基于PPP模式的基礎設施項目治理風險實證分析

喻天舒 游伊博 蘇日娜

摘要：PPP作為一種新型項目融資模式，廣泛運用在我國城市基礎設施項目建設中，以PPP基礎設施項目為研究對象，基于項目治理的視角，從時間階段、隸屬類別、項目目標三個維度建立PPP項目治理風險識別模型，并選取九如城項目進行實證分析，研究顯示合同風險最為重要，組織與協調風險和項目治理結構風險次之，最后結合公司治理理論提出風險應對策略，強調關鍵在于加強項目層的制度優化和完善、實施動態合同履約管理和建立有效的激勵約束制度。

關鍵詞：PPP模式;項目治理;風險評估;風險應對

中圖分類號：F407.9 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）03-0044-56 收稿日期：2019-01-26

1引言

目前，我國PPP模式仍處于發展階段，存在法律環境、資金、技術等風險，卻很少從利益相關者的角度來綜合評判項目治理的風險。由于PPP項目各方利益、參與度均不相同，社會資本的參與必然改變項目治理結構，給項目管理帶來諸多問題，由此可知社會資本在項目組織中的治理作用也成為了提高項目管理效率的重要因素。從項目全生命周期視角，Chou，JS（2015）等人利用現有制度框架建立了一個新的戰略治理模型，旨在促進各利益相關者的管理。Lyer KC（2010）和Hueskes，M（2017）對項目治理進行剖析，從可持續視角提出完善治理工具的意見，并通過ISM模型說明風險把控對項目治理的重要性。Martijn和Koen（2015）以比利時為例，闡述項目治理方式的復雜性（技術和財務）并找出與其匹配的管理辦法，建立長久的治理關系以加強項目風控。張寧和丁榮貴（2014）采用社會網絡分析法來構建項目治理風險評價模型，將治理風險劃分為與利益各方人員掛鉤的屬性風險和與社會關系掛鉤的結構風險兩大類。王守清等（2014）對比分析了英美等國PPP政府監管體系，從宏觀政策與微觀管理兩方面明確PPP立法中政府責權利，同時加強公眾參與監督機制。劉榮坤（2011）對治理風險進行解釋，認為治理風險泛指治理過程中各種不確定性帶來的不良后果，并構建了政府投資項目的評級方法，以降低其風險。

綜上所述，雖然項目治理思想已應用于諸多領域，但PPP基礎設施項目治理的研究領域還有待拓展。本文將立足于項目治理，以一個更高的層次來分析PPP項目治理過程中的風險影響，既是對PPP模式的風險理論補充，也可進一步完善治理風險的相關研究。

2項目治理風險分類識別

PPP基礎設施項目治理風險指在項目治理全過程中，可能給項目帶來不良后果的不確定因素的總和，包括建設過程中因進度、成本等目標造成經濟損失的直接性因素，更包括在整個項目治理結構和制度下，項目公司開展治理工作所面臨的外在環境、利益矛盾、治理方法等不確定性因素帶來的不利影響。所以，PPP項目治理風險識別必須要考慮工程項目的基本風險因素，也必須充分考慮政企間利益關系，實現全方位開展風險管理工作。本文結合PPP基礎設施項目的特點，在廣泛閱讀相關文獻的基礎上，提出將PPP基礎設施項目治理風險按照風險隸屬類別，分為環境、過程、人為和關系四類。

2.1環境類別

PPP基礎設施項目離不開項目所在地的客觀環境，包含自然、政策和社會等環境，牽一發而動全身。所以，不能只著眼于項目人員管理和工程建設，必須要考慮外在環境對項目各項風險指標的影響，如考慮當地法律政策、氣候和地理因素，結合社會風俗和當地經濟現狀，建立適合該PPP項目的治理制度。

2.2過程類別

在項目治理中，過程是項目全生命周期的每一項治理工作的實施程序。由于PPP基礎設施項目主要通過合同、契約和協議來締造各利益相關者的聯結，各參與方行為均以合同條約為準繩，可見過程類別中大量的不確定性是由不完全契約導致。因此，要著重對合同進行動態管理，明確各方的權責利范圍，并完善治理制度，使項目各參與方的行為有理可依，有據可循。

2.3人為類別

項目治理工作的實施離不開人的行為，而每個人的各項能力都有差異，由這些差異造成的不確定性隸屬人為類別。人為類別的風險有3方面：①人員專業、管理能力等不確定性，會導致預期有偏差;②人員自身素養的不確定性，可能會造成治理結構紊亂，甚至傷及利益和生命財產;③可能造成其他方面的不確定性，如因項目經理的決策而使項目社會聲譽變壞、政府支持度下降等。

2.4關系類別

PPP基礎設施項目的參與方眾多，由于各方利益不盡相同，各自的制度結構、企業文化也存在區別，哪怕是同公司內部，上下級和不同部門間也有各自的利益關系，故而PPP項目的相互關系非常復雜，若不能處理好，可能造成治理結構失調，項目失敗：因此，項目治理的核心工作是協調利益相關方，為項目管理創造良好的環境。

本文將PPP基礎設施項目從時間維度上分為項目開始、實施和收尾3階段，按照前文歸納的四個隸屬類別，考慮期望目標，建立項目治理三維度風險識別模型，并依據此模型開展治理風險識別工作，如圖1所示。

3案例分析

為更好地研究PPP基礎設施項目治理風險，通過查閱資料，本文選取江蘇省無錫市宜興九如城綜合養老社區（以下簡稱綜合養老項目），針對實際情況進行調查問卷和實證分析，結合PPP項目特性，前期一些決策能夠在很大程度上決定項目的整體風險。本文選取該項目的前期開始階段，運用層析分析、模糊評價等方法來研究其項目治理風險，找出關鍵因素，提出應對措施。

3.1案例項目概況

綜合養老項目是由江蘇中大地產集團投資開發，韓國長青醫療財團運營管理，首次提出全產業鏈養老綜合體概念，旨在打造一個集機構、社區和居家三種服務功能于一身的綜合性養老服務社區，項目采取BOO（建設-擁有-運營）的運作方式，社會資本根據政府賦予的特許權，建設并經營公共項目，如圖2所示：

（1）宜興市政府與江蘇中大地產集團、韓國長青醫療財團簽訂協議，采用PPP模式融資建設，成立項目公司，項目建成后資產所有權歸項目公司所有，由九如城養老產業集團開發建設。

（2）宜興市政府授予項目公司在約定期限和范圍內進行本綜合養老項目的建設、運營管理;

（3）通過使用者付費+可行性缺口補助的形式實現社會資本的長期合理回報。在使用者付費的基礎上，由政府對本項目提供建設、運營補貼，提升效率收益水平。

（4）政府依托投資參股的權益，以服務購買的方式獲取本養老機構提供的養老服務，主要用于政府供養、困難家庭和優待服務這3類保障對象：困難家庭指一些低保戶和孤寡老人等;政府供養指一些特困和五保戶;優待服務指一些為社會做出突出貢獻的老人。

3.2案例項目治理風險識別

該項目作為養老社區，其選址是否得當決定了項目運營收益，因此選址風險是必然存在的;養老服務對象離不開社會人群，社會輿論的影響不可小覷，故社會效應風險也是重點治理風險;由于服務人群與政府供養政策相關，政策的變動會給項目的建設和運營帶來影響;項目立項、資金籌措和利率的風險也不能忽略;該項目主要涉及兩個私營部門，即江蘇中大地產集團和韓國長青醫療財團，其項目治理中的角色風險也是重點之一;同時，任何一個PPP基礎設施項目在治理過程中，都須面對項目團隊選擇、信息、治理結構、合同、組織與協調的風險。

3.2.1選址風險

在PPP項目提案后，在項目開始階段首先要選出合適的地理位置作為項目地址。由于PPP基礎設施項目旨在提供更好的公共服務，因此不能脫離社會和自然環境。在選址時，必須緊抓項目目標，做好實地調研，并結合當地政府部門的意見，進行定性預測分析，才能做出最滿意合理的決策，使項目效益最大化，由此可見選址人員的專業水平也是影響決策的一部分。若選址不當，可能會給項目建設實施帶來安全方面的影響，甚至在運營階段達不到預期功能目標，如圖3所示。選址風險作用于開始階段，隸屬于環境和人為類別，并且對項目安全和功能目標有所影響。

3.2.2社會效應風險

社會效應風險主要是項目開始階段社會人士的輿論評價等帶來的不利影響，這必然與當地社會情況息息相關，也與項目人員的行為密不可分。所有PPP基礎設施項目，都是為了滿足人們的生活需求，讓人們在交通、體育、娛樂等方面享受便利。因此必須充分考慮其社會效應，如果其社會效應不高，沒有得到人們的支持，將勢必與其目的相抵，該項目也難以稱為成功;迫于輿論壓力，公共部門可能會在資金上有所顧慮，項目啟動的進度也可能會被延緩，如圖4所示。社會效應風險作用在開始階段，隸屬于環境和人為類別，并且對項目進度和投資有所影響。

3.2.3政策變動風險

PPP基礎設施項目具有公共性質，政府在公共設施建設、制度設計和行業規范管理等各方面起著積極的主導作用。近年來，國家在PPP模式方面的政治決策、管理制度、投融資及運營體制處于不斷完善階段，政策方面的不確定性也給PPP基礎設施項目帶來了較大的不穩定性。政策如同一把雙刃劍，對于PPP基礎設施項目的影響有好也有壞。因此，必須充分考慮政策變動帶來的風險，如圖5所示。政策變動風險始終貫穿于項目全壽命周期，隸屬于環境類別，對進度、投資和功能目標有所影響。

3.2.4立項和融資風險

核準立項是PPP項目的第一道程序，也是實施的關鍵環節。由于要頻繁與政府部門打交道，因此與各地的政策和審批程序有關，同時，大量協調工作也與項目人員個人能力等行為有關。另外，PPP項目需要大量資金，巨大的融資額在立項和融資過程中往往需要多次組織協調，這勢必存在風險隱患。很顯然，立項和融資風險存在于項目開始階段，隸屬于環境、過程和人為類別，主要影響項目的功能目標，如圖6所示。

3.2.5利率風險

PPP基礎設施項目投資巨大，巨額資金不可能完全由政企雙方獨自承擔，很大部分需要依賴于銀行貸款，因此其投資成本中，有一大組成部分為銀行利息。一方面，國家基準利率并非恒久不變，銀行貸款利率也會隨著政策和市場變化發生一定的波動，這些變化雖然比率不大，但乘以高額本金的基數，就會導致項目籌資成本發生可觀的變化。同時，利率變動必然會使項目所需原材料價格發生變化，從而間接影響項目的總投資。由于工程款一般為按期發放，故利率風險貫穿項目始終，且只與經濟政策相關，同時在一定程度上影響項目投資、進度，如圖7所示。利率風險存在于項目全壽命周期，僅隸屬環境類別，主要影響項目的進度和投資目標。

3.2.6項目治理角色風險

PPP基礎設施項目的眾多利益相關者在項目治理過程中均扮演著不同的角色，而實際情況不能近如完美，各參與方不可能按照劇本來行動，項目治理角色風險就是指這方面的不利后果，顯而易見，這類風險主要受到各個階段不同的利益相關者間關系影響，進而存在于項目全壽命周期，此外，很多PPP基礎設施項目中社會資本方是大型國有企業，難免有些人存在官僚作風，其下屬人員受其影響往往比較懶散被動，在配合項目治理一r作中不夠積極主動，影響項目建設進程，如圖8所示。項目治理角色風險作于項目全壽命周期，隸屬于人為和關系類別，主要影響項目的安全、質量、進度和投資目標。

3.2.7項目團隊成員選擇風險

在項目開始階段，就應確定項目團隊成員，一般通過招標確定相關單位，而有些地方關于招標的相關法規并不完善，某些資質不夠或惡意投標者可能會利用漏洞鉆空子，項目公司在招標過程中就會承擔一定的風險。因此，除各單位人員素質與相互利益關系外，環境因素也會影響團隊成員的選擇，如圖9所示。該風險存在于項目開始階段，隸屬于環境、人為和關系類別，對項目的安全、質量、進度和投資目標均有影響。

3.2.8信息風險

為完成PPP基礎設施項目，理應努力獲取關于項目的各種信息，以項目為中心，全方位考慮，采取最合理的手段開展項目治理，從而實現高效率工作。信息主要作用于項目開始階段和實施階段，不僅與項目人員個人素質和獲取渠道有關，還包括在合同管理由信息不對稱帶來的損害。如圖10所示。信息風險隸屬于過程和人為類別，對項目的安全、質量、進度和投資目標均有影響。

3.2.9治理結構風險

治理工作的開展離不開項目治理結構框架的構建，因此項目治理結構風險也必然存在于項目各階段。在PPP項目治理中，項目經理層處于核心位置，不僅要管理好內部組織，還要與外部其他項目團隊成員保持好契約關系，協調各利益相關者，妥善處理各方沖突，保持整個治理結構的良性和穩固。內部治理在于項目經理層的個人素質上，而外部治理不僅依賴于利益相關者的利益關系，還與項目所在地政策、風俗習慣等緊密相關，如圖11所示。治理結構風險作用于項目全壽命周期，隸屬于環境、人為和關系類別，對項目的安全、質量、進度和投資目標均有影響。

3.2.10合同風險

項目各階段都存在對應的合同，而這些合同必然會對安全、質量、投資、進度及功能進行一定的約束。合同以各參與方的行為準繩，表現為各方的實踐行動，因此合同風險與項目實施過程有關：考慮到PPP基礎設施項目涉及面廣，合同種類多且不獨立，或互有交叉或沖突，故其合同管理較一般項目更為復雜，不僅關乎合同管理人員能力，還涉及各方利益關系，如圖12所示。合同風險作用于項目全壽命周期，隸屬于過程、人為和關系類別，對項目的安全、質量、進度、投資和功能目標均有影響。

3.2.11組織與協調風險

組織與協調是治理工作中重要的實施手段，不同階段需要對不同的參與方組織、協調，是一個持續動態的過程。而其風險則指項目參與方、組織架構和運作程序的風險，與過程、人為和關系因素都相關，且滲透在項目的安全、質量、投資、進度目標等方面，如圖13所示。該風險作用于項目始終，隸屬于過程、人為和關系類別，對項目的安全、質量、進度和投資目標均有影響。

綜上所述，將該項目開始階段重點治理風險列表，如表1、圖14所示。

3.3案例項目治理風險評價

本文針對九如城綜合養老項目，擬作風險調查問卷，并發放給行業內有經驗的專家們進行打分（調查人員范圍：高校相關研究方向科研人員、城投公司項目成員、大型施工單位項目工程師、大型設計院設計人員等），收回調查問卷42份，在數據整理過程中，通過對問卷數據的橫向對比，剔除掉風險估計過高和過低的無效問卷，最后作為計算的原始問卷共38份。

3.4案例項目治理風險應對策略

由于項目治理的概念源于公司治理理論，參考其治理結構，得出PPP項目治理相對于公司治理的框架，如圖15所示。公司股東與項目投資方對應，均通過投資公司（項目）來獲取收益;公司董事會與項目公司對應，都行使公司（項目）運作的重大決策權;公司監事會對應于PPP項目的公共與私營部門，監管董事會（項目公司）;公司經理層與項目公司各部門相對應，對公司運營（項目實施）進行管理。基于公司治理理論中風險應對策略，結合PPP項目屬性，認為項目治理風險應對策略應重點放在前期預防和控制，特別是項目開始階段，應充分考慮合同管理、組織與協調、治理結構等風險給項目治理工作帶來的不利影響，提前制定相應的防范措施，避免不良后果。本文結合綜合養老項目，針對主要治理風險提出以下具體應對措施，以期提供參考意見。

3.4.1合同風險

從項目公司的角度看，合同風險表現為項目公司內部和利益各方外部風險兩方面。

項目公司內部風險主要指合同履行中，涉及到該項目公司各部門間協調帶來合同履約的不確定性，這就要求在內部治理中需信息明確、提高效率;另一方面，內部履約流程并非要求越緊湊越好，有時候過分注重細節可能會降低治理效率。因此需要項目公司針對合同制定一套快速有效的內部流程，主要包括對安全、質量、進度、投資目標的具體要求，尤為注重過程控制，對目標完成情況做時間分析表，依既定流程參與項目管理，各部門按照相應的權責利范圍執行，還應對項目風險實行動態分析，并定期組織合同交底，明確各自履約重點，加強項目公司內部凝聚力。

外部風險則指因PPP合同未盡事宜而使宜興市政府、江蘇中大地產集團、韓國長青集團與項目公司在履約中存在的不確定性。這就要求強化項目公司的決策能力，嚴格按照合同開展建設工作。另外，項目公司可以聘請相關專家并組建專門的外部合同風險控制小組，在合同簽訂階段做好合同審查，并依合同制定合理的授權授信管理制度，明確劃分PPP合同各方的權責利范圍。同時，授予小組監管權力，對合同履行中出現的外部問題采取有效的協調管理措施，實現合同履約動態管理，并快速給予反饋預防糾紛，隨著項目推進同步完善合同管理制度，確保公司利益。

3.4.2組織與協調風險

不論是宜興市政府、江蘇中大地產還是韓國長青集團，利益都是促使其參與PPP的根本動力，他們利益互有交集，也有沖突，這便要求項目公司在開始階段簽訂合同時要充分考慮利益沖突的后果，盡可能明確各方權責利覆蓋范圍，項目公司負責人應謹記利益矛盾的地方，如政府期望養老社區能首要解決供養老人和困難家庭老人的養老服務，而韓國長青集團則期望在運營中能合理提高養老服務價格以獲取運營收益等。項目公司負責人應堅持以合同為主線，在依法辦事的同時做好公關工作，在項目不重要的細節上為各方爭取利益;另一方面，針對項目內部的組織結構，完善組織管理制度，主要包括內部人員責權利的劃分、管理流程的制定、內部利益分配制度和激勵與約束制度等，同時開展定期培訓，提高項目人員專業技術和管理能力，并實行個人收益與項目整體效益掛鉤的辦法，加強內部人員的積極性，降低各種資源消耗。另外，構建項目線上辦公系統，以作為連接各上下級和各業務部門的風險管理信息溝通渠道，確保信息溝通順暢無誤，避免因信息不對稱而帶來的協調管理問題。

3.4.3治理結構風險

如圖16所示，項目治理結構為集權獨立式治理結構，分為內部與外部利益相關者兩部分。

內部利益相關者為直接參與項目實施的四大類組織部門，其中項目公司是主要位置，負責管理和協調其他組織部門;外部利益相關者則包括宜興市政府職能部門、江蘇中大地產集團、韓國長青集團、投資方、社會方等。由前文知，項目治理結構風險主要影響項目安全、質量、進度和投資目標，為做好應對措施，需從這四個方面預控。安全上，項目經理層應做好動態過程的安全預警工作，為每位項目參與者在不同層次上設立不同的安全指標，并與其績效掛鉤;質量上，建立及時合理的審核制度，與內部利益相關者做好過程中的溝通協調，依合同施工;在投資方面，內部優化成本管理，外部就未知變化與各機構探討溝通，平衡整體利益;在進度方面，項目開始階段主持召開進度計劃研討會，對合同中項目各階段設立日程碑，并建立合理的激勵機制，在實施階段定期審查和公示，確保進度計劃順利推行。

4結語

PPP基礎設施項目治理風險是指在項目治理全過程中，可能給項目帶來不良后果的不確定因素的總和，包括建設過程中給項目進度、成本等帶來經濟損失的直接性因素，也包括治理工作所要面臨的外在環境、利益矛盾、治理方法和角色等不確定性因素帶來的不利影響。本文通過對PPP基礎設施項目治理風險概念的介紹，對其進行分類識別和評價，主要結論如下：

（1）風險因素分解為四個類別

將PPP基礎設施項目治理風險按照其隸屬類別，分為環境、過程、人為和關系四類，通過對宜興市九如城綜合養老社區項目的介紹，認為治理風險主要體現在過程類別，特別是合同風險，其次是人為和關系類別，環境類別則相對來說影響較小，但同樣不可忽視。

（2）定量分析PPP基礎設施項目治理風險

考慮PPP項目治理過程中風險的多重屬性，主觀和客觀相結合的綜合度量，在定量上采取層次分析法、模糊綜合評價法及熵值權法三者相結合的風險評價方法，在對宜興市九如城綜合養老社區項目開始階段的應用中經計算發現合同風險的重要度最大，組織與協調風險次之，然后是項目治理結構風險，其余幾項風險相對而言影響普遍較小。

（3）提出主要治理風險應對策略

類似公司治理中對于股東、董事會、監事會、經理層的要求，結合PPP基礎設施項目治理主要風險，提出一定的風險應對參考策略，主要包括規范項目投資方公私部門運作、強化項目經理層的決策能力、完善項目組織管理制度、建立有效的內部激勵制度、建立明確的項目各方權責利劃分、拓展項目各方的信息溝通渠道、優化治理結構、實行動態管理等。