結(jié)構(gòu)化困境與碎片化行動(dòng)：科技扶貧為什么不夠精準(zhǔn)
——基于政策執(zhí)行視角的分析

付少平

(西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

1 背景與問(wèn)題

扶貧精準(zhǔn)的核心是扶貧資源和公共服務(wù)面向貧困人口的精準(zhǔn)化。改革開(kāi)放前，中國(guó)農(nóng)村貧困面廣，有40%～50%的農(nóng)民處于貧困之中[1]。扶貧瞄準(zhǔn)主要是區(qū)域性的，而沒(méi)有精準(zhǔn)到農(nóng)戶層次。1986年開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)確定國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，將扶貧 “瞄準(zhǔn)到縣”。這一扶貧瞄準(zhǔn)政策對(duì)貧困地區(qū)整體效果顯著，但是還沒(méi)有瞄準(zhǔn)到貧困戶本身。2001年，全國(guó)確定了15萬(wàn)個(gè)貧困村，通過(guò)整村推進(jìn)的方式進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，扶貧瞄準(zhǔn)依然偏重鄉(xiāng)村區(qū)域性貧困。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湘西農(nóng)村調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)要 “因地制宜、精準(zhǔn)扶貧”。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院提出了 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確了新時(shí)代扶貧的戰(zhàn)略取向是精準(zhǔn)化，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出，推進(jìn)了扶貧瞄準(zhǔn)由縣、鄉(xiāng)、村向到戶的轉(zhuǎn)變。

科技扶貧在中國(guó)扶貧實(shí)踐中具有重要的基礎(chǔ)支撐作用，政府在扶貧整體規(guī)劃文件 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2001—2010年)》 《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011—2020年)》 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列扶貧政策文件中都針對(duì)性地提出了科技扶貧的目標(biāo)，科技部圍繞國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，先后出臺(tái)了 《1996—2000年全國(guó)科技扶貧規(guī)劃綱要》 《科技扶貧行動(dòng)方案》等一系列科技扶貧專項(xiàng)政策文件，指導(dǎo)科技扶貧工作的開(kāi)展。但是在新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，扶貧瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化困境卻始終廣泛存在，扶貧領(lǐng)域的數(shù)字扶貧、檔案扶貧等形式主義非常普遍，扶富不扶貧的社會(huì)排斥現(xiàn)象也普遍存在。在科技扶貧領(lǐng)域，扶貧資源的 “精英俘獲”現(xiàn)象更為突出，研發(fā)的技術(shù)應(yīng)用性不足、超出貧困人口的實(shí)際應(yīng)用能力等問(wèn)題并沒(méi)有引起足夠重視，科技扶貧不精準(zhǔn)的問(wèn)題依然困擾著精準(zhǔn)扶貧工作的開(kāi)展。科技扶貧為什么會(huì)不精準(zhǔn)？2018年，通過(guò)對(duì)陜西省三個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的政府相關(guān)部門、科技扶貧企業(yè)、科技特派員、貧困戶進(jìn)行了訪談?wù){(diào)查，從公共政策執(zhí)行的視角對(duì)科技扶貧不精準(zhǔn)的問(wèn)題有了一些初步認(rèn)識(shí)。

2 理論視角

為何公共政策執(zhí)行的結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)？在公共政策執(zhí)行的研究中，先后有對(duì)政策執(zhí)行的路徑研究，關(guān)注自上而下、自下而上、綜合性等政策執(zhí)行路徑的分析[2]；有政策執(zhí)行的組織理論研究，關(guān)注不同組織之間以及與組織外部環(huán)境之間的互動(dòng)的分析[3]；政策執(zhí)行治理的研究，關(guān)注 “治理的網(wǎng)絡(luò)”與 “協(xié)同治理”，公共組織和私人組織在政策執(zhí)行中的關(guān)系分析[4]。國(guó)內(nèi)對(duì)政策執(zhí)行的研究方面，丁煌等圍繞政策執(zhí)行的基本問(wèn)題,政策執(zhí)行的成本—收益和效率問(wèn)題進(jìn)行了探討[5]；莊垂生等從中央政府與地方政府的層級(jí)管理視角討論了地方政府在政策執(zhí)行中的政策目標(biāo)偏差行為，指出了中央地方政府層級(jí)治理體制下地方政府在政策細(xì)則化、操作化的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)政策替換、政策附加等 “政策變通”行為[6-10]；王家峰等從基層政策執(zhí)行者的行動(dòng)邏輯分析了基層執(zhí)行者對(duì)政策進(jìn)行解釋、重構(gòu)，對(duì)政策執(zhí)行做出短期化、自利化的 “選擇性執(zhí)行”行為[11-15]；周雪光等從上級(jí)官員與基層官員的責(zé)任連帶體制入手，從政治生態(tài)上分析了政策執(zhí)行過(guò)程中的基層共謀行為[16，17]；丁煌等從利益分析等視角考察了不同政策相關(guān)主體的利益博弈，并從文化視角考察了行政文化對(duì)政策執(zhí)行的影響[18，19]。這些對(duì)政策執(zhí)行的理論解釋有助于從公共管理體制機(jī)制上認(rèn)識(shí)扶貧不精準(zhǔn)問(wèn)題，但是科技扶貧是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)行動(dòng)，其行動(dòng)效果不僅與管理體制機(jī)制有關(guān)，更與社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)，而從社會(huì)結(jié)構(gòu)與行動(dòng)關(guān)系視角對(duì)政策執(zhí)行的研究還很不充分。

本文以公共政策執(zhí)行的行動(dòng)理論為基礎(chǔ)，依據(jù)吉登斯的 “結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”理論，基于結(jié)構(gòu)是行動(dòng)的規(guī)則與資源，行動(dòng)是結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)相互建構(gòu)的基本觀點(diǎn)，通過(guò)分析不同扶貧主體的本源結(jié)構(gòu)與次生結(jié)構(gòu)及其行動(dòng)規(guī)則和資源，從不同科技扶貧主體的結(jié)構(gòu)困境及其行動(dòng)碎片化帶來(lái)的科技扶貧不精準(zhǔn)的問(wèn)題入手，探討修正科技扶貧精準(zhǔn)化可能的路徑,基本分析框架見(jiàn)圖1。

圖1 科技扶貧行動(dòng)分析框架

3 不同主體扶貧行動(dòng)的結(jié)構(gòu)化困境

科技扶貧是一個(gè)由政府部門、企業(yè)、科技人員等多元主體參與的活動(dòng)。各個(gè)扶貧主體隸屬不同的部門、不同的組織系統(tǒng)，具有自己的本源結(jié)構(gòu)位置，政府將這些不同的主體整合進(jìn)一個(gè)扶貧系統(tǒng)中。在科技扶貧系統(tǒng)中，這些不同的行動(dòng)主體處于次生結(jié)構(gòu)位置，各個(gè)扶貧主體在一個(gè)多元結(jié)構(gòu)中行動(dòng)，他們的行動(dòng)受到多元結(jié)構(gòu)規(guī)則和資源的制約。本源結(jié)構(gòu)與次生結(jié)構(gòu)比較起來(lái)，本源結(jié)構(gòu)是行動(dòng)主體在一個(gè)持久和穩(wěn)定的組織系統(tǒng)中的位置，是行動(dòng)主體社會(huì)行動(dòng)的主要領(lǐng)域，其規(guī)則和資源對(duì)行動(dòng)者有著強(qiáng)約束性，次生結(jié)構(gòu)是行動(dòng)主體臨時(shí)性的、非主要的活動(dòng)領(lǐng)域，次生結(jié)構(gòu)不能給予行動(dòng)者充裕的行動(dòng)資源，對(duì)行動(dòng)主體的規(guī)則約束力也不足，其規(guī)則和資源對(duì)行動(dòng)者的約束是弱約束，各個(gè)主體的行動(dòng)受到本源結(jié)構(gòu)制約更強(qiáng)。因此，在扶貧行動(dòng)中，處于次生結(jié)構(gòu)位置的行動(dòng)者，扶貧就成了他們的 “副業(yè)”，這種結(jié)構(gòu)化困境導(dǎo)致科技扶貧整體行動(dòng)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，影響了科技扶貧的成效。

3.1 政府科技管理部門的結(jié)構(gòu)化困境

2018年頒布的 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出科技扶貧的目標(biāo)是：動(dòng)員全社會(huì)科技力量投入脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，開(kāi)展科技精準(zhǔn)幫扶行動(dòng)。以縣為單位建立產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家組，各類涉農(nóng)院校和科研院所組建產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)為貧困村、貧困戶提供技術(shù)服務(wù)。支持有條件的貧困縣建設(shè)農(nóng)業(yè)科技園和星創(chuàng)天地等載體，展示和推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)科技成果。在貧困地區(qū)全面實(shí)施農(nóng)技推廣特聘計(jì)劃，從農(nóng)村鄉(xiāng)土專家、種養(yǎng)能手等一線服務(wù)人員招聘一批特聘農(nóng)技員，由縣級(jí)政府聘為貧困村科技扶貧帶頭人。加強(qiáng)貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培育培養(yǎng)，提升創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目帶貧減貧效果。建立科技特派員與貧困村結(jié)對(duì)服務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)科技特派員對(duì)貧困村科技服務(wù)和創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)全覆蓋[20]從這些表述中可以看到，科技部門作為科技扶貧的主管部門，其基本目標(biāo)是整合全社會(huì)力量，動(dòng)員科技人員、鄉(xiāng)土專家、企業(yè)等各參與主體，優(yōu)化配置科技資源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。從其在扶貧系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的職權(quán)來(lái)看，科技部門有著制定科技扶貧政策與行動(dòng)規(guī)則、分配科技扶貧資源、指導(dǎo)各類科技扶貧組織開(kāi)展科技扶貧的權(quán)力，擁有一定行動(dòng)的物質(zhì)資源與權(quán)威資源。但是在科技扶貧系統(tǒng)中，科技部門也只是整體扶貧組織系統(tǒng)的一個(gè)構(gòu)成部分，還需要與高等院校、政府的扶貧辦、農(nóng)林等部門配合行動(dòng)，其結(jié)構(gòu)狀態(tài)決定了它不可能調(diào)動(dòng)掌握在扶貧辦、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、組織部等部門的物質(zhì)資源與權(quán)威資源。實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧的配套資金在農(nóng)林等相關(guān)部門，科技人才的待遇主要依賴科技人員所在科研院校，科技特派員選聘與待遇等政策資源的配置主要在組織部，科技部門資源配置能力有限。科技部門自身的結(jié)構(gòu)狀況決定了其有著自己的結(jié)構(gòu)化困境，因此在科技扶貧實(shí)踐中，在技術(shù)推廣資金不足的情況下，科技部門便會(huì)將部分技術(shù)研發(fā)資金轉(zhuǎn)變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金以擴(kuò)大技術(shù)推廣的成效，從而把技術(shù)本身變成手段，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放到第一位，一個(gè)技術(shù)扶貧項(xiàng)目就很容易變成產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，科技創(chuàng)新研發(fā)的資源被占用，科技創(chuàng)新反而被弱化了。由于科技部門無(wú)法按照科技扶貧系統(tǒng)的規(guī)則去約束科技人員，而把科技人員、科技特派員的待遇等問(wèn)題的解決寄希望于基層政府與科技人員所屬的組織單位，這樣沒(méi)有解決科技人員被本源結(jié)構(gòu)約束而疏離次生結(jié)構(gòu)的狀況，從而導(dǎo)致科技人員更多地被本源結(jié)構(gòu)規(guī)則約束，更關(guān)心的是理論成果而不是貧困戶的技術(shù)應(yīng)用，科技研發(fā)項(xiàng)目不接地氣。科技特派員的激勵(lì)機(jī)制缺失，山區(qū)的交通也不方便，導(dǎo)致科技特派員對(duì)貧困村的全覆蓋在許多地方流于形式。這些困境與問(wèn)題并不是科技部門無(wú)意解決的，而是其在扶貧系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)狀況決定了其行動(dòng)的有限性。

在省科技部門的調(diào)研則發(fā)現(xiàn)，不是省科技部門不給基層科技部門政策，而是這個(gè)政策根本就不是科技部門能自己制定的，科技部門了解科技特派員的實(shí)際工作需要，但是補(bǔ)助、待遇的政策制定權(quán)在組織部門。

3.2 科技扶貧企業(yè)的結(jié)構(gòu)化困境

科技型企業(yè)作為市場(chǎng)組織，盈利是企業(yè)生存的理性選擇，承擔(dān)扶貧任務(wù)與盈利如果發(fā)生矛盾，企業(yè)的理性選擇自然是保盈利舍扶貧。為了推動(dòng)企業(yè)帶動(dòng)貧困戶應(yīng)用技術(shù)，政府部門必須要給予企業(yè)一定的資源，并保證企業(yè)不因扶貧而虧損，才能調(diào)動(dòng)企業(yè)的扶貧積極性。一方面，參加科技扶貧的企業(yè)在扶貧系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)狀況決定了它們能夠獲得政府一定的項(xiàng)目資源，并利用項(xiàng)目資源擴(kuò)大生產(chǎn)投資，利用項(xiàng)目擴(kuò)大企業(yè)初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)。另一方面，企業(yè)作為市場(chǎng)組織，主要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的約束，在科技扶貧中不會(huì)無(wú)償和虧損扶貧。在科技扶貧實(shí)際運(yùn)行中，由于政府資源的有限性，政府通常給予企業(yè)的科技扶貧項(xiàng)目資金并不充分，帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的任務(wù)也比較重，因此許多企業(yè)響應(yīng)并不積極。一些參加科技扶貧的企業(yè)因?yàn)橄胍@得政府的支持，獲得急需的發(fā)展資金，會(huì)做一些科技扶貧的示范性行動(dòng)，在有利于企業(yè)盈利的前提下盡可能將扶貧項(xiàng)目與企業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目相結(jié)合。企業(yè)的結(jié)構(gòu)狀況使企業(yè)也常常陷入兩難困境，一方面是拿了政府的錢，必須做扶貧的事情，另一方面企業(yè)是市場(chǎng)組織，要盈利生存，不能做虧本買賣。但是貧困戶認(rèn)為政府把錢給了企業(yè)，企業(yè)有義務(wù)去給他們盈利，而不了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，經(jīng)營(yíng)再好的企業(yè)也有虧損的可能，因此企業(yè)扶貧不僅要受市場(chǎng)約束，更容易被貧困戶的 “等靠要”行為綁架。一項(xiàng)對(duì)陜北佳縣一家養(yǎng)殖場(chǎng)的調(diào)查顯示，其負(fù)責(zé)人領(lǐng)了20戶貧困戶的幫扶任務(wù)，每年要完成貧困戶每戶增收2000元收入的任務(wù)，但是貧困戶跟著養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)羊的實(shí)際收入根本就達(dá)不到2000元，每年還要給貧困戶倒貼錢。

3.3 科技人員的結(jié)構(gòu)化困境

科技人員是參與科技扶貧的重要力量，在科技扶貧中承擔(dān)了技術(shù)研發(fā)與推廣的重要職責(zé)，但是科技人員的行動(dòng)目標(biāo)并不一定指向科技扶貧。因?yàn)榭萍既藛T分屬不同的科研院所，在科研院所科技人員的考核目標(biāo)和晉升方式不是看扶貧與技術(shù)推廣，而是看科研論著與課題等理論成果。科技人員在科技扶貧中沒(méi)有改變其在原隸屬組織中的結(jié)構(gòu)化約束，這樣導(dǎo)致其行動(dòng)更多偏重于科研論著而不是對(duì)技術(shù)的實(shí)用化與親貧化的關(guān)注。科技部門通過(guò)招標(biāo)等方式開(kāi)展的科技扶貧研究項(xiàng)目，更多地被科技人員變成了一些研究論著形式的成果，而針對(duì)貧困戶可用的小微技術(shù)、傻化技術(shù)、節(jié)約資本技術(shù)、技術(shù)操作規(guī)范流程等親貧技術(shù)通常被看作較低等級(jí)的成果，在科技人員職稱晉升等評(píng)比中不受重視。在對(duì)科技部門的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，大部分的科技扶貧研究項(xiàng)目都是由科研院所的科技人員承擔(dān)的，但是項(xiàng)目的最終成果基本還是以論著和專利主為，從技術(shù)的理論視角看許多研究確實(shí)是有價(jià)值的，但是實(shí)際應(yīng)用性卻不理想。例如，一個(gè)技術(shù)推廣項(xiàng)目的研究是關(guān)于果樹(shù)授粉的，為了解決鄉(xiāng)村勞動(dòng)力外出打工、勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，科研人員研究了節(jié)約勞動(dòng)力技術(shù)的果樹(shù)授粉機(jī)，但是由于機(jī)器生產(chǎn)成本較高，不但貧困戶買不起，就是一般農(nóng)戶購(gòu)買也有困難。這種技術(shù)研發(fā)，理論上是有價(jià)值的，但是對(duì)貧困戶來(lái)講卻是缺乏親貧性的。如果要推動(dòng)科技人員專心研究親貧技術(shù)，那就得解決他們的職稱晉升與待遇問(wèn)題，但是科技扶貧系統(tǒng)并沒(méi)有這個(gè)功能。科技人員的理性選擇必然是遵循本源結(jié)構(gòu)的規(guī)則，疏離次生結(jié)構(gòu)的安排，他們行動(dòng)的選擇也是其結(jié)構(gòu)化困境的結(jié)果。

3.4 科技特派員的結(jié)構(gòu)化困境

科技特派員制度是科技扶貧最有針對(duì)性的一套制度設(shè)置。在陜西省，科技廳出臺(tái)了科技特派員貧困村全覆蓋的相關(guān)政策，各地方政府也按照要求積極組建科技特派員包扶貧困村活動(dòng)。有的縣是每個(gè)科技特派員包扶一個(gè)村，有的縣則是一個(gè)科技特派員小組包扶一個(gè)片區(qū)。科技特派員主要職責(zé)是解決貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具體的技術(shù)問(wèn)題，陜北佳縣每名科技特派員每年有約2萬(wàn)元的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，在本文調(diào)查的各地科技特派員中是經(jīng)費(fèi)比較多的，可以保證他們每年基本的下鄉(xiāng)扶貧工作。但是其他一些縣經(jīng)費(fèi)就非常低，有的1000～2000元，有的甚至沒(méi)有經(jīng)費(fèi)支持，或者通過(guò)科技特派員自己申請(qǐng)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)給予支持。科技特派員通常從農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等各個(gè)部門選聘，由于沒(méi)有對(duì)他們扶貧工作的經(jīng)費(fèi)支持和晉升優(yōu)惠政策，大部分科技特派員對(duì)扶貧工作并不熱心，本來(lái)最了解實(shí)用技術(shù)，最能解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的具體應(yīng)用技術(shù)問(wèn)題，應(yīng)該最接地氣，最能夠?qū)ω毨丝诮o予技術(shù)扶助的這支隊(duì)伍，因?yàn)槿狈π袆?dòng)激勵(lì)而疏離了貧困戶。許多科技特派員為了完成任務(wù)，將對(duì)貧困戶的具體指導(dǎo)簡(jiǎn)化成在貧困村開(kāi)展科技培訓(xùn)。

科技特派員的結(jié)構(gòu)化困境與科技人員有共同之處，他們的考核晉升在原單位,受原單位的規(guī)則約束，他們發(fā)展的主要資源在原單位。在科技扶貧系統(tǒng)中，扶貧能夠給予他們的資源有限，他們?nèi)绻硇耐度氲椒鲐毠ぷ髦校蔷鸵馕吨约焊冻龈嗟牧x務(wù)勞動(dòng)，自己拿出更多的資源去工作，這對(duì)絕大部分科技特派員來(lái)說(shuō)顯然是不理性的。

4 科技扶貧行動(dòng)的碎片化

科技扶貧各個(gè)主體的結(jié)構(gòu)化屬性導(dǎo)致了在扶貧體系中，扶貧規(guī)則與資源對(duì)他們的約束和激勵(lì)不足，不同的行動(dòng)主體實(shí)際上并沒(méi)有形成扶貧整合力，科技扶貧表現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)。

4.1 政府部門各自為政

貧困根源的多因化決定了扶貧是一個(gè)多部門參與才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但是政府各個(gè)部門由于 “條條”與 “塊塊”管理體制的限制，更多考慮的是如何完成自己本部門的目標(biāo)任務(wù)，爭(zhēng)資源爭(zhēng)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)是政府各部門一般化的行動(dòng)邏輯。在扶貧方面，扶貧資源如何配置，也是在競(jìng)爭(zhēng)博弈中分散化為各個(gè)部門的資源，政府各部門圍繞科技扶貧協(xié)調(diào)整合并不理想，表現(xiàn)在科技扶貧上就是各部門各自為政。例如科技培訓(xùn)，在陜西省一個(gè)貧困村調(diào)研了解到，該村先后有科技局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、教育局、人社局、衛(wèi)生局等多個(gè)部門去開(kāi)展科技講座，有些講座太理論化，有些講座內(nèi)容大同小異，重復(fù)率太高，而政府部門更在意的是有多少人參加了培訓(xùn)，簽到名冊(cè)是不是完整，至于具體的培訓(xùn)效果卻并不是他們關(guān)心的，只要搞了培訓(xùn)活動(dòng)，有了培訓(xùn)名冊(cè)，完成了目標(biāo)任務(wù)就行了。

在調(diào)查的西鄉(xiāng)縣，一位科技特派員對(duì)科技培訓(xùn)表達(dá)了他的顧慮： “現(xiàn)在各個(gè)部門都去搞培訓(xùn)，我們?nèi)ブv座，不發(fā)禮物農(nóng)民就不去聽(tīng)，去參加講座的許多人也不聽(tīng)，我感到對(duì)我也是一個(gè)不尊重，我不愿意再去搞這種所謂的培訓(xùn)了，對(duì)貧困戶沒(méi)有什么用處，還浪費(fèi)我的時(shí)間。”

4.2 科技扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧不匹配

精準(zhǔn)扶貧，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上要求必須因地制宜，研發(fā)那些符合貧困人口生計(jì)資本與能力的實(shí)用技術(shù)，但是科技扶貧在技術(shù)研發(fā)和推廣上恰恰最容易忽略貧困戶的生計(jì)資本和能力。以陜北榆林佳縣的紅棗產(chǎn)業(yè)為例，紅棗產(chǎn)業(yè)是陜北的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，規(guī)模大，對(duì)貧困戶的帶動(dòng)多，但是由于多年解決不了裂果問(wèn)題，導(dǎo)致紅棗價(jià)格過(guò)低，難以有效帶動(dòng)貧困戶脫貧。科技人員為此研發(fā)了棗樹(shù)大棚技術(shù)，以解決裂棗問(wèn)題，但是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民反映，這種技術(shù)每畝投資大約3萬(wàn)元，如果不是政府補(bǔ)貼，一般農(nóng)戶也沒(méi)有錢給棗樹(shù)蓋大棚，更別說(shuō)是貧困戶了。這種只有富人才有資本采用的技術(shù)根本不適合在貧困戶中推廣，嚴(yán)重偏離了對(duì)貧困戶的瞄準(zhǔn)，而在扶貧實(shí)踐中這種技術(shù)研發(fā)與扶貧實(shí)踐脫離的碎片化行動(dòng)是相當(dāng)普遍的。

目前，大量的科技研究資源被配置在高等院校和科研院所，科研人員對(duì)于企業(yè)與農(nóng)村面臨的問(wèn)題把握不準(zhǔn)，科技人員更多關(guān)注的是技術(shù)本身，而忽略了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素對(duì)技術(shù)應(yīng)用的制約，忽略了扶貧產(chǎn)業(yè)對(duì)技術(shù)要求的特殊性。大量的科技扶貧研究項(xiàng)目最終停留在論著等理論成果形態(tài)，不能有效解決實(shí)際問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)扶貧與科技扶貧各自為政，行動(dòng)缺乏整合。

4.3 親貧化技術(shù)普遍缺失

貧困戶由于沒(méi)有文化，生產(chǎn)能力低下，學(xué)習(xí)技術(shù)有特別的困難，在生產(chǎn)實(shí)踐中一般人認(rèn)為是常識(shí)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，在貧困戶那里都會(huì)成為復(fù)雜難于理解的問(wèn)題，因此在鄉(xiāng)村基層開(kāi)展技術(shù)扶貧，人們更傾向于將技術(shù)傳播給非貧困戶，而對(duì)貧困戶關(guān)注不足。甚至有些輿論把貧困戶污名化，說(shuō)他們懶、不愿意學(xué)習(xí)等，其實(shí)這是對(duì)貧困戶的誤解。第一，貧困戶不是沒(méi)有學(xué)習(xí)技術(shù)的愿望，他們只是由于貧困，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力低下，導(dǎo)致他們更加謹(jǐn)小慎微，行為更為保守。第二，他們對(duì)技術(shù)的學(xué)習(xí)有著不同于普通農(nóng)戶的路徑，只是目前的技術(shù)推廣方式并沒(méi)有適應(yīng)他們的知識(shí)與能力而已。產(chǎn)業(yè)發(fā)展中適應(yīng)貧困戶的小微技術(shù)、每一個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中動(dòng)態(tài)化的技術(shù)、容易聽(tīng)懂學(xué)會(huì)的傻化技術(shù)等親貧技術(shù)的缺失，將貧困戶排斥在技術(shù)扶貧之外。各類技術(shù)扶貧項(xiàng)目都追求績(jī)效和政績(jī)，各類扶貧行動(dòng)恰恰都在有意無(wú)意忽略親貧技術(shù)，不是貧困戶原本就懶，而是技術(shù)扶貧本身的社會(huì)排斥導(dǎo)致了貧困戶的懶。不同的技術(shù)扶貧主體并沒(méi)有真正理解貧困戶的處境，而是用自己的標(biāo)準(zhǔn)判斷貧困戶的行為，按照自己的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展技術(shù)研發(fā)和推廣，沒(méi)有精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)貧困人口。

4.4 科技扶貧資源的 “精英俘獲”

由于資源的限制，科技扶貧也不得不追求以有限的資源做出 “政績(jī)”， “壘大戶”、培育示范企業(yè)、做科技示范園區(qū)的行為成為扶貧最有效的捷徑。但是這樣的扶貧行動(dòng)導(dǎo)致的結(jié)果就是扶貧資源普遍被富裕農(nóng)戶獲得，通過(guò) “滲漏效應(yīng)”到達(dá)貧困人口手中的資源不足以帶動(dòng)他們擺脫貧困， “精英俘獲”問(wèn)題成為困擾科技扶貧的普遍現(xiàn)象，貧困戶由于自身的知識(shí)能力所限，常常被無(wú)意識(shí)地排斥到扶貧資源以外。

以某科技扶貧企業(yè)為例，該企業(yè)以科技扶貧項(xiàng)目方式獲得了政府資金，并承諾帶動(dòng)5戶貧困戶脫貧，在獲得政府的補(bǔ)助資金以后，該企業(yè)將資金全部投入到飛鼠養(yǎng)殖中，擴(kuò)大了養(yǎng)殖規(guī)模，但是，除了雇傭一個(gè)貧困戶在養(yǎng)殖場(chǎng)打掃衛(wèi)生以外，該廠并沒(méi)有其他對(duì)貧困戶的扶助行動(dòng)，只是企業(yè)許諾給其幫扶的5戶貧困戶年底分紅3000元。企業(yè)負(fù)責(zé)人很坦率地說(shuō)： “這種扶貧項(xiàng)目，其實(shí)也沒(méi)有辦法讓貧困戶干什么，飛鼠養(yǎng)殖是一個(gè)技術(shù)活，貧困戶也干不了，也沒(méi)有必要教他們什么，他們也沒(méi)有錢投資，我現(xiàn)在拿了政府的10萬(wàn)元，最后通過(guò)分紅，還是返還給貧困戶一些，大家都得益。要是給了貧困戶，就吃光花光了，沒(méi)有什么收益。”這種認(rèn)為貧困戶不需要技術(shù)，只能被 “包養(yǎng)”起來(lái)的觀念和行為，使科技扶貧的技術(shù)傳播與推廣目標(biāo)完全偏離了貧困戶，貧困戶沒(méi)有自我發(fā)展能力，一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，被企業(yè) “包養(yǎng)”的貧困戶自然也就會(huì)返貧。而扶貧資源卻在扶貧過(guò)程中被非貧困的大戶、企業(yè)主等精英所俘獲，偏離了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。

從以上分析可以看出，由于科技扶貧參與主體的多元化，科技扶貧系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)規(guī)則與資源不足以形成有效的整合力，各個(gè)扶貧主體的行動(dòng)受本源結(jié)構(gòu)約束更多，受扶貧次生結(jié)構(gòu)約束不足。扶貧行動(dòng)普遍表現(xiàn)為碎片化行動(dòng)。這種碎片化行動(dòng)建構(gòu)了一種科技扶貧系統(tǒng)的松散性結(jié)構(gòu)，而這種松散性結(jié)構(gòu)又進(jìn)一步強(qiáng)化了碎片化行動(dòng)，在這種結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的相互建構(gòu)下，形成的科技扶貧行動(dòng)系統(tǒng)是一個(gè)不穩(wěn)定的扶貧合作結(jié)構(gòu) (見(jiàn)圖2)，其結(jié)果導(dǎo)致的就是科技扶貧的不精準(zhǔn)。

圖2 科技扶貧結(jié)構(gòu)與行動(dòng)相互建構(gòu)圖

5 推進(jìn)科技扶貧精準(zhǔn)化的幾點(diǎn)建議

5.1 加強(qiáng)科技扶貧的整合力，提高扶貧資源配置的針對(duì)性。

科技扶貧出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)化困境與碎片化行動(dòng)，其根本原因還是科技扶貧系統(tǒng)整合力不足。因此，需要改革科技扶貧管理組織機(jī)制，協(xié)調(diào)不同扶貧主體本源結(jié)構(gòu)系統(tǒng)與扶貧系統(tǒng)的關(guān)系，強(qiáng)化扶貧系統(tǒng)的規(guī)則約束力，形成對(duì)各個(gè)扶貧主體有約束力的扶貧規(guī)則，改革科技特派員選派制度，建立科技特派員扶貧工作激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)科技特派員真正深入扶貧第一線。

要鼓勵(lì)各個(gè)扶貧主體深入貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展第一線，發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題、研究真問(wèn)題、解決真問(wèn)題，以研究真問(wèn)題來(lái)配置資源。由科技扶貧企業(yè)聯(lián)合高校、研究所等科研組織組成研發(fā)團(tuán)隊(duì)，改變科技研發(fā)資源配置到高校，研發(fā)人員過(guò)于關(guān)注理論成果的傾向。這樣便于找準(zhǔn)問(wèn)題、找準(zhǔn)突破點(diǎn)，便于開(kāi)展動(dòng)態(tài)跟蹤研究，解決扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，增強(qiáng)科技扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性和實(shí)際應(yīng)用性。

5.2 提高扶貧技術(shù)的親貧化

要從貧困人口的文化水平與能力出發(fā)，真正關(guān)心貧困人口生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)先開(kāi)展針對(duì)貧困人口的技術(shù)研發(fā)。技術(shù)的研發(fā)要從貧困人口的實(shí)際生計(jì)資本與技術(shù)采納可能性出發(fā)，研發(fā)有利于貧困戶收入增加的技術(shù)，有利于貧困戶低風(fēng)險(xiǎn)投資的技術(shù)，有利于貧困戶小微資本投資的技術(shù)。開(kāi)展針對(duì)貧困戶技術(shù)幫扶的全過(guò)程操作規(guī)范指導(dǎo)，通過(guò)全程指導(dǎo)，幫助貧困戶樹(shù)立學(xué)習(xí)技術(shù)的信心和應(yīng)用技術(shù)的意識(shí)和熱情。大力開(kāi)展技術(shù)的傻化培訓(xùn)，通過(guò)田間地頭的演示等培訓(xùn)方式，用貧困戶聽(tīng)得懂的語(yǔ)言、學(xué)得會(huì)的方式推廣技術(shù)。

5.3 培養(yǎng)鄉(xiāng)土科技扶貧人才

科技扶貧面對(duì)的技術(shù)問(wèn)題因氣象、生態(tài)環(huán)境不同，常常是日常化、多樣化、動(dòng)態(tài)化的，不管是專家還是科技特派員不可能每天守著每一個(gè)農(nóng)戶，日常技術(shù)問(wèn)題的解決更多需要依賴鄉(xiāng)村土專家。目前，科技扶貧缺少鄉(xiāng)村本土化人才，缺乏日常化供給者。因此，強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位，培養(yǎng)一批農(nóng)村技術(shù) “二傳手”[21]是科技扶貧長(zhǎng)效化的基礎(chǔ)。要積極探索農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的新途徑，大力培育科技扶貧 “技術(shù)推廣戶”，通過(guò)發(fā)展 “農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣戶”[22]將貧困戶有效地組織進(jìn)入農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)。 “農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣戶”并不是對(duì)傳統(tǒng)的 “科技示范戶”的簡(jiǎn)單翻版，其與 “科技示范戶”的最大區(qū)別就在于利益激勵(lì)機(jī)制的建立。 “農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣戶”通過(guò)與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣組織的合同關(guān)系，把帶動(dòng)農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)技術(shù)、提高農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)與本人的經(jīng)濟(jì)收益相聯(lián)系，其收入取決于有多少農(nóng)民通過(guò)技術(shù)傳播推廣而采用了正確的技術(shù)、提高了收入，因此其推廣技術(shù)的效率更高。 “農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣戶”較之技術(shù)推廣人員更了解本鄉(xiāng)村的文化習(xí)俗和農(nóng)民的需要與心理，也比技術(shù)推廣人員有更多的社會(huì)關(guān)系資源。可以利用自己在本鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系資源與社會(huì)影響力不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)技術(shù)采用者，并通過(guò)其來(lái)進(jìn)一步帶動(dòng)更多農(nóng)戶采用技術(shù)，迅速建立一個(gè)高度有效的傳播推廣網(wǎng)絡(luò)，把經(jīng)濟(jì)資本、技術(shù)資本與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合起來(lái)。 “農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣戶”的建立，使農(nóng)民能夠把通過(guò) “自己摸索”得來(lái)的新知識(shí)溶入傳播內(nèi)容中，增加技術(shù)傳播 “內(nèi)涵”資源，有利于提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的效率和效益。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要 “聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問(wèn)題導(dǎo)向，優(yōu)化政策供給……切實(shí)提高貧困人口獲得感。”[20]科技扶貧如何優(yōu)化政策供給，使各扶貧主體能擺脫結(jié)構(gòu)化困境，提高整合力，避免行動(dòng)碎片化，聚焦貧困群體，加強(qiáng)親貧技術(shù)的研發(fā)，切實(shí)提高貧困人口的獲得感，是今后扶貧中必須著力解決的問(wèn)題。