制度創新如何面對自動駕駛
——基于道路測試制度的觀察與反思

劉 駿

(西南政法大學，重慶 401120)

1 問題緣起

隨著科技創新的發展，人工智能在社會生活中的運用愈發廣泛，被視為改變未來的顛覆性技術，不少政府正在布局搶占人工智能發展機遇[1]。自動駕駛汽車 (當前也有無人駕駛汽車或智能網聯汽車等不同的稱謂，本文的統一以自動駕駛代稱)是當前人工智能應用中較為成熟的領域之一，鑒于其在降低事故發生率、治理環境污染、便捷人類生活等方面具有無可比擬的優勢而倍受青睞[2]，其中既包括社會大眾的普遍認同[3]，也有來自國家戰略層面的大力支持，國內外的相關企業 (車企、互聯網汽車)以及科研機構紛紛發力自動駕駛。自動駕駛雖然極具可期待性，但也并非無可挑剔，已有研究一針見血地指出其發展中的社會困境[4]，尤其是近年來的自動駕駛事故頻現將其推向風口浪尖，而新近道路測試中的撞人致死事故更是致使了Uber和豐田等行業代表都先后暫停了測試計劃，風頭正勁的自動駕駛在無意間駛入了 “慢車道”。

誠如相關發現的那般， “法律總是滯后于技術進步”[5]，人工智能領域也概莫能外。自動駕駛的發展主要面臨技術、成本和制度三個方面的瓶頸[6],在發達國家都將其上升為國家戰略的現實背景下，盡可能消除法律制度層面的障礙成為各國表達積極支持的一種方式，主要是 “通過有意采取的預防性行動及相應的制度化的措施戰勝種種副作用”[7]。美國是這方面的先行者：早在2011年，內華達州率先開啟了制度化的先河，不少州隨后紛紛響應，截至2018年4月，已有33個州出臺了立法或者行政命令；在聯邦層面，交通主管部門NHTSA (National Highway Traffic Safety Administration)分別于2013年、2016年、2017年公布了三項政策指引，同時相關的國家立法也在跟進之中，2017年眾議院通過了 《自動駕駛法案》 (SELF DRIVE Act)。除此之外，德國、英國、日本等國家也通過修法或者立法的方式為自動駕駛提供制度保障，聯合國歐洲經濟委員會在2016年修訂了 《國際道路交通公約 (維也納)》，為自動駕駛鋪路。

有研究者考察了美國當前部分州的立法后發現既有制度側重于自動駕駛的測試[8],但是學理研究則不然，當前的研究主要聚焦于自動駕駛的民事侵權責任，或者關注較為宏觀層面的規制議題。當然，后者的相關著述中會涉及測試問題，如有研究主張在現階段中國應優先建立科學的道路測試監管制度[9],但這都幾乎是限于應然層面或者比較法視角的談論，對現實的制度走向關注顯得不足，尤其是國內的相關研究較為滯后。

實際上，中國十分重視自動駕駛的國際競爭，國務院在 《中國制造2025》 《新一代人工智能發展規劃》中都分別做了相關部署，工信部的 《智能制造發展規劃 (2016—2020年)》更是進一步明確了發展方向，發改委也在積極推出 《智能汽車創新發展戰略》。但是，遺憾的是前述國家層面的戰略規劃并不能直接消除自動駕駛技術所面臨的制度障礙，而現實中的制度供給確實十分滯后，以至于備受批評并為近年來的 “兩會”立法提案所重點關注[10]。終于， “千呼萬喚始出來”的制度建設在2017年年底取得突破，北京的 《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實施細則 (試行)》成為國內首份制度規范，隨后上海和重慶也發布了相關的道路測試管理辦法，更有很多地方性的制度呼之欲出。新近，工信部等三部委公布的 《智能網聯汽車道路測試管理規范 (試行)》宣示著全國性的制度規范出臺。

從前述梳理可以發現，規范自動駕駛的制度也是側重于測試內容，這也是對先前名噪一時的百度自動駕駛測試面臨 “道路通行權”困境的直接回應。當前自動駕駛尚處于測試階段，而測試中的侵權責任在相關測試規范中幾乎都有明確規定，所以更受關注的侵權責任實質屬于其正式投向市場之后的未來性議題，制度創新才是當務之急。但是當前的制度是如何形成的，能否擔負起規制重任，將來的立法又該如何抉擇都缺乏理論性的詮釋，當前國內的學理研究并不太關注這一議題，本文將基于既有制度文本有所嘗試。

2 揭開制度創新的神秘面紗：自動駕駛道路測試制度的形成路徑

人工智能作為一種顛覆性的技術革命，對于整個社會發展的影響是深遠的，所以面向未來時代的調整規范構成，應以人工智能的發展與規制為主題，形成制度性、法治化的社會治理體系，包括以安全為核心的法律價值目標、以倫理為先導的社會規范調控體系和以技術、法律為主導的風險控制機制[11]。簡而言之，人工智能時代的法律制度應該是回應型的制度創新。自動駕駛作為人工智能應用的先鋒，回應其發展的制度創新已經處于進行時，尤以自動駕駛道路測試制度為典型。既然如此，相關的制度創新是如何形成的呢？

2.1 既有制度的簡要梳理

修訂前的 《道路交通國際公約》第八條規定行駛的汽車必須有駕駛人，這一點幾乎為無論是否加入這一公約的國家立法所承認，所以駕駛員也就是汽車行駛的必要條件。實際上，自動駕駛本意乃是無人操作的情況下可以自動行駛的汽車，并且根據其智能水平從低到高劃分為L1～L5五個普遍公認的等級，當前市場主要側重于開發L3～L4級別的技術?？梢?，自動駕駛技術的誕生即是要打破汽車行駛必須依賴于駕駛員的傳統，這也就意味著傳統的道路交通立法成為自動駕駛汽車上路的 “攔路虎”，即使道路測試也不例外。同時，出于克服其對公共安全以及交通秩序的沖擊的考慮[12]，面向自動駕駛技術的規制立法無疑是十分必要的，而在當前測試階段尤為關注的是測試階段的規則建構。

美國內華達州的AB 511 (2011)法案 (即Assembly Bill No.511)首先承認了自動駕駛的合法性，并授權交通監管部門制定相應的測試規則；佛羅里達州的HB 1207 (2012)法案、加利福尼亞州的SB 1298 (2012)法案以及AB 1592 (2016)法案、密歇根州的SB 169 (2013)法案等都是重點關注自動駕駛技術的道路測試，而美國聯邦的NHTSA所發布的政策指引對各州的道路測試提出相關建議。英國2015年的 《自動駕駛發展道路：道路測試指南》 (The Pathway to Driverless Cars：A Code of Practice for Testing)、日本2015年的 《自動駕駛汽車道路測試指南》 (自動走行システムに関する公道実証実験のためのガイドライン)以及澳大利亞的 《自動駕駛汽車測試指引》 (Guidelines for Trials of Automated Vehicles in Australia)也都是專門關于道路測試的規范，新加坡、德國則通過修改傳統的道路交通法破除原有的制度約束?？傮w而言，相關的道路測試規范主要致力于有關測試的申請、測試車輛、測試人員、測試數據的記錄以及測試中事故處理等方面內容。其中，早期的測試規范都要求測試車輛具有人工操作和自動駕駛兩種模式，且具有必要的駕駛切換系統并必須配備駕駛員，但新近美國部分州的立法已經允許沒有駕駛員甚至沒有方向盤的汽車上路測試，諸如加利福尼亞州的AB 1592 (2016)、AB 1444 (2017)、SB 145 (2017)和佛羅里達州的HB 7027 (2016)以及密歇根州的SB 996 (2016)，日本也通過 《遠程自動駕駛系統道路測試許可處理基準》 (遠隔型自動運転システムの公道実証実験に係る道路使用許可の申請に対する取扱いの基準)開始放開駕駛位無人的道路測試。此外，要求測試者須事先購買保險以應對測試過程中可能發生的事故責任是當前比較普遍的做法。

回到中國語境下的自動駕駛道路測試規范，這一制度首先源于北京、上海和重慶三個地區的地方性制度試驗，隨后才出臺全國性的自動駕駛道路測試制度。鑒于這一制度形成并非是自下而上的，所有制度也就具有一定差異性 (見表1)，但在總體上是基本一致的，并且和當前的主流制度框架相差不遠，無非限于測試車輛、測試人員、測試申請以及相關違法事故的處理等幾個大的方面。需要指出的是對于車輛的安全性標準并不如部分國外立法那般明確，而測試車輛僅限于配備了駕駛員且能夠在必要時切換駕駛系統的類型，同時也模仿內華達州等地規定了固定額度 (普遍為500萬人民幣)的事故責任險 (或事故賠償保函)。根據表1的統計，既有的四部規范中也存在諸多差異：一是測試主體的差異，除了重慶外都限定僅中國境內登記注冊的法人，這對于能夠在中國境內進行測試的主體做出了很大限制，這是完全不同于當前其他國家規定之處；二是測試汽車除了傳統的性能和設備要求外，必須經過封閉測試也是條件之一，而只有北京和上海有明確規定；三是對于違法和事故的處理，上海別具一格地將相關責任歸咎于駕駛員；四是部分規范對于測試做出了特別限定。較為一致的是三個地方性制度對于駕駛員的培訓要求做出明確而統一的規定?？梢?，中國后來發力的制度并沒有后來居上的趨勢，而是先前制度創新的保守延續。

表1 已公布的自動駕駛測試規范差異比較

資料來源：根據當前公布的四個制度文本整理。

2.2 制度創新的路徑歸納

自動駕駛作為一種新事物挑戰了傳統的法律秩序，為了順應這種創新潮流法律不得不進行變革，這種變革本身就是一種制度創新。通過上文關于既有制度的一個簡要梳理可以發現，相關的制度創新是存在于國家和地方等不同形態的創新路徑，有學者曾將地方政府的制度創新路徑歸納為制度競爭、制度互補、制度學習的三重路徑[13]，筆者以為這一分析頗具借鑒意義，能夠較為切實地概括當前的自動駕駛測試制度是如何形成的。但是，該文語境下的制度互補并不適應本文所探討的自動駕駛測試制度這種單一的制度系統，鑒于此，本文認為以規范自動駕駛測試為核心的制度創新主要是通過制度學習和制度競爭兩種路徑所形成的。

制度學習是可以減少自我創造中調研、論證、試驗等方面的人力、物力投入，能在較短時間內形成一個關于制度形式和內容的可行性方案[13]。在面對自動駕駛這一新興事物時，制度創新需要擔負高額的創新成本和面臨較大的不確定性，制度學習是能夠較好克服前述困境的有力途徑，當前的道路測試制度框架在很大程度上是一致的，這其中的制度學習痕跡是十分明顯的。具體到相關的制度內容而言，測試車輛和測試人員 (也即駕駛員)的相關要求的一致性普遍比較高，比如美國內華達州、加利福尼亞州以及新加坡、中國等地的規定都要求裝有便于測試人員操作員重新控制自動駕駛汽車的駕駛模式切換系統，而中國當前規定的事故責任保證金 (或事故賠償保函)制度很大程度上是對內華達州與加利福尼亞州要求測試主體必須購買保險金額為500萬美元的保險的一種學習。當然，制度學習的前提是需要一個可供模仿的現實制度樣板，這一問題在各國都試圖占據自動駕駛先機的競爭模式是極容易產生制度供給的先驅，美國內華達州就是這樣的先行者。

制度競爭是一種通過制度設計中的差異給市場主體帶來更多的選擇空間，并根據以此創造的利益空間誘使市場主體進行 “用腳投票”的一種制度創新方式，由此可見制度競爭在競爭性的市場關系中十分常見。在都希望自動駕駛不落人后的競爭戰略背景下，通過制度競爭而創造的比較優勢也就顯而易見，這不僅僅限于國家與國家之間，一國之內的不同地方之間亦是如此。制度競爭典型案例是事故責任保證金制度的差異，雖然內華達州所開創的定額保證金模式為很多國家所模仿，但模仿者的因地制宜改造本身就是一種競爭，更有部分國家的規定更為靈活，如新加坡即規定保證金應視情況而確定。不可否認的是制度競爭現象在同一國內的不同地方之間表現得更為明顯，美國的不同州之間、中國的北上渝之間的制度差異即是明證。

3 盤點制度創新的是非曲直：自動駕駛道路測試制度的質量評估

如前所言，法律總是滯后于技術發展，而技術又在不斷的發展與完善之中，即使是奮起直追的法律制度創新也總是不能緊跟技術創新的步伐，加上法律制度構建的價值權衡難題，以至于面向創新的制度創新并不能盡善盡美，招致相關的批評也就在所難免。通過前文的制度梳理可以發現，美國加利福尼亞、佛羅里達等州的自動駕駛立法一直都走在世界前列，并且相關制度的更新也十分迅速，其對自動駕駛的開放程度可謂最高，但這絲毫不影響相關學者批評這些州的立法抑制了技術創新[14,15]。如此對比，中國當下的制度更為滯后和保守，其情況是否更為令人擔憂呢？鑒于此，當前的自動駕駛道路測試制度就值得認真審視，厘清其中的是非曲直，也即需要對這一制度做出全面的評估。

3.1 如何評估：自動駕駛道路測試制度的評估框架

通過前述梳理，我們可以斷定自動駕駛道路測試制度在實質上是國家對自動駕駛技術的認可和限制，其中不乏公共利益的考量，據此可以推論這一制度也就是一種規制性立法。談及規制性立法總會引起 “規制失靈”或者 “干預失靈”的擔憂，前文提及的相關批評實際上也是這種擔憂的一種表現，這一擔憂尤其在規制陷入因擴張而形成規模龐大的 “規制國”但卻仍然無法實現 “理性的規制”的尷尬境地后變得愈發明顯。在這種背景下，規制本身就成為一個問題，圍繞改善規制本身的討論成為重要的現實議題，并在西方國家興起了一場 “規制改革”運動，規制影響評估成為其中一個重要的改革工具，其主要 “用以檢驗和衡量新制定或現行有效的監管規章在實施過程中可能帶來的收益、成本以及影響”[16]。這一制度質量評估工具在實踐中取得了較好的效果，日益為OECD (Organization for Economic Cooperation and Development)為代表的西方國家所推崇，并形成了一套完整的規制影響評估制度。根據桑斯坦的觀點， “規制失靈”無非就是 “制定法本身的失靈”和 “制定法實施的失靈”[17]，而這也正是規制影響評估所要評估的兩個方面。

近年來，規制影響評估在OECD的大力推廣下得到了迅速發展，西方發達國家基本都建立了一套完整的規制影響評估制度框架，但是在不同國家有所差異，其中孰優孰劣一時難以判斷。OECD在1995年所提出的 “規制決策參考清單”為各國所普遍接受，中國語境下的 “立法評估”也多是對于這一制度的借鑒，其評估范圍也大致相同，因此，本文也參考這一分析框架。但是經過分析也會發現，部分問題評價自動駕駛道路測試制度顯得不合時宜，比如 “問題是否準確界定” “政府行為是否合理”等問題在出臺后制度規范的評價階段沒有實際意義，所以筆者將主要圍繞規制 “是否有法律基礎” “法規是否清楚、連續并易于理解和使用” “所有利益相對人能否有機會表達其觀點” “社會影響的分配是否透明”四個方面展開評價。

3.2 實證檢驗：自動駕駛道路測試制度的現實質量

由于中國在自動駕駛道路測試制度乃至整個自動駕駛的制度供給上都較為滯后而引發了相關擔憂，但道路測試制度規范的出臺并不意味著其就能彌補此前的劣勢，更不能表明這一制度可以為現實中的自動駕駛測試提供充分保障。換言之，自動駕駛道路測試制度能否擔負起規范和促進自動駕駛技術發展的重任關鍵在其制度規范本身的質量，而制度質量將依賴于上文所確立的制度影響評估框架進行檢驗。

“是否有法律基礎”的具體要求規制要遵循 “法治”的原則，即責任要明確，以確保所有的法規由高一級的法規授權并且與條約義務相一致，且符合其他有關的法律原則。從規范意義上來看，當前的自動駕駛道路測試制度 (無論是中央的還是地方的)都只能視為規范性文件，其在整個法律規范層級處于一個效力特別低的水平，實際上自動駕駛汽車能否上路行駛是受制于中國 《道路交通安全法》第19條關于自然人才是合格的駕駛主體的規定，而道路測試更是為 《公路法》第51條所禁止，所以當前頒布的道路測試制度并未獲得高一級的法律授權，違背了 “上位法優于下位法原則”。另外，令人擔憂的是，當前的地方性制度試驗與中央的制度規范存在著部分沖突之處，尤以重慶市的規定為甚，這本身違背了 “法制統一性”，如果迅速修改又影響了制度的延續性，甚至會打破重慶市更為包容和開放的制度環境。簡言之，當前的自動駕駛道路測試規范不符合 “法治”原則。

法諺有云 “徒法不足以自行”，法律必須為社會大眾所認知才能得以實施，故此，規制影響評估也將 “規制者應當評估所制定的規則是否為使用者所理解”作為一個重要的評價標準。自動駕駛是一項十分專業的科技創新，縱觀當前的道路測試制度，基本能為社會大眾所理解，這是一個值得稱道的優點。但也不是無可挑剔的，如當前的規范中對于測試車輛的安全性都有一定的要求，但是相關表述十分籠統，未能明確界定自動駕駛技術應該達到的安全標準；再者如測試車輛都要求經過封閉測試，工信部和重慶市的相關規范都沒有進一步細化封閉測試的具體要求，相關測試主體也難以把握。

公眾參與行政立法是克服行政立法缺乏民意基礎而保障其民主正當性的有力手段[18]， “所有利益相對人能否有機會表達其觀點”即是其中的應有之義，具體是指 “法規應當通過一種公開和透明的方式制定，并遵循適當的程序使得利益相對人有表達意見的機會。”自動駕駛的道路測試制度上升為嚴格意義的國家立法是難以實現的，行政立法是這一制度的最佳選擇，當前的立法也是采用的這種模式。從上述四部規范來看，其并未面向社會大眾征求意見，至少是沒有面向可能受到自動駕駛道路測試影響的普通民眾征求意見。可見，公眾參與在當前的制度規范中是存在缺陷的，進而阻斷了相關的利益表達機制。后來者深圳、廣州等地正在彌補這一不足，其規范出臺前都經歷一個公開征求意見程序。

除了前述的規范性，關于制度可能產生的實際影響是規制影響評估中最為重要的內容，這在 “規制決策參考清單”表現為 “社會影響的分配是否透明”，也即規制者應該公開成本和收益在社會群體間的分配情況。在自動駕駛的道路測試中，受影響的主要是普通大眾的公共安全和創新主體的測試便利性，可以借用經濟學中的 “成本”概念簡單概括。細究當前的具體規定可以發現其對于測試主體的要求較高，也即意味著其需要負擔高額的測試成本，這是否抑制技術創新尚不明確，但可以肯定的是其必然會受影響。當然，普通大眾的公共安全同樣是重要的，關鍵在于如何在公共安全和創新成本之間進行合理權衡，既有制度是如何決策也不得而知，更沒有足夠的證據表明當前的制度決策完全實現了利益衡量，加上相關的制度決策中缺乏相關利益主體的利益表達機制，筆者認為有理由質疑該制度社會影響分配的合理性。

綜上所述，筆者通過前文所選擇的四個標準檢驗既有制度規范發現，現有的道路測試制度還存有較大的改善空間，具體可以概括為背離法治原則、部分規范籠統、缺乏公眾參與、社會影響存疑四大問題，這是將來的立法中應該重點關注的問題。

4 期待制度創新的彎道超車：自動駕駛道路測試制度的未來展望

中國一直致力于在當前發展自動駕駛技術的國際競爭中取得戰略優勢，而當前的制度環境似乎并不能為其助力，對于自動駕駛道路測試的限制較多，制度供給遲滯語境下的制度創新并沒有彎道超車的跡象，甚至已經致使我們在國際競爭中處于弱勢地位。鑒于此，筆者以為將來只有不斷的制度創新才有趕超的可能性。

4.1 我們需要怎樣的自動駕駛道路測試制度

(1)自動駕駛道路測試制度的價值取向。首先需要明晰的是，自動駕駛道路測試制度與將來的自動駕駛立法應該有所差異。因為軟件測試通常只是一個尋找缺陷的工具，而不是一個確保質量的良好考慮[19]。所以在構建道路測試制度的過程中，并不能全然按照對于自動駕駛技術的理想期待提出規范性要求。如若如此，我們可以想象所謂的 “道路測試”能否真正發現缺陷，如果不能，那道路測試的意義何在？如果因為過于謹慎的要求致使本來暴露的問題在測試階段被隱藏而在市場運營中卻出現，哪種危害性更大？誰又應該為此負責？面對這些疑問，筆者以為道路測試制度應該盡可能允許自動駕駛技術去暴露問題。

實際上，關于道路測試制度力圖在保障安全和鼓勵創新之間進行權衡，尤其是注意防控道路測試中可能的風險，所以相應的制度設計中提出了很多安全性要求，包括測試車輛、測試人員等多個方面要求，可謂是傳統的 “預防原則”的一種體現。然而，預防原則招致了桑斯坦教授的激烈批評，尤其是采用高成本措施應對各種風險，而忽視其風險出現的概率[20]。這一點在既有的道路測試制度中有所體現：理論上，當前關于自動駕駛安全的擔憂主要體現在道路行駛安全問題、汽車本身的安全問題、信息安全問題三個方面，應該說信息安全是自動駕駛技術應該面對的最大問題；而實踐中，制度更為關注的是道路行駛安全問題，這似乎有些偏離發展實際，更為忽視的是道路行駛安全似乎是一個低概率事件，雖然自動駕駛道路測試中事故頻發但多數結果證明其并非是自動駕駛技術的過錯。鑒于此，筆者以為當前的道路測試制度有些過于小心翼翼，同時給測試主體附加了很多額外的成本，尤其是對于測試人員 (駕駛員)的高要求，而當前的加利福尼亞州和日本等地更為寬松的測試要求顯得更為合適，近兩年的實踐運行也并未出現因技術過錯而引發的安全事件，這表明允許更為智能化的自動駕駛汽車上路測試變得可行。

當然，筆者的主張并非是不注意道路測試的安全問題，而是應該根據當前的發展實際與時俱進。在自動駕駛技術的測試之初采用更為謹慎的要求無可厚非，但在自動駕駛已經經過長時間的試驗之后依舊過于保守就顯得有些不合時宜，這距離彎道超車的戰略性訴求很遠。因此，理想的自動駕駛道路測試制度應該盡可能為創新測試提供條件，對于高概率的安全性風險采用適當的預防措施。

(2)自動駕駛道路測試制度的體系選擇。除了自動駕駛道路測試的價值目標問題，關于其制度規范的制度體系也是一個問題，這也是自動駕駛制度關注的重點，主要關注中央和地方誰才是最合適的制度供給者。美國的相關研究者就此問題出現了分歧，有研究者認為國家統一供給才是最理想的方式[21]，也有主張認為各州在現行框架下試點更為恰當[22]。鑒于中國的相關制度供給剛剛開始，相關的評析尚未出現，但從工信部所牽頭的全國性規范公布后所獲得積極反響，可以推斷統一的制度規則似乎更受青睞。

有發現認為，美國NHTSA所采用的國家示范政策是前瞻性規范自動駕駛汽車的最佳方式[23]，這主要是指美國NHTSA的政策指引而非強制性的規范要求。而美國的國家分權體制之下，聯邦政府壟斷制度供給是不可能的，所以，聯邦指導下的各州試點是一個最為現實也最為理想的方案，筆者以為這也是適合非聯邦制的國家。首先，自動駕駛技術還屬于一個帶有很大不確定的科技創新，過早統一規則可能難以適應其發展實際，更可能陷入制度缺乏穩定性的困境。其次，根據 “競爭作為發現過程”的理論[24]，制度競爭可以看作是一個制度搜尋和發現的過程[25]，那么地方間的制度競爭是一個有助于制度完善的有效途徑。而且，實踐也證明制度競爭是地方政府在發展經濟中取得較大成就、形成中國 “奇跡”的關鍵因素之一[26]，故此，我們有理由相信制度競爭對于國家和創新主體都是有利的： “公司可能選擇讓在更多的有利于創新的州 (或國家)進行測試”[14]，也即表明制度競爭更有助于地方在發展自動駕駛技術的競爭中取得優勢，創新主體通過不同地區間的制度競爭獲取更為寬松的制度環境，而國家成為地方性競爭的最終受益者。新加坡、加利福尼亞州較為開放的道路測試制度吸引了很多創新主體，但筆者較為不解的是中國的道路測試為何更傾向于中國境內注冊的測試主體，所幸的是重慶市在此方面有所突破。但是，也需要注意制度競爭可能帶來的負面影響，那么通過全國性的制度框架確立基本底線就顯得重要。誠然，在自動駕駛發展較為成熟后，吸取地方制度創新的經驗而創制統一規范是這一制度的最終走向。

概言之，當前自動駕駛道路測試制度的制度體系應該采用一種 “中央制度框架+地方競爭規則”的制度體系：中央的制度框架應該為自動駕駛的道路測試確定一個底線框架，確保自動駕駛的道路測試不會引發較大的不良后果；地方可以在中央的框架下自主創新，通過鼓勵創新的制度競爭促進自動駕駛發展。需要澄清的是，中國與美國等國家在制度基礎和法治體系上存在著較大差別，本文所倡導的這一模式并不是純粹的模仿，而是中國實踐中地方具有的一定的制度供給權力，這也是地方性制度競爭格局形成的主要原因，也即表明中國實踐中已經采用了 “中央制度框架+地方具體規則”的模式來解決問題。

4.2 應該如何完善自動駕駛道路測試制度

在討論了應然層面的自動駕駛道路測試制度之后，闡釋這一制度的現實落地是緊隨其后的任務，尤其是需要克服現有制度的種種不足之處，謹防 “不適當的規制會阻礙創新的步伐”[27]。制度學習和制度競爭這兩種制度創新的基本路徑是可以繼續適用的，我們既要通過制度學習以習得當前最為科學和合理的制度設計，也需要借助制度競爭促使國內不同區域間發揮創新的積極性。具體而言，筆者以為中國的自動駕駛道路測試制度應該從以下幾個方面著力進行完善：

(1)掃清自動駕駛道路測試制度的法治障礙：如前所述，自動駕駛的道路測試面臨著 《道路交通安全法》 《公路法》相關規定的制約，為了保障道路測試的合法性，盡快修改相關法律規定是必須遵循的法治原則，這也是 “堅持全面依法治國”背景下的本質要求。已有專家提出了自動駕駛立法路線圖：2018年6月前確立道路測試規范，2019年底前調整部分試點地區法律適用，2020 年前后制 (修)訂 《道路交通安全法》等相關法律[28]。考慮到既有自動駕駛發展的不確定性，貿然進行全面性的修 (立)法并不妥當，故此，筆者認為可以由全國人大常委會通過授權國務院調整適用相關法律解決這一問題，這種方式也有實踐先例，比如全國人大曾授權國務院在實施股票注冊制改革中調整適用 《證券法》。

(2)重構自動駕駛道路測試制度的頂層設計：工信部牽頭制定的 《智能網聯汽車道路測試管理規范 (試行)》對于道路測試的規范過于細化，而更應該關注的安全性標準卻不是十分明確，筆者認為應進行改進。學習美國的NHTSA是一個較好的方式，全國性的制度供給應該重點確立道路測試的安全底線，其他具體制度可以提供一定的參考方案，對于不同級別的自動駕駛汽車采用循序漸進的測試方案，而關于測試主體、測試人員、測試車輛更為詳細的規范交由地方細化。

(3)鼓勵自動駕駛道路測試制度的地方競爭：前文的分析已經證實制度競爭有助于科技創新的發展，所以鼓勵地方的制度創新并形成一定的制度競爭格局是十分必要的，尤其是希望制度競爭模式的延續可以促使自動駕駛也會出現中國 “奇跡”，同時也借助制度競爭為將來更為規范、統一的全國性道路測試制度汲取經驗和奠定基礎。

(4)平衡自動駕駛道路測試制度的利益分歧：面對自動駕駛技術存在不同的利益訴求是市場經濟下的必然，一項好的制度應該能夠實現利益的基本平衡。如前所述，自動駕駛道路測試中主要關涉公共利益、政府利益以及創新主體的利益，制度決策應該保障各方的利益訴求得到表達，并借助成本與效益分析等工具手段選擇最優方案。