影響城市更新項目實施的關鍵因素研究

何海洋

摘要：我國城市建設已經從過去注重外延規模擴張進入到注重城市內涵更新的歷史階段。城市更新作為新時期城市建設的重要戰略舉措，近年來越來越受到全國各地的重視，很多城市都開始制定城市更新的專項規劃與更新項目實施計劃。然而，各地的城市更新實踐都存在更新規劃難以落地、更新計劃項目難以實施的突出問題。對收集到的深圳市26個城市更新案例進行研究，通過實證研究明確了影響城市更新項目順利實施的關鍵因素。建議城市更新在規劃階段應當更加強調多專業與多視角的系統研究、政府應當加強關于城市更新用地性質的變更管理、加強對實施開發企業的資格控制、注重小規模更新單元的界定與規劃來促進城市更新項目的順利實施。

關鍵字：城市更新;關鍵因素;項目實施;案例研究

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）03-0069-75 收稿日期：2019-02-18

1引言

改革開放以來，我國的城鎮化快速推進，取得了前所未有的成就，也面臨很多重大挑戰。一方面，隨著我國經濟的不斷發展與城鎮化水平的不斷提升，大量原有城區已難以滿足新時期城市發展與居民生產生活的需求。另一方面，我國特大型城市目前均面臨建設用地緊張的問題，步入了存量用地時代。以城市擴張為代表的增量發展方式雉以解決目前城市發展面臨的矛盾。2015年12月召開的中央城市工作會議指出我國城市發展要堅持“集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量的”發展原則。城市更新是我國城市可持續發展的實現路徑，也是我國城市發展的未來方向。近年來，全國范圍都開始重視城市更新工作，很多城市都編制了城市更新規劃和城市更新項目的實施計劃，然而順利實施的效率卻很低。就我國較早開始城市更新的廣州市和深圳市來看，成功實施的更新項目數量占立項數量的比例甚至沒有達到30%。城市更新項目涉及到了政府、居民、開發商等多方利益主體的參與與協調，比新建項目的實施更具復雜性。研究影響城市更新項目順利實施的因素具有較大的學術價值和現實意義。

深圳作為我國發展最快的城市之一，在全國較早面臨土地資源約束的問題，因此率先將城市更新作為推動城市發展的重要手段。截止到2016年，城市更新已列入計劃項目達541項，拆除用地面積約44.66平方公里，已批城市更新規劃項目308項，累計已完成投資額約550億元，占全市房地產開發投資額的41%。深圳城市更新雖然已經取得了積極的成效，但在推行過程中大部分項目也存在著“拆不動、賠不起、玩不轉”等問題，難以順利推進。本文梳理選取深圳城市更新項目數據，實證分析影響城市更新項目實施的關鍵因素，并為我國城市更新項目的順利推行提供建議。

2研究理論與問題

根據文獻中現存的研究成果，大多數學者表示建筑的自身條件將會大大加快城市更新的進程。Andrew表示，建筑樓層是最顯著的決定因素之一，并在對435534棟建筑進行實證分析之后發現低密度建筑物更有可能被拆除。David的研究證明，由于拆遷成本過高，涉及的因素更為復雜，建成壽命超過57年以上的建筑難以被更新。同時，Michael通過研究表明，由于家庭住戶不愿遷離的心理，對建筑物進行維修和改造往往更為合適。

另外，區位優越的項目被認為將獲得更大更新概率。Laiyali證實，基于租金差距理論，區位因素（包括距離交通樞紐和市中心的距離，其租金潛力和租金現狀的間隙大小）是在確定更新地塊優先級的決策過程需要考慮的重要因素。Michael發現項目與公共設施（如學校、醫院、火車站、公同等）的區位關系影響財產的戰略價值。還有部分學者則較為重視地塊本身的影響。在城市更新項目中，土地產權關系被認為是影響其運行的關鍵因素之一，產權復雜或產權模糊往往會成為城市更新項目的挑戰，土地產權的復雜性因土地原有用途不同而異。此外，地塊原容積率對中國的城市更新影響不大，這與西方國家以往的實證研究不同。學者還考慮到環境條件也可能對城市更新項目的選擇產生影響，從而提高區域的可持續性。Hamed通過進行包括空氣質量，環境保護等多重標準的評估，以確定子項目的優先級。而Pizzol則將棕地進行分類，發現81個地塊中只有12個屬于主動更新類，59個屬于被動更新類。

大量文獻研究表明，大部分學者專注于研究城市更新的決策過程，對城市更新的實施過程研究較少，僅有少數學者強調了開發商對于更新項目實施的影響。本文基于文獻梳理和深圳市的實地調研，辨析影響城市更新項目順利實施的主要因素。

3城市更新項目實施因素識別與分析

3.1數據及變量描述

3.1.1樣本描述

本文以深圳市羅湖區的城市更新項目作為研究對象。自2011年起，已有32個城市更新項目列于羅湖區城市更新單元計劃中，但僅有15個項目順利開始實施，圖1為各項目分布位置圖。因為有6個項目的資料未能有效收集，本文選取剩余的26個項目作為研究樣本，具體的項目信息見表1。

3.1.2變量描述

本研究基于文獻中已有的研究成果，按照地塊特征、區位特征、開發商特征三大維度收集更新項目的解釋變量，用于研究影響城市更新項目實施的關鍵因素，具體變量見表2。

3.1.3研究方法

本文中搜集到的數據類型可以分為分類變量與連續變量，本文分別采用描述性分析及T檢驗來處理數據。描述性分析主要用于分析城市更新項目實施過程中的分類變量差異。將更新項目中的各指標一一列出，觀察分析各指標在已實施與未實施項目的不同特點。

T檢驗主要用于檢驗更新項目中的連續變量，該檢驗方式可以用于分辨已實施和未實施項目中顯著不同的變量，T檢驗公式如下：

3.2分析結果

初步的分析結果表明開發商的規模（規模的劃分按照國家統計局的標準）對城市更新項目的順利實施具有影響。表3表明在26個項目中，17個由大型開發商主導實施的項目，順利開始實施的占到58.82%;另外9個由中等或小型開發商主導實施的項目，順利實施的比例也占到55%。簡單來看，大型開發商和中小型開發商的更新項目實施能力似乎沒有顯著差異，但是通過實地調研發現中小開發商實施的項目都是早年自持的小規模地塊，不需要經過土地征收環節，整個項目實施難度較低。

在更新項目的土地用途差異上，分析結果表明原居住用地難以更新，僅有兩個項目成功更新，原工業用地更新實施率最高，達到76.92%。造成這種現象的主要原因是原居住用地產權關系復雜，在土地征收過程中需要消耗大量的時間和金錢，拖延了項目實施的進度，相較而言原工業用地由于用地屬性簡單、產權單一明確，有效縮短了地塊征收補償過程，降低了開發商的經濟風險，被成功更新的概率更高。

為了明確其他因素對城市更新項目的實施情況是否有顯著影響，使用T檢驗來比較實施與未實施項目。結果顯示出已實施和未實施項目之間顯著不同的變量，結果如表4所示。

結果表明，建筑面積在已實施和未實施項目之間顯著不同，sig值達到0.006，并且已實施項目的建設面積（平均值為23504.35平方米）明顯小于未實施的項目（平均值為51515.72平方米）。其原因是較小更新規模的地塊產權結構簡單，并對企業自身有較低要求。

除上述討論的建筑面積外，其余因素在已實施項目與未實施項目之間均無顯著差異。通過對樣本項目的具體數據分析發現，本文選取的案例均位于羅湖區，羅湖區面積較小，大部分項目所處的區位條件相似，因此區位因素（包括更新項目到火車站、公園、湖泊、學校和醫院的距離）未表現出明顯的差異。另外一個原因是深圳的城市更新項目計劃提出主體多為開發商，在項目計劃階段開發商可能就已經充分考慮了項目的區位影響因素。

4結論與建議

通過對深圳市羅湖區已開展的城市更新項目的實施情況，本文有以下主要發現和建議：

4.1更新用地的產權結構復雜度是決定城市更新項目順利實施的關鍵因素

更新地塊的產權復雜程度與所涉及的利益主體的數量將直接影響城市更新項目推進效率。已有居住類的城市更新項目，因為涉及到多個業主、租戶的權益轉移，導致更新項目從土地使用權獲取、項目開發、建筑物更新等多個環節的沖突頻發。沖突處理的過程延遲了投資資金的回報周期，增加了開放商實施的風險，降低了開發商實施的意愿。相對地，用地屬性簡單且產權單一的工業用地便成為房地產開發市場的首選，成功實施的比率也較高。政府部門在擬定城市更新項目計劃時，做好更新地塊的確權工作，是減少不必要的經濟支出、提高實施效率的關鍵。

4.2適宜的開發主體能有效地促進城市更新項目的成功實施

大型開發企業更能夠推動城市更新項目的實施。根據上述對企業規模大小與項目實施順利程度分析結果，可以發現：第一，大型開發企業因自身資金雄厚和豐富的開發運營經驗，應對更新前期的不確定沖突和融資風險的能力強;第二，大規模的企業信譽度較高，更易獲得多利益主體之間的認可，并能夠穩定地促進實施過程中的權益轉移與談判;第三，其內部的規范管理機制與操作流程也是促進項目成功實施的有利條件。城市更新項目一般會經歷征地、搬遷、拆除、重建等多個過程，持續時間長、投資大，在確定更新項目的開發主體時有必要加強對開發商特別是小型企業的資金來源審查，確保開發商用于更新項目的資金的穩定性，避免更新項目由于資金鏈斷裂而出現爛尾現象，

4.3地塊規模較小更有利于更新實施，但是要處理好與片區發展的關系

與大規模地塊相比，小規模更新地塊因其資金準入門檻較低、土地征收難度較小、涉及利益主體關系簡單等原因，更容易推進。深圳的經驗表明，對城市更新項目規模進行階梯式劃定，強化實施成功率更高的小規模更新單元劃分以及細致的空間功能規劃，適當控制大規模更新項目的比例，有利于促進城市更新項目的實施。但是也必須注意到，基于小地塊劃分更新單元的分散更新模式容易造成注重局部開發利益，破壞片區整體可持續發展的潛在風險。因此，小規模更新項目在實施前更需要從多個角度充分論證項目方案對片區發展的影響。