜合文化站、村圖書室、農家書屋等。由于專業資源缺乏、服務能力不足等因素，農村的公共閱讀服務總是不盡如人意。按照“覆蓋城鄉、便捷高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系”建設要求，公共圖書館應當重心下移、服務下沉，將優質資源與服務覆蓋到廣大農村地區。

評估定級應當將推進農村公共閱讀服務納入考核范圍，增設特色指標，鼓勵引導創新發展。根據十九大報告提出的“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”要求，主動將農家書屋納入公共圖書館服務體系融合發展[28]。加強農村自助閱讀設施建設，以技術應用避免農村因人手短缺而造成的閱讀服務供給不足。加強農村流動閱讀服務建設，不拘泥于是否擁有流動圖書車的產權，重在規范定時定點服務。加強數字服務，不局限于數字資源建設總量的多少，重點建設特色鮮明、適用手機等移動終端利用的數字資源類型，讓農村地區也可以100%地便捷利用。加強文創產品研發，鼓勵以農村特色文化資源為IP 融入文創，助力鄉村振興、推進文旅融合。

注 釋

①根據文化和旅游部發布的《2017年文化發展統計公報》，截至2017年末全國縣級以上公共圖書館共有3166 家，參見：中華人民共和國文化和旅游部2017年文化發展統計公報[EB/OL].[2018-05-31].http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201805/t20180531_833078.html.。

②1994-2013年的數據來源于《公共文化政策法規解讀（修訂版）》，參見：金武剛，李國新.公共文化政策法規解讀（修訂版） [M].北京：北京師范大學出版社，2019：216。2018年的數據來源于中央政府網站，參見：文化和旅游部關于公布第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級圖書館名單的通知[EB/OL].[2018-08-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/28/content_5317052.htm.