PPP項目融資風險分析及防范對策

楊少麗 駱珉

摘要：PPP項目融資活動比傳統融資方式更為復雜，存在諸多的風險點，是決定PPP項目能否成功落地的重要因素之一。因此，為了讓PPP項目融資活動順利進行，應該對PPP項目的融資風險進行針對性的分析，并提出相應的防范對策。

關鍵詞：PPP項目融資;融資風險分析;風險防范對策

中圖分類號：F830 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0333-01

一、PPP項目融資的風險性分析

PPP模式是政府和社會資本通過訂立契約的方式，構建風險共擔、利益共享的長期合作關系，在公共服務領域持續提供產品和服務的模式。在這種模式中，政府發揮在行政資源、組織協調上的優勢，社會資本發揮資金、技術和管理優勢，形成多方合力，以更低的成本獲得提升公共產品的供給能力和服務質量的能力。

二、PPP項目融資風險因素分析及關注點

根據項目內外部環境的變化，對PPP項目融資風險從宏觀（外部）和微觀（項目）兩個層面進行分析。

（一）宏觀層面

宏觀層面的風險主要是源自于項目外部，主要包括政府信用、法律變更、經濟環境和不可抗力等幾大方面。

第一，政府信用風險。政府信用風險主要包括政府履約能力和政府履約意愿。政府履約能力決定了政府承諾的資金支持、政策支持和其它優惠條件能否兌現，在很多PPP項目中，政府提供的各項支持是項目得以正常運營的必要條件，特別是在政府付費類項目中，政府支付的可用性和績效服務費更是項目償還債務資金的唯一來源;政府履約意愿影響著項目的可持續性，特別在政府領導換屆之后，對PPP項目合同的履約意愿直接決定了政府對項目的持續支持力度和資源投入。

第二，法律變更風險。約束風險邊界。法律變更風險可能引起項目所在領域技術標準和強制性規范的變化、稅負的變化，使得項目投資費用、運營成本的增加，導致項目經營效益難以達到預期水平，償債能力受到影響。

第三，經濟環境風險。經濟環境風險主要包括物價、利率水平、市場需求、價格標準變化等因素。最低保底量，定期的價格調整機制，設定風險邊界。物價變動影響項目原材料、能源動力、工資福利及其它經營成本的變化，利率水平影響項目財務成本，市場需求影響項目產品和服務的提供數量，價格標準影響產品服務的單價水平，這些因素影響經營收入或經營成本，使得項目的經濟效益發生波動。

第四，不可抗力風險。不可抗力風險主要包括自然環境、社會環境、意外事故等政府和社會資本方均無法控制的風險，通過保險適度轉移，加強風險預案。如自然災害、戰爭、大范圍罷工等事件造成的項目停滯甚至失敗。

（二）微觀層面

微觀層面的風險主要是源自于項目自身，主要包括項目完工風險、投資控制風險和經營管理風險等幾大方面。

第一，項目完工風險。PPP項目中政府向社會資本方支付購買公共產品和服務的對價通常是從項目建成并進入運營期后開始的，因此如果項目沒有如期完工，其時間成本會大大增加項目融資費用。引起項目完工延誤的風險可能有很多，比如政府審批延誤、技術工藝變化、施工組織管理能力不足等多種原因。

第二，項目投資控制風險。項目建設過程中，由于前期設計工作深度不足、技術規范變化等原因都可能造成項目投資增加，需要不斷增加融資規模，可能會提高融資成本和運營期的財務壓力。

第三，項目經營管理風險。項目進入運營期后，由于經營管理不善導致項目收入不足、成本超過預期等原因使得項目經濟效益不如預期，項目現金流無法滿足還本付息的要求。同時，在找社會資本方的時候，就要選擇擁有良好建設、運營能力的社會資本方。

三、PPP項目融資風險的應對措施

（一）加強項目前期研究論證工作

PPP項目的前期研究論證工作包括項目技術層面的研究（主要體現為傳統可行性研究報告）和PPP模式層面的研究（主要體現為兩評一案），這兩個層面的研究是項目可融資性的重要基礎和前提。其中，項目技術層面的重點研究項目總投資、建設內容、工藝技術、經濟效益、項目產出等，解決項目可行的問題;PPP模式層面重點研究風險分擔機制、投資回報機制、社會資本方準入條件（關鍵在于財務實力、建設能力和運營能力）、績效考核和付費機制等，解決模式可行的問題。只有完善了項目前期研究論證工作，金融機構才能較為科學合理地評估PPP項目的融資規模、融資期限、融資成本、寬限條件、還款方式等因素，為PPP融資活動的順利開展創造有利的基礎條件。

（二）制定公平合理、動態可調整的合同機制

PPP項目合同是政府和社會資本在權利義務、風險分擔、合作邊界等商務條件的具體細化，在很大程度上決定了PPP項目的財務生存能力。風險分擔的不合理可能導致風險承擔一方無法有效控制項目風險，從而導致項目的全盤失敗。因此，有必要堅持風險由最有能力掌握的一方承擔的原則，對于政府信用、法律變更等風險主要由政府承擔，對于經濟環境、項目完工、投資控制、經營管理等風險主要由社會資本方承擔，不可抗力風險由雙方共同分擔，并可以通過購買保險等方式合理轉移。此外，每類風險都應有承擔上限，對于超出風險上限的損失應該由雙方共同商定分擔方式。

（三）擇優選擇合作伙伴

專業的社會資本方是項目順利實施的基礎，也是確保金融機構放貸資金安全的保障。因此政府在選擇社會資本方時，應盡可能通過公平公開的競爭性方式選擇社會資本方，使得項目實現有效充分競爭，從中選擇最優合作者;另一方面不應將價格因素作為最重要的考量指標，而是應該全面充分的考察社會資本方的財務、建設、運營能力，確保項目融資活動順利開展、項目建設如期完工、項目運營持續優良。

（四）構建互信守約的信用環境

PPP項目中政府和社會資本方的合作是一個動態、長期、持續的過程，需要雙方本著互信守約的契約精神、建立牢固的信任才能解決過程的各種風險和問題，給予金融機構支持項目融資的充分信心。因此，一是需要有上位法律來加強對政府履約行為的約束，對政府失信行為進行懲戒;二是政府應增強自身的法治和契約意識、審慎承諾、依法行政，避免失信違約。

四、結語

綜上所述，針對PPP項目各種融資風險因素，可以從加強項目前期研究、提前引入金融機構、制定公平靈活的合同機制、擇優選擇合作伙伴、注重契約精神等方面入手應對，以合理防范PPP項目融資風險，促進PPP項目融資活動的順利開展。